國務院辦公廳關於切實搞好“五個結合”
進一步鞏固退耕還林成果的通知

國辦發〔2005〕25號　　　

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　實施退耕還林，是生態建設的重大舉措，是西部大開發的重要組成部分，是黨中央、國務院從可持續發展戰略出發作出的重大戰略決策。幾年來，各有關地區、有關部門按照黨中央、國務院的部署，認真落實各項政策措施，廣大幹部群眾的生態保護意識不斷提高，工程區內生態環境得到改善，促進了農業結構調整，增加了農民收入。實踐證明，黨中央、國務院關於退耕還林的決策是正確的，效果是好的。但是退耕還林工作中也還存在一些突出問題，主要是一些地區退耕農戶的長遠生計缺乏保障，後續産業沒有形成，農村替代能源沒有同步建設等。為進一步落實《國務院關於進一步推進西部大開發的若干意見》（國發〔2004〕6號）關於“五個結合”（即把退耕還林與基本農田建設、農村能源建設、生態移民、後續産業發展、封山禁牧舍飼等配套保障措施結合起來）的要求，鞏固退耕還林成果，經國務院批准，現就有關問題通知如下：
　　一、進一步明確退耕還林的指導思想和基本思路
　　退耕還林工作要認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，堅持以人為本，樹立和落實科學發展觀，統籌人與自然和諧發展。要以實現生態改善、生産發展、生活富裕為目標，把退耕還林工作與保障糧食安全、調整農業結構、增加農民收入有機結合起來，促進經濟、社會和生態的協調發展。
　　退耕還林工作要堅持科學規劃、完善政策、加強協調、突出重點、鞏固成果、穩步推進的基本思路。近期要在繼續推進重點區域退耕還林的同時，把工作重點轉到認真搞好“五個結合”，解決好農民吃飯、燒柴、增收等當前生計和長遠發展問題上來。堅持以農業為基礎，加大基本農田建設，加強小流域綜合治理，確保退耕農戶口糧基本自給；繼續搞好以沼氣為主的農村能源建設，有效保護林草植被；積極推進生態移民，改善重點區域生態環境，實現農民脫貧致富；發揮市場機製作用，發展後續産業，增加農民收入；繼續推行封山禁牧、舍飼圈養，擴大林草保護面積，促進畜牧業的發展，切實做到退得下、穩得住、能致富、不反彈。
　　二、鞏固退耕還林成果的重點任務及政策措施
　　各有關部門和地方各級人民政府要加強統籌協調，密切配合，做好“五個結合”保障措施的落實工作。把工程建設重點放在北方乾旱半乾旱沙化地區、黃土高原水土流失區、南方岩溶石漠化集中區、長江中上遊地區、青藏高寒江河源區、京津風沙源區等六大區域，兼顧其他地區。根據不同區域特點，因地制宜，分類指導，採取有效措施，鞏固退耕還林成果。
　　（一）大力加強農田水利基本建設，建設高標準基本口糧田。確保退耕農戶在錢糧補助到期後口糧能夠自給，是鞏固退耕還林成果的關鍵。西部地區尤其要切實提高糧食自給能力，減少邊遠山區糧食長距離調運。各地要認真搞好規劃，進一步嚴格保護基本農田，加強中低産田改造。要逐鄉、逐村、逐戶地摸清情況，制定加強退耕農戶口糧田建設計劃。原則上保證西南地區退耕農戶人均耕地不少於0.033公頃（0.5畝）、西北地區人均耕地在0.133公頃（2畝）以上；不具備條件的地方，要努力引導和幫助退耕農戶創造新的增收門路，使他們有購買口糧所需的收入。
　　各有關部門要安排好各項基本農田建設資金。水土保持綜合治理中可用於農田基本建設的資金，以及安排在退耕還林重點區域內的小型農田水利設施建設補助專項資金，要與退耕還林相結合，主要用於水利灌溉排水設施和坡改梯改造工程建設。財政扶貧資金、以工代賑資金和其他支農資金，只要有條件與退耕還林結合的，就要做到統籌使用。要研究採取多種方式，支持西部地區建設區域性商品糧生産基地。退耕還林重點區域的縣級人民政府要根據國家下達的有關投資計劃，搞好項目銜接，做好組織實施工作。
　　（二）繼續加強農村能源建設，保護林草植被。要從實際出發，以農村沼氣建設為重點、多能互補，加強節柴灶、薪炭林建設，適當發展小水電、小風電、小光電。採取國家補助、地方配套和農民自籌相結合的方式，搞好退耕還林重點地區的農村能源建設。有關部門和地方對具備發展沼氣條件的退耕還林地區，應繼續優先安排建設投資。配合普及節柴灶，結合荒山荒地造林，營造部分薪炭林，多渠道滿足農村生活能源的基本需求。
　　（三）積極推進生態移民，從根本上改善生産生活條件。對居住地基本不具備生存條件的特困人口，要結合退耕還林，實行易地扶貧搬遷。對西部一些經濟發展明顯落後，少數民族人口較多，生態位置重要的貧困地區，國家要給予重點支持，實行集中連片扶貧開發。對西部地區生存條件最惡劣和生態條件最薄弱地區，國家繼續優先安排生態移民投資。各地要積極解決好搬遷群眾的生産生活問題，努力實現移民脫貧和生態保護的目標。
　　（四）加強後續産業發展，努力增加農民收入。堅持以促進農民增收為中心，加快農業結構調整，大力發展畜牧業和特色農業，積極發展林竹産業、中藥材産業、觀光旅遊業等。按照區域化佈局、專業化生産、標準化管理、産業化經營和社會化服務的要求，扶持龍頭企業和農産品深加工項目，支持農業特色産業的基地建設，促進農民增收和縣域經濟發展。
　　要多渠道增加對退耕農戶發展後續産業的資金扶持。對於符合國家産業政策和市場準入條件，對地區經濟發展帶動作用明顯的重點農業龍頭企業和原料基地，中央可適當給予投資補助。國家開發銀行和有關金融機構，要支持後續産業發展，擴大貸款規模。在退耕還林重點地區安排的扶貧貼息貸款，要加大對後續産業的扶持力度。要制定優惠政策，鼓勵和支持各類工商企業參與後續産業開發，增加農民就業機會。同時，要加強對農民的技能培訓，提高農村勞動力素質，增強就業能力。
　　（五）加大封山禁牧和舍飼圈養力度，保護生態環境。繼續總結推廣各地封山禁牧、舍飼圈養經驗，解決好飼草料基地灌溉設施建設，逐步改變傳統放牧方式，儘快在退耕還林工程區全面實現封山禁牧、舍飼圈養。各地要通過典型示範、資金扶持等方式，大力普及舍飼圈養，壯大畜牧産業，增加農民收入。要根據市場需求變化和當地實際，進一步優化畜種結構，大力推行科學飼養管理，搞好繁育技術應用和疫病防治工作，推進畜牧業向優質高效方向發展。
　　（六）進一步完善退耕還林政策。認真落實退耕還林錢糧補助政策，足額兌現到戶，取信於民。搞好糧食調運，方便退耕戶購糧。退耕還林所造林木，按有關政策規定被確認為公益林的，在錢糧補助期滿後逐步分別納入中央和地方森林生態效益補償基金補助範圍；屬於商品林的，允許農民依法合理採伐。
　　三、進一步加強領導和綜合協調
　　（一）切實加強領導。要切實落實省級政府對退耕還林工程及“五個結合”保障措施負總責的制度。各有關省、自治區、直轄市人民政府要加強領導，組織有關部門採取有力措施，把鞏固退耕還林成果作為一件大事來抓，逐級明確責任，落實任務，建立和完善各項工作制度。縣級人民政府要摸清底數，制訂落實方案，分類指導，狠抓落實，逐村、逐戶地解決問題，保證退耕還林工作的順利實施，切實鞏固生態建設成果。
　　（二）加強組織協調。堅持國務院西部開發辦主任辦公聯席會議制度，統籌協調退耕還林和“五個結合”配套保障措施有關問題，研究建立部門間的情況通報制度和協調機制。各有關部門要按照退耕還林的總體要求各負其責。在下達相關項目計劃時要相互通報，協同配合，同步實施。國務院西部開發辦要做好退耕還林政策的研究、協調和落實工作。
　　（三）加強監督檢查。國家林業主管部門和地方各級人民政府要加強對退耕還林工作的監督檢查，確保造林保存率達到國家規定標準。縣級人民政府尤其要認真做好退耕還林工程的檢查驗收工作，檢查驗收結果必須在政策兌現前在村裏張榜公佈，接受群眾的監督。要加強後期管理，搞好補植補造，組織退耕農戶搞好撫育管護以及森林草原火災、病蟲害防治工作，確保退耕還林的質量和成效。各級審計等監督部門要加強對財政資金和各類專項資金的管理和監督。建立和完善監管機制和責任追究制度，堅決打擊毀林毀草和復墾行為，依法追究有關人員的責任，確保退耕還林工作持續健康開展。 　

國務院辦公廳　　　　　　　　　
二○○五年四月十七日