國務院辦公廳關於印發人口發展
“十一五”和2020年規劃的通知

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國辦發〔2006〕107號　　

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　《人口發展“十一五”和2020年規劃》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年十二月二十九日　　　

人口發展“十一五”和2020年規劃

　　根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《中共中央國務院關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》精神，制定本規劃，旨在闡明國家人口發展戰略思路與目標，明確“十一五”時期人口發展的主要任務，動員社會資源，促進人口資源的優化配置，為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會創造良好的人口環境，為經濟社會全面協調可持續發展提供持久動力和增長源泉。
　　一、“十五”時期人口發展成就與經驗
　　“十五”時期，在黨中央、國務院的正確領導下，經過全國人民的共同努力，我國人口發展取得巨大成就。
　　——低生育水平繼續保持穩定。堅持計劃生育基本國策不動搖，總和生育率穩定在1.8左右，順利實現了“十五”人口總量控制目標。實行計劃生育以來，全國少生4億多人，有效地緩解了人口對資源、環境的壓力，有力地促進了經濟發展和社會進步。
　　——人口素質不斷改善。積極推進科教興國戰略和人才強國戰略，科技、教育、文化、衛生等事業不斷發展。國民平均受教育年限繼續提高，15歲以上人口平均受教育水平提高到8.5年左右。嬰兒死亡率、孕産婦死亡率有所下降，人口平均預期壽命2005年底達71.95歲。
　　——就業與社會保障水平不斷提高。實施積極就業政策，就業總量穩步增長，就業結構進一步優化，就業局勢保持基本穩定。城鎮社會保障覆蓋面繼續擴大，農村社會保障制度建設取得積極進展。農村計劃生育家庭獎勵扶助制度和“少生快富”工程試點成效顯著。
　　——城鎮化水平進一步提高。積極引導農村富餘勞動力轉移就業和人口在城鄉間、區域間的遷移，“十五”時期累計轉移農業勞動力4000萬人。2005年城鎮化率達43%。
　　——人權事業取得新進展。“國家尊重和保障人權”載入憲法。努力縮小貧富差距，婦女、兒童、老年人和殘疾人的權益保護進一步加強。提前完成了聯合國千年發展目標中將貧困人口減半的目標。集中解決了“八七”扶貧攻堅計劃中剩餘的2423萬農村人口飲水困難問題。
　　人口發展的基本經驗是：堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，用發展和改革的辦法研究解決人口發展中出現的新情況、新問題；堅持馬克思主義人口理論與中國實際相結合，努力探索適應社會主義市場經濟體制要求的具有中國特色的統籌解決人口問題的道路；堅持發展經濟與控制人口數量、提高人口素質相結合，長期實行計劃生育和男女平等基本國策，實施科教興國戰略、人才強國戰略和可持續發展戰略，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調和可持續發展；堅持黨政第一把手親自抓、負總責，充分發揮黨和政府在人口發展領域的主導作用；堅持以人為本，以人的全面發展為中心，積極推進理論創新、體制創新、管理創新和科技創新，不斷提高社會管理和公共服務水平；堅持人口發展領域的對外開放和國際合作，樹立負責任人口大國的良好形象。
　　二、全面建設小康社會面臨的人口形勢
　　21世紀上半葉，在穩定低生育水平的前提下，我國將先後迎來勞動年齡人口、總人口和老年人口三大高峰。全面建設小康社會時期，我國人口形勢依然嚴峻，人口發展面臨著前所未有的複雜局面，人口與資源環境的矛盾日趨尖銳，人口安全問題不容忽視。人口數量、素質、結構和分佈問題相互交織、相互影響，將對經濟社會全面協調可持續發展産生重大影響，並直接關係到全面建設小康社會目標的實現。
　　（一）人口總量大且持續增長，低生育水平不穩定。
　　未來十幾年我國總人口（不含香港、澳門特別行政區和台灣省，下同）每年仍將凈增800萬人—1000萬人。全面建設小康社會，實現人均國內生産總值達到3000美元左右的目標，總和生育率必須穩定在1.8左右。按此預測，2010年和2020年的人口總量將分別達13.6億人和14.5億人；人口總量高峰將出現在本世紀30年代，達15億人左右。
　　受20世紀80年代—90年代第三次出生人口高峰的影響，未來十幾年，20歲—29歲生育旺盛期婦女數量將形成一個小高峰；9000多萬獨生子女陸續進入生育年齡，政策內生育水平將有所提高。上述兩方面的共同作用，將使出生率有所回升，出生人口數有所增加。
　　部分群眾生育意願與現行生育政策要求還存在差距，中西部地區生育水平明顯高於東部地區，部分農村地區和流動人口計劃外生育問題仍比較嚴重，低生育水平面臨反彈的現實風險。
　　（二）人口素質總體不高，制約社會主義和諧社會的構建和綜合國力的提高。
　　健康素質較低。由生物、社會、行為與環境綜合所致的出生缺陷發生率為4%—6%，個別地區達8%以上。據估計，全國每年約有20萬—30萬肉眼可見先天畸形兒出生，加上出生後逐漸顯現出來的缺陷，先天殘疾兒童總數達80萬人—120萬人，直接影響近百萬個家庭、幾百萬人的生産和生活，並給全社會帶來難以估量的損失和負擔。各種地方病、傳染病嚴重威脅人民群眾身體健康。全國現有智力殘疾人約544萬人，精神障礙患者約1600萬人。乙肝病毒攜帶者達1.2億人，艾滋病開始從高危人群向一般人群擴散。
　　科學文化素質總體不高。我國人均受教育程度相對較低。2000年第五次人口普查結果顯示，全國15歲以上文盲達8507萬人，農村15歲—64歲勞動年齡人口小學以下文化程度的佔47.6%，25歲—64歲人口中具有大專以上文化程度的僅為4.63%。目前，技師和高級技師僅佔技能勞動者總量的4%，且一半以上技師和高級技師年齡在45歲以上。2005年我國每萬人中科學家和工程師僅有17人。
　　道德素質建設亟待加強。部分人群心理失衡，道德失范，誠信缺失，社會責任感缺乏。
　　（三）人口結構性矛盾日益突出，對經濟社會發展影響深遠。
　　人口老齡化進程加快。2005年，我國65歲以上老年人口比重達7.7%以上，60歲以上老年人口比重達11.0%以上；到2020年，預計將分別達11.2%和16.1%，老年人口分別為1.64億人和2.34億人。到本世紀中葉，預計65歲以上老年人口將佔總人口的1/4。預計80歲以上老年人口到2020年達2200萬人，到2050年達8300萬人。老年人口規模日益增大，對經濟社會發展將産生重大影響。受人口流動遷移影響，農村老齡問題更為嚴重。
　　出生人口性別比居高不下。據統計，全國出生人口性別比2000年為116.86，2005年為118.58，嚴重偏離正常範圍。到2020年，預計20歲—45歲男性將比女性多3000萬人左右。出生人口性別比過高、持續時間過長，將影響社會的穩定與和諧。
　　勞動年齡人口數量龐大且保持增長態勢。據預測，到2016年，15歲—64歲勞動年齡人口將達到峰值10.1億人，到2020年達10億人左右；15歲—59歲勞動年齡人口將於2013年達到峰值9.32億人，到2020年達9.30億人左右。龐大的勞動年齡人口，使擴大就業和減少失業成為當前和今後長時期重大而艱巨的任務。
　　區域間人口發展差異明顯。農村、中西部和貧困地區面臨生育水平較高、人口自然增長率較高、文盲率高、孕産婦死亡率較高、平均受教育年限較短等問題，留守老人、兒童的照料和教育問題突出；城鎮與農村人口社會保障水平不平衡。城鄉間、地區間收入差距拉大的趨勢沒有明顯改善，由此引發的各種深層次社會矛盾嚴重影響社會主義和諧社會的構建。
　　（四）流動遷移人口規模龐大，對社會管理和公共服務提出嚴峻挑戰。
　　目前，我國農村富餘勞動力仍有1.5億人—1.7億人。隨著工業化和城鎮化進程的加快，將有大量農村人口轉為城鎮人口。龐大的流動遷移人口在積極促進經濟社會發展的同時，也對基礎設施、資源環境尤其是政府的社會管理和公共服務構成巨大壓力。流動人口的技能培訓、就業、子女受教育、醫療衛生、社會保障及人口和計劃生育管理與服務等難度加大，流動人口基本權益保障亟待加強。
　　（五）人口與資源、環境的矛盾日趨尖銳，促進可持續發展的機制亟待建立健全。
　　資源瓶頸約束趨緊。未來十幾年，通過採取有效措施，我國供水總量能夠滿足人口增長和城鎮化發展的需求，但城市供水水源結構單一，供水保障率不高，乾旱年份缺水嚴重，農村人口不能使用清潔飲用水問題還未解決，確保城鄉供水安全的任務依然艱巨。人均耕地面積不斷下降，糧食需求量持續增長，對農業的綜合生産能力提出更高的要求。
　　生態環境形勢嚴峻。生態環境惡化的趨勢尚未得到有效控制，森林資源破壞嚴重、草原退化、土地沙化和石漠化、水土流失嚴重、自然濕地萎縮。今後一個時期，環境面臨越來越大的壓力，污染將向農村蔓延。生態脆弱地區難以承載人口的不斷增長，人居環境質量改善的難度加大。
　　全面建設小康社會時期是經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是社會撫養比相對較低、人力資源豐富、儲蓄率較高的人口紅利期。應對複雜的人口形勢，必須以科學發展觀統領新時期人口工作全局，明確國家人口發展戰略，用改革的思路和發展的辦法解決前進中遇到的困難和問題。
　　三、“十一五”時期和2020年人口發展的指導思想、原則和目標
　　（一）指導思想。
　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，堅持以人為本，推進制度創新，優先投資於人的全面發展。穩定低生育水平，提高人口素質，改善人口結構，引導人口合理分佈，保障人口安全。促進人口大國向人力資本強國的轉變，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調和可持續發展。
　　（二）基本原則。
　　堅持用人的全面發展統籌解決人口數量、素質、結構與分佈問題。堅持以人為本，實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益，在穩定低生育水平的前提下，把提高人口素質放在更加突出的位置。
　　堅持人口與發展綜合決策。確立和發揮人口發展在經濟社會發展中的基礎地位和能動作用，協調人口與經濟社會政策。把人口規劃與就業規劃、城市和村鎮規劃及土地利用總體規劃、生態建設規劃和資源發展利用規劃等結合起來。
　　堅持人口問題的綜合治理。綜合運用法律、行政、教育、經濟等手段，完善人口宏觀調控體系和管理服務體系。加快政府職能轉變，形成政府主導、部門協同、社會參與的人口工作新格局。
　　堅持分類指導。在不同的地區、不同的發展階段，戰略導向和政策重點應有所不同。
　　（三）人口發展目標。
　　“十一五”時期人口發展目標：人口總量控制在13.6億人以內；人口素質明顯提高；群眾享有基本的醫療保健服務，出生缺陷發生率逐步降低，嬰兒死亡率降到14.9‰，孕産婦死亡率降到40/10萬；全面普及九年義務教育，國民平均受教育年限提高到9年左右；就業持續增長；社會保障體系比較完善；貧困發生率繼續下降；出生人口性別比升高勢頭得到有效遏制；城鎮化率達到47%左右；有效緩解城鄉間、區域間差距擴大的勢頭；人居環境有所改善。
　　2020年人口發展目標：人口總量控制在14.5億人左右；人口素質大幅度提高；群眾普遍享有較好的醫療保健服務，出生缺陷發生率、嬰兒死亡率、孕産婦死亡率持續下降；基本普及高中階段教育，國民平均受教育年限達11年左右；就業比較充分；基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系；貧困人口繼續減少；出生人口性別比趨於正常；城鄉間、區域間差距擴大的趨勢得到扭轉；人居環境質量明顯提高。
　　四、“十一五”時期人口發展的主要任務
　　（一）綜合運用經濟社會發展政策，確保低生育水平穩定。
　　保持現行生育政策的穩定性、連續性。“十一五”時期，要堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動搖，黨政第一把手親自抓、負總責不動搖，穩定人口和計劃生育工作機構、隊伍不動搖，不斷創新人口和計劃生育工作體制、機制、手段和方法不動搖。進一步深化綜合改革，堅持依法行政、思想政治教育與利益導向相結合，綜合運用法律、行政、教育、經濟等手段，建立健全依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的長效工作機制。認真執行《中華人民共和國人口與計劃生育法》及相關法律法規。深入開展國策、國情、人口形勢教育，加強人口和計劃生育法制宣傳，倡導科學、文明、進步的婚育觀念，引導群眾自覺實行計劃生育。提高計劃生育管理服務能力，改善計劃生育家庭生産生活條件。高度重視並切實解決低生育水平面臨的反彈風險，將總和生育率穩定在1.8左右，確保人口總量目標的實現。
　　建立和完善政府為主、社會補充的人口和計劃生育利益導向政策體系。逐步形成以獎勵扶助、困難救助、養老和醫療扶助等為主體的較為完整的人口和計劃生育利益導向機制。全面推行農村計劃生育家庭獎勵扶助制度和“少生快富”工程，落實獨生子女父母獎勵、計劃生育免費基本技術服務制度。積極探索建立獨生子女傷殘死亡家庭扶助、長效節育措施獎勵、節育手術保險、城市計劃生育夫婦年老一次性獎勵等制度。對符合社會救助條件的計劃生育家庭，通過城鄉最低生活保障、醫療救助以及農村五保戶供養、特困戶生活救助等制度予以幫助。在就業培訓、合作醫療、扶貧開發、宅基地劃分、改水改廁、沼氣應用、新技術推廣等方面，制定和完善對計劃生育家庭特別是農村獨生子女和雙女戶家庭的優先優惠政策。按照資格確認、資金管理、資金髮放、社會監督等職責分設原則，確保每一個符合條件的對象領到獎勵扶助金和享受優惠政策。
　　建立健全穩定低生育水平的社會管理和公共服務體系。全面加強基層基礎工作。形成特色鮮明的行政部門、服務機構、自治組織、群眾團體目標一致、上下互動、信息共享、運轉高效的科學管理格局。全面實施《“十一五”期間農村基層計劃生育服務體系建設規劃》，切實加強面向基層的服務體系建設。國家重點支持中西部縣（市、區）、鄉（鎮）中心服務站和流動服務車建設。逐步形成以縣級服務站為龍頭、鄉鎮中心服務站為骨幹、普通鄉鎮服務站為依託、村服務室為基礎、流動服務車為紐帶，人口計生和衛生部門密切合作、功能互補、資源共享的農村人口和計劃生育技術服務體系。利用網絡優勢，面向健康、亞健康人群，履行宣傳教育、技術服務、信息諮詢、藥具發放和人員培訓等職能。實施“新農村新家庭計劃”和“生育關懷行動”，開展計劃生育、生殖健康及家庭保健等服務。建立人口和計劃生育技術服務質量保證體系。確保法律法規規定的各項獎勵優惠政策、縣鄉人口和計劃生育技術服務機構基本建設和隊伍建設、計劃生育經常性工作、計劃生育免費基本技術服務等經費的落實。
　　建立流動人口計劃生育統一管理、優質服務新體制。將流動人口納入流入地人口總數，實行以流入地為主的目標管理雙向考核。完善流動人口計劃生育管理機構和服務網絡，配備必要的社區計劃生育專（兼）職人員。在人口和計劃生育工作領域，流入地要按照“屬地化管理、市民化服務”的原則，將流動人口計劃生育管理服務納入經常性工作範圍，提供與戶籍人口同等的免費服務。把進城務工人員計劃生育管理服務經費納入各級財政預算。強化社區流動人口登記制度，實現流動人口信息適時變動、異地查詢和跟蹤管理。為流動人口辦理經商、務工、購房、租房、社會保障等手續時，相關部門應與人口和計劃生育部門密切配合，互通信息。在流動人口集中的社區、企業、集貿市場等成立計劃生育協會。流出地要配合流入地，做好外出人員的宣傳培訓、免費辦理婚育證明等相關工作。
　　（二）提高出生人口素質，著力解決人口結構性問題。
　　推行優生優育，防治出生缺陷。科學制定提高出生人口素質的規劃和行動計劃，加強出生缺陷干預能力建設，全面實施出生缺陷干預工程，實行定期評估、通報制度。大力宣傳和普及預防出生缺陷科學知識，實施計劃生育生殖健康促進計劃，加強婚育諮詢和指導，積極開展婚前和孕前保健、孕産期保健、産前篩查和診斷、産後訪視、新生兒疾病篩查和康復等工作；促進住院分娩和母乳喂養，為貧困婦女提供必要的生育救助和安全接生。倡導科學婚檢。對影響出生缺陷的生物遺傳、社會環境、不良生活方式等重大危險因素進行研究、評估和干預。大力普及嬰幼兒撫養和家庭教育的科學知識，開展嬰幼兒早期教育。強化獨生子女社會行為教育和培養。
　　加大綜合治理力度，有效遏制出生人口性別比升高勢頭。建立黨政負責、部門配合、群眾參與的標本兼治工作機制。加強綜合治理的過程評估和責任考核。深入開展“關愛女孩行動”、“婚育新風進萬家”活動。以消除性別歧視為重點，廣泛宣傳男女平等、少生優生等文明婚育觀念，普及保護婦女兒童權益的法律法規知識。制定有利於女孩健康成長和婦女發展的社會經濟政策，促進男女平等就業和共同參與社會經濟活動。對農村計劃生育女兒戶給予獎勵，在扶貧濟困、慈善救助、貼息貸款、就業安排、項目扶持中對計劃生育女兒戶予以傾斜，推動“幸福工程”、“春蕾計劃”等社會公益活動。鼓勵男到女家落戶，依法保護婦女的宅基地、房屋等繼承權和土地承包權等權益。嚴禁非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠。建立B超檢查和人工終止妊娠登記、孕情檢測、孕産過程管理等制度。完善執業資格認證和B超使用準入制度。對終止妊娠藥品和促排卵藥品實行嚴格的處方管理。運用法律手段，嚴厲打擊非法實施胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠的行為，依法嚴懲溺、棄、殘害女嬰和拐賣、綁架婦女兒童的犯罪活動和歧視、虐待生育女嬰的婦女等違法行為，保護婦女兒童合法權益。探索建立跨地區、跨部門的出生性別監控系統和選擇性別終止妊娠綜合監管制度。實施舉報制度，加強社會監督。
　　建立健全養老保障體系和老年社會服務體系，積極應對人口老齡化。制定和落實老齡事業發展戰略規劃和政策，把逐步建立覆蓋城鄉居民的養老保障制度作為社會保障體系建設的重點，加強社區老年服務機構和基礎設施建設，到2010年，初步構建以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構照料為補充的養老服務體系。加強農村鄉鎮敬老院、老年活動中心和綜合性老年福利服務中心建設，爭取使其覆蓋75%以上的鄉鎮。在農村探索建立多種形式的計劃生育家庭養老保險制度。有條件的地方，可建立政府、集體和社會共同參與的養老服務機構。對生活不能自理的農村計劃生育家庭老年父母，按規定提供適當補助。對軍烈屬、鰥寡及其他有特殊困難的老年人，按規定給予養老救助。在城市逐步完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，構建多層次的城鎮養老保障體系。積極發展適合老年人特點的知識和經驗密集型服務業，為老年人提供力所能及參與社會的機會。提高養老服務機構在城市規劃中的比重，發展社區老年活動場所和服務設施，制定優惠政策，鼓勵社會開辦各種類型的養老服務機構。發揚敬老、養老、助老的良好社會風尚，積極探索和實施“愛心護理”等工程。從老年預防保健入手，倡導健康生活方式，營造出行安全和起居方便的環境。探索建立老年服務志願者、照顧儲蓄、長期護理保險等社會化服務制度。大力弘揚子女贍養、家庭養老和鄰里互助的傳統美德。加強輿論監督，對拒絕贍養或虐待父母的行為，追究法律責任。大力發展老齡産業，建立滿足特殊需求的老年用品和服務市場。倡導終生學習、終生保健，促進老年人身心健康。
　　（三）堅持教育優先發展，充分開發人力資源。
　　全面實施素質教育。堅持德育為先，把社會主義核心價值體系納入國民教育全過程，切實加強和改進中小學思想道德建設和大學生思想政治教育。進一步深化教育教學改革，倡導和組織學生參加生産勞動和社會實踐活動，加強對學生創新精神和實踐能力的培養。提高學生的健康素質和審美素養。改革和完善考試評價制度，探索建立教育質量監測和督導評估體系。加強學校教育、家庭教育和社會教育的融合，形成全社會推進素質教育的合力。
　　普及和鞏固九年義務教育，大力發展職業教育，提高高等教育質量。2007年，完成西部地區“兩基”攻堅任務；到2010年，全國初中三年保留率達到95%。強化政府對義務教育的保障責任，對農村地區學生免收學雜費，並對貧困家庭學生提供免費課本和寄宿生活補助。切實解決好適齡女童、殘疾兒童、進城務工農民子女接受義務教育的問題。擴大中等職業教育招生規模。以就業為導向，深化職業教育教學改革，大力推行工學結合、校企合作和半工半讀的職業培訓和技能勞動者培養模式。加強職業教育基礎能力建設，建立和完善家庭經濟困難學生資助政策體系。推行職業資格證書制度，提高勞動者就業能力和工作能力。切實把高等教育發展的重點放到提高質量上來，注重增強學生的實踐能力、創造能力和就業能力、創業能力。組織實施好高等教育“211工程”和“985工程”。探索建立和完善産學研相結合的良性機制。
　　提高農村勞動力轉移就業能力，積極培育新型農民。組織實施好新型農民科技培訓工程和農村勞動力轉移培訓陽光工程，充分利用和整合各種職業培訓資源，加強農村勞動力轉移培訓、農民工技能提升培訓和農業實用技術培訓，大力培養技能型人才和農村實用人才。完善政府、企業和個人共同分擔的培訓經費投入機制，對參加職業培訓且符合條件的農村勞動力按規定給予一定補貼。
　　構建中國特色社會主義現代化教育體系，推進學習型社會建設。依法加大政府對教育的投入力度，鼓勵和引導社會、企業和公民出資辦學，積極構建學習型社會的保障體系。深化教育管理體制改革，理順政府、學校與社會之間的關係，激發教育發展的活力。促進和規範民辦教育持續健康發展。推動中外合作辦學。積極發展現代遠程教育，以信息化帶動教育現代化。努力提高學前教育和高中階段教育的普及程度。發展成人教育和多樣化的繼續教育。
　　（四）統籌城鄉、區域協調發展，引導人口有序流動和合理分佈。
　　在主體功能區建設中引導人口自願、有序、平穩流動。根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。發揮市場機制在人力資源配置中的基礎性作用，引導人口在四類功能區之間合理分佈，逐步改變人口分佈與經濟分佈和生態環境承載能力失衡的狀況。鼓勵在優化開發區有穩定就業和住所的外來人口定居落戶，鼓勵重點開發區在加快工業化、城鎮化進程中積極承接人口流入，引導限制開發區、禁止開發區的人口向優化開發區、重點開發區逐步平穩有序轉移。對生態脆弱地區、自然保護區和重要生態功能區，實施生態移民和異地扶貧政策。綜合協調不同區域、不同部門有關人口流動和遷移的政策法規，促進統一執法和科學執法，為促進人口的合理遷移創造有利的制度環境。
　　在新型工業化、城鎮化進程中引導人口合理集聚。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，在資源環境容量允許的範圍內提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理佈局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，引導人口向城鎮有序集聚。具備條件的區域，要統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，培育若干新城市群，使之成為集聚産業、創造就業、吸納人口的重要載體。鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮定居，合理控制特大城市人口規模的過快增長。
　　堅持“合理引導、公平對待、完善管理、搞好服務”的方針，為農村富餘勞動力有序、合理流動提供保障。加快建立城鄉勞動者平等的就業制度和城鄉統一的勞動力市場。完善覆蓋城鄉的制度化、專業化和社會化就業管理服務組織體系。建立全國勞動力市場信息監測、分析與發佈制度。統籌管理城鄉勞動力資源及其職業培訓和就業促進工作。深化流動人口管理服務體制改革。逐步建立城鄉統一的人口登記制度，健全出生人口登記和生命統計制度，實行流動人口居住證制度。推進進城務工人員權益保護立法，進一步明確其應有的合法權益和法律保護措施，改善農民進城就業、定居的制度政策環境。認真解決流動人口在就業、就醫、定居、子女入托入學等方面的實際困難，逐步將進城務工人員納入社會保障體系。搞好農村土地流轉規範管理與服務，免除轉移就業農民的後顧之憂。探索建立以現居住地為主、現居住地和戶籍地互相配合的管理和服務體系，促進流出地就業培訓機構與流入地就業服務機構之間的對接，使流動人口有更多的機會參與社區建設，分享社區的公共資源。
　　研究解決資源型城市和資源枯竭型城市人口與發展問題。對資源型城市人口與發展問題，要加強規劃和管理，實現穩步開發與有效保護相結合，研究産業轉換新路子，實現可持續發展。積極推進資源枯竭型城市轉型試點，培育壯大接續替代産業，加強環境治理、生態恢復、公共設施建設，實行以工代賑，安排就業困難人員再就業。
　　（五）發展公共衛生、婦女兒童和社會福利事業，促進社會和諧與公平。
　　構建以預防為主的公共衛生服務體系。到2008年，基本建立新型農村合作醫療制度，鞏固和健全基層醫療衛生服務體系。深化城鎮醫療衛生體制改革，堅持公立醫院的公益性質，積極支持和引導社會力量對衛生領域的投資。大力發展社區衛生服務，構建以社區衛生服務為基礎的新型城市衛生服務體系。堅持政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性與非營利性分開的原則，加強醫療衛生服務監管，控制醫藥費用不合理增長。預防和控制重大傳染性疾病、重大寄生蟲病和地方病，到2010年，艾滋病病毒感染人數控制在150萬人以內，所有血吸蟲病流行縣（市、區）達到疫情控制標準，95%以上的縣（市、區）實現消除碘缺乏病目標。建立健全公共衛生應急處理體系。加強婦幼衛生工作，提供以服務對象為中心、全面、綜合的婦幼保健服務，預防和減少出生缺陷和殘疾。科學實施健康干預，加強健康教育，引導人們建立健康的生活和行為方式，減少危險因素。大力開展全民健身運動。
　　促進婦女兒童發展，保障婦女兒童合法權益。制定《中華人民共和國婦女權益保障法》配套規範性文件，認真貫徹《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規。建立和完善多部門參與的社會化婦女維權機制，保障婦女平等受教育和平等就業等權利。實施婦女教育培訓計劃和適合女性的創業項目推介萬里行活動。建設家長學校和家庭教育指導機構，幫助家長掌握科學的教子方法，提高家庭教育水平。堅持“預防為主、綜合治理”的方針，積極動員全社會各方面力量，齊抓共管，從根本上預防和減少青少年違法犯罪；加大對弱勢兒童群體的社會保障力度，使孤殘兒童、流浪兒童、單親家庭和特困家庭兒童、留守兒童得到更多的社會關懷和救助。全面實現《中國婦女發展綱要（2001—2010年）》和《中國兒童發展綱要（2001—2010年）》的各項目標。
　　改善殘疾人平等參與社會生活的物質條件和精神環境。完善殘疾人法律法規體系，依法維護殘疾人的合法權益。全面推進“人人享有康復服務”，使830萬殘疾人得到不同程度的康復，增強殘疾人生活自理和社會適應能力。提高殘疾人受教育水平，保障殘疾人受教育的權利，為有就業需求的殘疾人提供職業指導和職業培訓。做好農村殘疾人扶貧工作，將貧困殘疾人納入社會保障範圍。活躍殘疾人文化、體育生活。加強殘疾人無障礙環境建設。倡導理解、尊重、關心、幫助殘疾人的良好社會風尚。
　　建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系。實現資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化。建立包括最低生活保障、農村五保供養、醫療救助、教育救助、住房救助、司法援助等制度在內的新型城鄉社會救助體系。將常年生活困難且符合條件的人口全部納入救助範圍。切實解決被徵地農民的就業與保障問題。努力減少農村貧困人口。以整村推進、勞動力轉移培訓和産業化扶貧為重點，加大農村地區扶貧開發力度。
　　五、保障措施
　　（一）進一步加強對人口工作的領導。
　　各級政府要從落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會重大戰略思想的高度，把人口發展擺到重要位置。充分認識統籌解決人口問題的長期性、艱巨性、複雜性和緊迫性，把人口發展作為國民經濟和社會發展的出發點、著力點和落腳點，切實做到認識、責任、措施、投入“四個到位”。統籌人口規劃、人口政策及相關經濟社會發展政策等的制定和實施，加強對出生、婚姻、死亡、流動、戶籍、就業、教育、醫療、稅收、社會保障等人口管理制度的統一協調，建立健全人口發展的宏觀調控體系和人口工作的綜合治理機制。把人口和計劃生育工作作為社會主義新農村建設的重要組成部分。
　　進一步完善黨政第一把手親自抓、負總責的責任制度。把領導幹部落實人口發展目標的情況作為衡量政績和選拔獎懲的重要內容，對工作失職的要追究責任。按照客觀公正、突出重點、注重實效、鼓勵創新、簡便易行的原則，不斷完善考核評估方法。
　　（二）構建人口與發展綜合決策支持系統。
　　深入開展人口發展戰略研究。人口問題是對國民經濟和社會發展具有根本性、長期性影響的重大問題。“十一五”時期，在國家人口發展戰略研究取得重大成果的基礎上，進一步開展對和諧社會、功能區劃、老齡化、人口流動遷移等重大課題的研究，不斷揭示人口數量、素質、結構、分佈與經濟、社會、資源、環境之間的變動規律，研究制定與落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會要求相適應的人口發展指標體系和宏觀調控政策。創新人口理論與研究方法，建立健全人口發展戰略研究的長效機制。
　　構建人口與發展綜合決策支持系統和監測評估體系。創新人口信息採集的手段和方法，建立快速、科學的監測機制，提高信息的真實性和權威性。加強流動人口的信息化建設，實現流動人口信息適時變動、異地查詢和跟蹤管理。建立部門間人口信息共享機制，實現互聯互通和動態更新。加強人口信息的有效整合和系統分析。加快人口宏觀管理與決策信息系統建設。建立和完善面向公眾的人口信息公共服務網。
　　（三）改革和加強人口發展的社會管理和公共服務體系。
　　完善人口發展的法律法規體系，全面推行依法行政。繼續貫徹依法治國基本方略，加強教育、就業、社會保障、衛生、人口和計劃生育、環境保護等領域的立法，為實現人口發展目標提供可靠的法律保障。加強法制宣傳，加大人口發展領域的執法力度，有法必依、執法必嚴，維護人民群眾的合法權益，尊重和保護人權，使各項工作步入法制化管理的軌道。實行政務公開，加強社會監督。
　　加快轉變政府職能。加強政府在人口發展中的社會管理和公共服務職能。在發揮政府主導作用的同時，利用市場機制，打破行政性壟斷，充分發揮社區、企業和非政府組織的作用，逐步建立政府監管、社會主辦的管理體制。積極探索政府購買服務等方式，調動社會力量興辦社會事業。
　　（四）建立優先投資於人的全面發展的公共財政投入體制。
　　建立穩定的促進人的全面發展的財政投入保障機制。調整財政支出結構，進一步加大對基礎教育、就業培訓、社會保障、公共衛生、人口和計劃生育的投入。人口和計劃生育財政投入增長幅度要高於經常性財政收入增長幅度。各級財政要逐年增加投入，到2010年，全國人均人口和計劃生育事業費在“十五”期末人均10元的基礎上增加到22元，繼續安排“十五”期間已將社會撫養費、鄉（鎮）統籌費納入財政預算的人口和計劃生育事業費支出人均8元，屆時，各級財政投入人口和計劃生育事業費達到人均30元。進一步加大對農村、中西部和貧困地區人口發展的政策支持和資金扶持力度。
　　利用經濟手段，形成良性循環的社會投入機制。建立多渠道的籌資體制，鼓勵民間捐資、社會募捐和國際捐贈，引導企業、家庭、個人等加大對人力資本的投入力度。
　　（五）建立人口發展規劃監測與評估機制。
　　抓好規劃的實施。地方各級人民政府和有關部門共同實施人口發展規劃。各地區、各部門要面向社會、面向群眾，廣泛開展對人口戰略思想、發展目標、主要任務、重大政策與重大工程的宣傳，在全社會形成關心和參與規劃實施的氛圍。要以本規劃為基本依據，制定和實施相關年度計劃。要根據實際情況和職責範圍，制定本地區、本部門的具體實施方案。要通過規劃引領項目，依靠項目促進規劃的實施。
　　加強規劃監督評估。在國務院的統一領導下，人口計生委和有關部門共同對人口發展規劃的實施進行監督和評估。加強規劃實施的動態監測與跟蹤分析，及時發現和解決規劃執行過程中存在的問題。在“十一五”中期和期末對規劃執行情況進行考核評估。地方各級人民政府要定期組織對規劃實施情況的檢查，促進規劃的順利實施。在規劃監督評估中，要發揮群眾和團體的積極作用。