發展改革委　農業部關於印發編制秸稈
綜合利用規劃的指導意見的通知

發改環資〔2009〕378號　　

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級省會城市、新疆生産建設兵團發展改革委、經貿委（經委）、農業廳（委、辦、局）、廣西壯族自治區林業廳、湖南省農村工作辦公室：
　　為貫徹落實《國務院辦公廳關於加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發〔2008〕105號）文件精神。我們研究起草了《關於編制秸稈綜合利用規劃的指導意見》。現印發你們，請結合各地情況，組織做好秸稈綜合利用規劃的編制工作，並按進度要求上報規劃成果。

發展改革委　　　　　　　　　
農　業　部　　　　　　　　 
二○○九年二月九日　　　

關於編制秸稈綜合利用規劃的指導意見

　　為貫徹落實國務院辦公廳關於抓緊編制秸稈資源綜合利用中長期發展規劃的意見，加快推進秸稈綜合利用，實現秸稈的資源化、商品化，促進資源節約、環境保護和農民增收，現就做好秸稈綜合利用規劃編制工作提出如下意見： 
　　一、編制秸稈綜合利用規劃的重要意義
　　我國秸稈數量大、種類多、分佈廣，每年秸稈産量近7億噸。長期以來，秸稈是我國農村居民主要生活燃料、大牲畜飼料和有機肥料，少部分作為工業原料和食用菌基料。近年來，隨著農村勞動力轉移、能源消費結構改善和各類替代原料的應用，加上秸稈綜合利用成本高、經濟性差、産業化程度低等原因，開始出現了地區性、季節性、結構性的秸稈過剩，特別是在糧食主産區和沿海經濟發達的部分地區，違規焚燒現象屢禁不止，不僅浪費資源、污染環境，還嚴重威脅交通運輸安全。
　　近年來，在國家有關部門和各地政府積極推動和支持下，秸稈綜合利用取得了顯著成果，各地投資建設了一批秸稈人造板、秸稈直燃發電、秸稈沼氣、秸稈氣化、秸稈成型燃料等綜合利用項目。同時，多種形式的秸稈還田、保護性耕作、秸稈快速腐熟還田、過腹還田、栽培食用菌等技術的推廣應用，在一定程度上減少了秸稈焚燒現象。但是，秸稈綜合利用仍然存在利用率低、産業鏈短和産業佈局不合理等問題。存在這些問題的主要原因：一是對秸稈綜合利用認識不足。一些地區沒有把秸稈真正作為資源來看待，缺乏統籌規劃，綜合利用推進不力。二是秸稈資源與利用現狀不清。長期以來，由於對秸稈利用的重視程度不夠等原因，儘管有關部門和專家開展了一些調查和分析工作，但仍存在著秸稈資源不清、利用現狀不明等問題。三是市場化機制不完善，缺乏政策激勵。目前，各地還沒有建立有效的市場機制和儲運體系，秸稈商品化水平低，缺乏鼓勵秸稈綜合利用的具體政策措施，秸稈産業發展滯後。四是缺乏農民經濟實用的配套技術設備。在農作物輪作茬口緊的多熟農區，秸稈便捷處理設施不配套，農民收集處理秸稈的難度大，隨意遺棄和露天焚燒現象嚴重；秸稈綜合利用新技術應用規模較小，尤其是適宜農戶分散經營的小型化、實用化技術缺乏，各項技術之間集成組合不夠。
　　編制秸稈綜合利用規劃，要根據不同地區的資源稟賦、利用現狀和發展潛力，明確秸稈開發利用方向和總體目標，因地制宜、合理佈局，安排好建設內容，制定和完善各項政策，逐步形成秸稈資源開發利用的良性循環，徹底解決秸稈露天焚燒問題，促進農村經濟社會持續、協調發展，改善農村居民生産生活條件，增加農民收入，保護生態環境。
　　二、指導思想和基本原則
　　（一）指導思想
　　深入貫徹落實科學發展觀，認真落實節約資源和環境保護基本國策，促進資源節約型、環境友好型社會建設。把推進秸稈綜合利用與社會主義新農村建設、農業增産增效和農民增收結合起來。以技術創新為動力，以制度創新為保障，通過秸稈多途徑、多層次的合理利用，逐步形成秸稈綜合利用的長效機制，有效解決秸稈焚燒問題。
　　（二）基本原則
　　疏堵結合，以疏為主。加大對秸稈焚燒監管力度，在研究制定鼓勵政策，充分調動農民和企業積極性的同時，對現有的秸稈綜合利用單項技術進行歸納、梳理，盡可能物化和簡化，堅持秸稈還田利用與産業化開發相結合，鼓勵企業進行規模化和産業化生産，引導農民自行開展秸稈綜合利用。
　　因地制宜，突出重點。根據各地種植業、養殖業的現狀和特點，秸稈資源的數量、品種和利用方式，合理選擇適宜的秸稈綜合利用技術進行推廣應用。在滿足農業利用的基礎上，合理引導秸稈成型燃燒、秸稈氣化、工業利用等方式，逐步提高秸稈綜合利用效益。近期做好機場周邊、高速公路沿線和大中城市郊區的秸稈綜合利用工作，防止對交通運輸和城鄉居民生活造成嚴重危害。
　　依靠科技，強化支撐。加強技術集成配套，建立不同類型地區秸稈綜合利用的技術模式，強化技術支撐；依靠科技入戶、新型農民培訓、科技特派員、星火12396等項目，強化技術培訓和指導，推廣簡捷實用的秸稈綜合利用技術，促進技術普及應用；大力開發操作簡便、集約利用水平高的實用新技術。
　　政策扶持，公眾參與。統籌考慮國家對秸稈綜合利用的扶持政策情況，進一步加大政策引導和扶持力度，充分發揮市場配置資源的作用，鼓勵社會力量積極參與，形成以市場為基礎、政策為導向、企業為主體、農民廣泛參與的長效機制。
　　三、編制的主要任務和進度要求
　　（一）主要任務
　　以省為單位編制秸稈綜合利用規劃。規劃基準年為2008年（按2008年底數據），規划水平年為2010年和2015年。規劃編制採用自下而上，逐級匯總編制的方法。各省（區、市）要在開展秸稈資源調查，進一步摸清秸稈資源潛力和利用現狀的基礎上，根據資源分佈情況，合理確定適宜本地區的秸稈綜合利用方式（飼料、肥料、燃料、食用菌基料和工業原料等）、數量和佈局，設定發展目標，鼓勵秸稈還田和多元化利用産業的共生組合，並編制秸稈綜合利用重點項目建設規劃。同時，規劃中要提出相應的保障措施和支持政策，還要體現加強秸稈轉化利用技術的研發與集成，加快成果轉化和推廣等具體的科技支撐內容。按時提交本地的規劃成果。
　　（二）規劃目標
　　秸稈資源得到綜合利用，解決秸稈廢棄和焚燒帶來的資源浪費和環境污染問題。2010年在東部發達地區、中心城市周邊、機場和高速公路沿線地區基本實現禁燒。力爭到2015年，在全國建立較完善的秸稈還田、收集、儲運體系，基本形成佈局合理、多元利用的秸稈還田和産業化綜合利用格局，秸稈綜合利用率超過80%。
　　（三）進度要求
　　規劃工作涉及面廣，調查、統計、分析工作量大，各省（區、市）編制單位要精心組織，在2009年8月底前按質按量完成規劃編制工作。
　　四、重點實施領域
　　各地區尤其是農業主産區，應因地制宜重點選擇當地優勢産業帶，以小麥—水稻和小麥—玉米為主，在秸稈剩餘量大、茬口緊、焚燒嚴重的地區開展秸稈綜合利用。近期對於交通幹道、機場、城市周邊等重點地區，要重點規劃，儘快解決秸稈的季節性和結構性過剩問題。
　　品種上，重點解決量大面廣的玉米、小麥、水稻、棉花秸稈及各地農業優勢産業的秸稈。
　　五、保障措施
　　（一）加強組織領導。編制秸稈綜合利用規劃是一項重要工作，涉及部門多，難度大，任務重。各級政府及有關部門要認真貫徹落實黨中央和國務院的有關政策精神，要以科學發展觀為指導，提高認識，加強領導，精心組織規劃編制工作。各省（區、市）人民政府要做好規劃編制工作中的組織協調，注意與已有的農業、工業、環保、農村能源、畜牧、飼料、農業機械化等規劃的銜接工作。
　　（二）做好規劃編制的前期工作。要認真做好秸稈資源調研與評價等前期工作。各地要通過深入細緻地系統調研，摸清本地區農作物秸稈資源總量和利用的種類、分佈、産量及利用途徑等情況，對秸稈資源進行全面、科學的評價，為編制秸稈資源綜合利用規劃提供可靠的依據。
　　（三）落實人員和經費保障。要選配知識結構好、業務能力強、熟悉情況的骨幹人員，組建得力的規劃編制隊伍，統一培訓，提高規劃人員的素質和水平。各省（區、市）人民政府要為規劃編制安排必要的經費，為規劃編制工作提供經費保障。
　　（四）採取科學的工作方式。要廣泛動員多學科力量，充分借鑒國內外先進經驗，科學確定秸稈資源調查和評價方法，合理選擇技術路線。要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的方針，科學系統地安排規劃編制各項工作。
　　（五）加大公眾參與力度。要充分發揚民主，加強調研，廣泛聽取意見。規劃編制部門應當公佈規劃草案或者舉行聽證會，擴大公眾參與，增強規劃編制的公開性和透明度，聽取公眾意見。
　　附件：1.秸稈綜合利用重點技術
　　　　　2.秸稈綜合利用規劃提綱（建議）

附件1：

秸稈綜合利用重點技術

　　1.秸稈收集處理體系
　　為解決茬口緊的多熟農區秸稈收集、處理困難等問題，應加快建立秸稈收集和物流體系，推廣農作物聯合收穫、粉碎、撿拾打捆全程機械化，對收穫後留在田間的秸稈進行及時高效的處理。我國在引進消化吸收國外先進技術的基礎上，通過自主創新，在秸稈機械化收穫、粉碎、打捆、轉移等秸稈田間機械化處理技術領域取得了一大批成果，開發了一系列具有自主知識産權並適合我國國情的各種類型、不同規格的秸稈還田粉碎機和打捆機、壓塊機、青貯機等，相關機具的技術和製造水平均接近國際先進水平。
　　2.秸稈肥料化利用技術
　　秸稈還田技術主要包括秸稈機械粉碎還田、保護性耕作、快速腐熟還田、堆漚還田等方式以及生物反應堆等方式。
　　機械化粉碎還田主要將收穫後的農作物秸稈刈割或粉碎後，翻埋或覆蓋還田。對小麥秸稈採用聯合收割收穫，使小麥秸稈基本得到粉碎，再配以秸稈粉碎及拋灑裝置，實現小麥秸稈的基本還田；對玉米秸稈採用中型拖拉機牽引秸稈粉碎機將玉米秸稈粉碎兩遍，用大中型拖拉機翻耕或旋耕，將秸稈翻入耕層。秸稈機械化粉碎還田能夠節省勞力，增加土壤有機質，改善土壤結構，具有便捷、快速提高土壤保水保肥性能，適用於玉米、小麥産區。
　　保護性耕作是以保護生態環境、促進農業可持續發展和節本增效為目標，以秸稈覆蓋留茬還田、就地覆蓋或異地覆蓋還田、免少耕播種施肥複式作業、輪作、病蟲草害綜合控制等為主要內容的先進農業技術。實施保護性耕作具有防治農田揚塵和水土流失、蓄水保墑、培肥地力、節本增效等作用。
　　快速腐熟還田主要利用微生物菌劑對農作物秸稈進行發酵腐熟直接還田。具有增加稻田土壤有機質，改良土壤理化性質，促進腐殖質的積累與更新、改善土壤耕性等功能。南方地區適宜推廣稻田秸稈腐熟還田技術、墑溝埋草耕作培肥技術，北方地區適宜推廣秸稈粉碎腐熟還田技術、秸稈溝埋腐熟還田技術。
　　堆漚還田主要是在田間地頭挖積肥凼，將農作物秸稈堆成垛，添加適量的家畜糞尿或污泥等，調整碳氮比和水分，或者添加菌種和酶，使秸稈發酵生成有機肥。該項技術適用於秸稈産量豐富的糧食主産區和環境容量有限的地區進行推廣，尤其是環境問題比較突出的城鄉結合部。
　　秸稈生物反應堆主要是將農作物秸稈加入一定比例的水和微生物菌種、催化劑等原料，發酵分解産生CO₂。通過構造簡易的CO₂交換機對農作物進行氣體施肥，滿足農作物對CO₂的需求；同時可以有效增加土壤有機質和養分，提高地溫，抑制病蟲害、可減少化肥、農藥用量。該技術方便簡單，運行成本低廉，增産增收效果顯著，適用於從事溫室大棚瓜果、蔬菜等經濟作物生産的農戶應用。
　　3.秸稈飼料化利用技術
　　秸稈飼料利用主要指通過利用青貯、微貯、揉搓絲化、壓塊等處理方式，把秸稈轉化為優質飼料。青貯、微貯是指利用貯藏窖等，對秸稈進行密封貯藏，經過一定的物理、化學或生物方法處理製成飼料，飼喂牛、馬、羊等大牲畜，並將其糞便還田，即過腹還田。對提高秸稈飼料的營養成分等作用顯著，具有簡單易行、省功省時，便於長期保存，全年均衡供應飼喂等特點，既解決了冬季牲畜飼料缺乏等問題，又節省了飼料糧，具有廣闊的推廣應用前景。揉搓絲化可有效改變秸稈的適口性和轉化率。秸稈壓塊飼料便於長期保存和長距離運輸。
　　4.秸稈能源化利用技術
　　秸稈能源化利用技術主要包括秸稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃發電和秸稈乾餾等方式。
　　秸稈沼氣（生物氣化）是指以秸稈為主要原料，經微生物發酵作用生産沼氣和有機肥料的技術。該技術充分利用稻草、玉米等秸稈原料，有效解決了沼氣推廣過程中原料不足的問題，使不養豬的農戶也能使用清潔能源。秸稈沼氣集中供氣工程，秸稈粉碎後進入沼氣厭氧罐內中溫發酵，産生大量的沼氣能源，通過輸氣管道送到千家萬戶。此外，秸稈沼氣技術分為戶用秸稈沼氣和秸稈沼氣集中供氣兩種形式。秸稈入池産氣後産生的沼渣是很好的肥料，可作為有機肥料還田（即過池還田），提高秸稈資源的利用效率。
　　秸稈固化成型燃料是指在一定溫度和壓力作用下，將農作物秸稈壓縮為棒狀、塊狀或顆粒狀等成型燃料，從而提高運輸和貯存能力，改善秸稈燃燒性能，提高利用效率，擴大應用範圍。秸稈成型後，體積縮小6—8倍，密度為1.1—1.4噸/立方米，能源密度相當於中質煙煤，使用時火力持久，爐膛溫度高，燃燒特性明顯得到改善，可以代替木材、煤炭為農村居民提供炊事或取暖用能，也可以在城市作為鍋爐燃料，替代天然氣、燃油。
　　秸稈熱解氣化是以農作物秸稈、稻殼、木屑、樹枝以及農村有機廢棄物等為原料，在氣化爐中，缺氧的情況下進行燃燒，通過控制燃燒過程，使之産生含一氧化碳、氫氣、甲烷等可燃氣體作為農戶的生活用能。該項技術主要適用於以自然村為單位進行建設。
　　秸稈直接燃燒發電技術是指秸稈在鍋爐中直接燃燒，釋放出來的熱量通常用來産生高壓蒸汽，蒸汽在汽輪機中膨脹做功，轉化為機械能驅動發電機發電。該技術基本成熟，已經進入商業化應用階段，適用於農場以及我國北方的平原地區等糧食主産區，便於原料的大規模收集。
　　秸稈乾餾是指利用限氧自熱式熱解工藝和熱解氣體回收工藝，將秸稈在一個系統上同時轉化為生物質炭、燃氣、焦油和木醋酸等多種産品，生物質炭和燃氣可作為農戶或工業用戶的生産生活燃料，焦油和木醋酸可深加工為化工産品，實現秸稈資源的高效利用。該項技術適用於小規模、多網點建設，集中深加工的發展方式。
　　5.秸稈生物轉化食用菌技術
　　食用菌是真菌中能夠形成大型子實體並能供人們食用的一種真菌，食用菌以其鮮美的味道、柔軟的質地、豐富的營養和藥用價值備受人們青睞。由於秸稈中含有豐富的碳、氮、礦物質及激素等營養成分，且資源豐富，成本低廉，因此很適合做多種食用菌的培養料，通常由碎木屑、棉籽殼、稻草和麥麩等構成。目前，利用秸稈栽培食用菌品種較多，有平菇、姬菇、草菇、雞腿菇、貓木耳等十幾個品種，而且有些品種的廢棄菌幫（袋）料可以作為另一種食用菌的栽培基料，不僅提高了生物轉化率，延長了利用鏈條，減少了對環境的污染。
　　6.秸稈炭化、活化技術
　　秸稈的炭、活化技術是指利用秸稈為原料生産活性炭技術，因秸稈的軟、硬不同，可分為兩種生産加工方法。
　　（1）軟秸稈。如稻草、麥秸、稻殼等，可採用高溫氣體活化法，即把軟質秸稈粉碎後在高壓條件下製成棒狀固體物，然後進行炭化，破碎成顆粒，通過轉爐與900℃左右水蒸汽進行活化造孔，再經過漂洗、乾燥、磨粉等工藝製成活性炭。
　　（2）硬度較強的秸稈。如棉柴、麻桿等，可採用化學法。即把硬質秸稈粉碎成細小顆粒狀，篩分後烘乾水份控制在25%左右。經過氯化鋅、磷、酸、鹽酸等，配製成適合的波美度和PH值溶液浸泡4—8小時，進行低溫炭化（250—350℃）和高溫活化（360—450℃），再經回收（把消耗的原料稀出再經過煮、漂洗、烘乾、篩分、磨粉等工藝）製成活性炭。
　　7.以秸稈為原料的加工業利用
　　秸稈纖維作為一種天然纖維素纖維，生物降解性好，可以作為工業原料，如紙漿原料、保溫材料、包裝材料、各類輕質板材的原料，可降解包裝緩衝材料、編織用品等，或從中提取澱粉、木糖醇、糖醛等。其中，最主要作為紙漿原料。可用於造紙纖維原料的秸稈為禾草類，包括稻草、麥稈、高粱稈、玉米稈等。其中，麥秸是造紙重要的非木纖維資源，其他秸稈尚未大量使用。造紙用麥秸佔總量的30%以上，主要集中在麥秸主産區的河南、安徽、山東、河北等省。採用清潔生産工藝科學使用秸稈生産非木紙漿、秸稈板。

附件2：

××省秸稈綜合利用規劃提綱（建議）

　　前　　言
　　一、 秸稈資源潛力和綜合利用現狀
　　（一）秸稈資源潛力
　　（二）秸稈綜合利用現狀
　　（三）存在的主要問題
　　二、指導思想、基本原則和發展目標
　　（一）指導思想
　　（二）基本原則
　　（三）發展目標
　　三、重點領域和主要任務
　　（一）重點領域
　　（二）主要任務
　　四、重點項目內容及佈局
　　（一）項目佈局及建設內容
　　（二）投資估算及資金來源
　　（三）實施步驟
　　（四）效益分析
　　五、保障措施（包括秸稈綜合利用成果轉化和推廣應用）