國務院批轉國家林業局關於各地區
“十一五”期間年森林採伐
限額審核意見的通知

國發〔2005〕41號　　　

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　國務院同意國家林業局《關於各地區“十一五”期間年森林採伐限額的審核意見》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
　　森林資源是生態建設的物質基礎，是林業可持續發展的根本。在我國生態建設進入“治理與破壞相持階段”的重要時期，大力加強森林資源保護管理，依法實行採伐限額制度，嚴格控制森林資源過量消耗，對鞏固生態建設成果，促進經濟社會可持續發展，構建社會主義和諧社會具有重要意義。各地區、各有關部門要加強組織領導，加大工作力度，認真執行森林採伐限額制度，切實履行保護和管理森林資源的職責，確保我國森林資源總量持續增長，森林質量不斷提高，為加快林業發展奠定堅實基礎。
　　“十一五”期間年森林採伐限額是每年採伐消耗森林、林木蓄積的最大限量，地方各級人民政府和有關部門必須嚴格執行，不得突破。地方各級林業主管部門要加強對森林採伐限額執行情況的嚴格監督管理，對亂砍濫伐和超限額採伐的，要依法嚴肅處理。國家林業局要對各地執行森林採伐限額的情況進行定期檢查，檢查結果要上報國務院並通報全國。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國　務　院　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○五年十二月十九日　　　

關於各地區“十一五”期間
年森林採伐限額的審核意見
國家林業局

　　2001年國務院批准的各省、自治區、直轄市“十五”期間年森林採伐限額到2005年底執行期滿。各地區（含各省、自治區、直轄市和重點國有林區等單位，下同）根據《中華人民共和國森林法》及其實施條例的有關規定，完成了“十一五”期間年森林採伐限額的編制工作。現將本次採伐限額編制結果的審核意見和進一步加強森林資源保護管理的措施報告如下：
　　一、關於“十一五”期間年森林採伐限額的審核意見
　　“十一五”期間年森林採伐限額編制，認真遵循了嚴格保護、積極發展、科學經營和持續利用森林資源的基本方針，充分體現了實施以生態建設為主的林業發展戰略。在採伐限額的測算和核定上，做到了與促進森林可持續經營、推進林木採伐管理改革和加強重點區域資源保護的有機結合，將進一步促進由採伐天然林為主向採伐人工林為主、由森林經營管理統一模式向分區施策、由單純控制森林消耗向生態保護與林業産業發展並重、由森林資源的低價值消耗向高價值利用的轉變。對工業原料林實行了採伐限額單編單列，將有力促進非公有制林業的發展。經審核認為，各地“十一五”期間年森林採伐限額編制工作紮實、數據可靠、方法科學、程序合法。嚴格按此採伐限額執行，既能充分保證森林資源的持續增長，又統籌兼顧了經濟社會發展的客觀需求，是科學合理和切實可行的。
　　經審核匯總，全國“十一五”期間的年森林採伐限額為24815.5萬立方米（不包括毛竹採伐限額）。按採伐類型的分項限額為：主伐11743.7萬立方米，撫育採伐5624.1萬立方米，更新、低改及其他採伐7447.7萬立方米；按消耗結構的分項限額為：商品材15769.7萬立方米（出材量9982.7萬立方米），非商品材9045.8萬立方米；按森林起源的分項限額為：天然林9121.4萬立方米，人工林15694.1萬立方米（其中：工業原料林5422.9萬立方米）。由於毛竹具有生長繁殖快、年度間採伐量變化大等特點，“十一五”期間毛竹採伐限額由省級林業主管部門確定，報國家林業局同意後實施。
　　根據第六次森林資源清查結果，全國活立木總蓄積量136.18億立方米，林木年均凈生長量4.97億立方米。“十一五”期間年森林採伐限額佔活立木總蓄積量的1.82%，佔林木年均凈生長量的49.9%。“十一五”期間年森林採伐限額總量與“十五”期間年森林採伐限額總量22310.2萬立方米相比，增加2505.3萬立方米，主要是近些年來各種社會主體營造的短週期工業原料林採伐量有大幅度增加，如扣除工業原料林採伐量，則同比減少2917.6萬立方米。
　　根據森林資源保護和發展的要求，“十一五”期間年森林採伐限額對森林利用結構作了較大的調整。與“十五”期間相比，全國人工林年採伐限額增加7087.2萬立方米，天然林年採伐限額減少4581.9萬立方米；商品材年採伐限額增加4179.5萬立方米，非商品材年採伐限額減少1674.2萬立方米。長江上遊、黃河上中游天然林保護工程區天然林年採伐限額減少86.6萬立方米；東北、內蒙古等重點國有林區天然林保護工程區年採伐限額減少1045.1萬立方米；中央財政予以補償的國家重點公益林年採伐限額減少701.8萬立方米。從區域上看，東部地區商品材年採伐限額有所增加，西部地區天然林年採伐限額進一步減少，南部地區商品材年採伐限額大幅上升，北部地區年採伐限額明顯下降。
　　二、進一步加強森林資源保護管理的措施
　　實行森林採伐限額管理是《中華人民共和國森林法》確定的一項重要法律制度，是控制森林資源過量消耗的核心措施和加強森林科學經營的關鍵手段。經過多年努力，我國森林資源保持著總量持續增長、質量穩步提高的良好態勢。但從總體上看，我國依然是一個少林國家，森林覆蓋率僅為世界平均水平的61.5%，人均森林面積和蓄積量不到世界人均水平的1/4和1/6。森林資源的總體狀況與全面建設小康社會、促進經濟社會可持續發展的要求尚有較大差距，特別是當前我國生態建設處於“治理與破壞相持階段”的重要時期，保護和發展森林資源的任務更加艱巨、責任更加重大。因此，要進一步加大力度，強化措施，紮實做好森林資源保護管理及採伐限額實施工作。
　　（一）切實加強組織領導，強化森林資源保護管理的責任。森林資源是生態建設的物質基礎，森林數量的多少、質量的高低是衡量一個國家和地區生態狀況的重要標誌。各地區、各部門要充分認識加強森林資源保護管理，對鞏固生態建設成果、促進經濟社會可持續發展、構建社會主義和諧社會的重大意義。要認真貫徹《中共中央國務院關於加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9號）精神，落實科學發展觀，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，把森林資源保護管理工作放在突出位置，切實加強領導，加大工作力度，確保林業建設目標的如期實現。地方各級人民政府主要負責同志是林業建設的第一責任人，分管負責同志是林業建設的主要責任人。要把森林資源是否持續增長、採伐限額是否嚴格執行、林業法規政策是否真正落實、生態狀況是否穩步改善等作為各級領導幹部任期目標責任制考核的重要內容，嚴格考核，落實責任。
　　（二）繼續推進林業重點工程建設，加快重點區域生態恢復步伐。抓緊調整完善天然林保護工程實施方案，按照森林可持續經營和林區可持續發展的要求，儘快將東北、內蒙古重點國有林區的木材産量由現在每年的1058.0萬立方米，調減到合理定産水平的618.4萬立方米；為確保林區經濟正常運轉和社會穩定，在天然林保護工程實施方案的調整經國務院批准之前，中國內蒙古森林工業集團有限責任公司、中國吉林森林工業（集團）總公司、中國龍江森林工業（集團）總公司和大興安嶺林業集團公司的木材産量，暫按現行天然林保護工程實施方案確定的木材産量執行。長江上遊、黃河上中游天然林保護工程區，要在繼續禁止天然林商品性採伐的同時，積極採取改燃改灶和木材代用等措施，嚴格控制農民燒材和自用材的消耗；對人工林的採伐利用要在限額的總體控制下，根據幾年來試點的經驗和做法，認真加強人工林的採伐管理，實行人工林採伐限額計劃年度審定制度，確保依法採伐。繼續推進退耕還林、京津風沙源治理、三北及長江流域防護林體系建設、自然保護區建設等重點生態工程，認真落實工程政策，加強資源管護，鞏固已有成果。要不斷完善森林生態效益補償政策，逐步擴大國家重點公益林的補償範圍，建立健全地方公益林補償制度。儘快啟動沿海防護林體系建設工程，構築沿海地區防災、減災的綠色屏障。
　　（三）積極發展林業産業，增強森林資源保護和發展的活力。科學制定林業産業發展規劃，優化發展佈局。東部和南部地區要充分利用自然條件優勢，大力發展商品林特別是速生豐産林和工業原料林，推進林漿紙一體化建設，鼓勵木材的精、深加工，提高森林資源利用率；按照建設節約型社會的要求，發揮森林資源可再生優勢，大力加強生物質能源林基地建設。北部和西部地區要根據生態建設的總體要求，嚴格控制木材加工的發展規模，加強森林資源的保護。進一步完善林業産業政策，明確市場準入條件，嚴格限制浪費資源、污染環境等木材加工企業的重復建設和低水平擴張，積極支持以木材為原料的大型加工企業採取多種形式建設原料林基地，引導林業産業健康發展，增強各種社會主體特別是非公有制主體培育、保護和合理利用森林資源的積極性，有效提高木材及林産品的供給能力。
　　（四）深入推行森林分類經營，提高森林科學經營管理水平。以不斷提高林地生産力水平，建設穩定森林生態系統，實現森林可持續經營為目標，對森林資源實行分區施策、分類管理。依據森林的主導功能和培育目的，對不同區域、不同類型的森林採取不同的經營管理政策和措施，對公益林要嚴格管護、科學經營，促進其向生態功能和綜合效益最佳狀態發展；對商品林要放活機制、集約經營，最大程度地發揮其經濟效益。公益林的建設、管護和補償等由地方各級政府為主承擔，鼓勵各種社會主體共同參與；商品林的培育、經營和利用由所有者依法自主經營，政府予以正確引導和政策扶持。積極借鑒林業發達國家的先進理念和技術，探索適合我國實際的森林可持續經營的模式和途徑，開展森林可持續經營試驗示範，引導林業企業和經營單位實施森林科學經營，充分發揮其帶動和輻射作用，不斷提高我國森林資源經營管理的整體水平。
　　（五）大力加強林業法制建設，依法打擊破壞森林資源行為。根據新時期生態建設和林業發展的需要，抓緊做好對不適應形勢要求的現行林業法律法規的修訂和完善工作，儘快起草制定天然林保護、濕地保護、森林林木和林地使用權流轉等方面的法律法規。依法編制林地保護利用規劃，保證編制經費，建立徵用佔用林地專家評審制度和林業主管部門預審制度，實行林地用途管制。切實加大林業執法力度，整合林業執法資源，建立統一、高效的林業綜合執法體系，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂批濫佔林地和亂捕濫獵野生動物等破壞森林資源行為。大力加強林業行政執法隊伍的管理，提高執法人員素質，嚴格實行崗位培訓、持證上崗和統一裝識制度，確保依法行政、規範執法。積極推行林業政務公開，主動接受上級機關和人民群眾對林業執法的監督。加強林業普法和宣傳工作，不斷提高全社會愛林、護林的意識，為森林資源的保護和發展創造良好的法制環境。
　　（六）積極推進林業改革，建立森林資源保護管理長效機制。按照政企分開原則，穩步推進重點國有林區及森林資源管理體制改革，建立國有林資源管理機構，代表國家履行出資人職責，把森林資源管理職能從森工企業中徹底剝離出來；進一步轉換經營管理機制，加大人員分流和機構改革力度，減少對森林資源的壓力，保障重點國有林區森林資源的休養生息和恢復發展。積極深化集體林權制度改革，建立産權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規範、監管服務到位的現代林業産權制度。按照國家公益事業建設發展的要求，將公益型國營林場納入公益事業單位管理，充分發揮其在森林資源培育、生物多樣性保護中的骨幹作用。認真抓好國家直接收購各種社會主體營造的非國有公益林的改革試點，穩步推開，逐步改變現行的造林投資方式。切實理順基層林業工作站管理體制，積極發揮其在政策宣傳、資源管護、林政執法、科技推廣和社會化服務等方面的職能作用。
　　（七）切實強化林業管理隊伍建設，提高依法保護森林資源的能力。進一步健全和穩定林業行政管理體系，對森林資源管理機構繼續實行上管一級制度，在業務上既受所在地林業主管部門領導，也受上一級林業主管部門領導，其機構負責人的任免必須徵得上一級林業主管部門的同意。切實加強林業工作站、木材檢查站、林政稽查隊等基層林業執法隊伍建設，保障其公正、有效履行執法職責。進一步強化對森林資源保護管理的監督，具備條件的地方林業主管部門應逐級派駐森林資源監督機構，逐步理順重點國有林區派駐森工企業監督機構的管理體制。積極整合現有林業監測資源，建立健全國家森林資源與生態狀況綜合監測體系，不斷提高動態綜合監測的現代化水平和工作時效性。切實加大森林資源保護管理基礎建設的投入，改善工作條件，提高管理能力，確保森林資源保護管理各項任務的有效落實。
　　（八）依法規範林木採伐管理，確保“十一五”採伐限額嚴格執行。國務院批准的“十一五”期間年森林採伐限額及其各分項限額，是每年採伐胸徑5厘米以上林木蓄積的最大限量，各地區、各部門必須嚴格執行，不得突破。除撫育採伐可以佔用主伐限額、人工林採伐可以佔用天然林限額、工業原料林採伐可以佔用一般用材林限額外，其他各分項限額指標不得相互挪用、擠佔。公益林只能進行撫育和更新性質的採伐，採伐限額不得跨年度結轉使用；一般人工用材林採伐限額有結余的，經省級林業主管部門認定後可以結轉下年度使用；工業原料林採伐限額有結余的，經省級林業主管部門認定後可以結轉以後各年度使用。長江上遊、黃河上中游天然林保護工程區要堅決停止對天然林的商品性採伐，因自然災害、建設工程徵佔林地和森林經營保護特殊需要等情況，確需採伐天然林的，經國家林業局批准後可以佔用人工林採伐限額。省級林業主管部門和重點國有林區森工（林業）主管部門可根據本地實際，在國務院批准的年採伐限額內預留一定比例的限額指標，並報國家林業局審定，以解決因自然災害、徵佔林地等臨時增加採伐限額的需要；其他採伐限額指標必須分解落實到具體的編限單位，不得層層截留。對因特大自然災害或特大型國家工程建設需要採伐林木、且省內預留指標無法解決的，由省級人民政府上報國務院，國務院授權國家林業局審批；重點國有林區由有關森工（林業）主管部門上報國家林業局審批。交通、鐵路、水利、煤炭、城建等部門或單位經營的森林，是國家森林資源的重要組成部分，必須統一納入採伐限額管理。
　　“十一五”期間全國年度木材生産限額計劃，原則上按照年商品材採伐限額等額確定。根據森林資源保護和生態工程建設的情況，國務院授權國家林業局會同有關部門對有關地區的年採伐限額計劃進行適時調整。國家林業局每年將對各地森林採伐限額執行情況進行年度核查，核查結果要上報國務院並通報全國。
　　附件：全國“十一五”期間年森林採伐限額匯總表

附件

全國“十一五”期間年森林採伐限額匯總表