稅務總局關於全面推進依法治稅的指導意見

稅總發〔2015〕32號 　　

各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局，局內各單位：
　　為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神，根據《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，現就稅務系統全面推進依法治稅提出以下意見。
　　一、深刻認識全面推進依法治稅的重要性和緊迫性
　　（一）立足大局，充分認識重大意義。十八屆四中全會是黨的歷史上第一次以法治為主題的全會，通過了我國歷史上第一個關於加強法治建設的專門決定，描繪了全面推進依法治國的總藍圖，是建設社會主義法治國家偉大征程上的一次歷史性跨越，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
　　十八屆四中全會《決定》（以下簡稱四中全會《決定》）與十八屆三中全會《決定》形成姊妹篇。法治是國家治理體系和治理能力的重要依託，是實現國家治理現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。
　　全面推進依法治稅，是依法治國基本方略在稅收領域的集中體現，是黨的主張和人民意志在稅收工作中的全面貫徹。只有堅持依法治稅，才能順應全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的新形勢，才能有效適應經濟發展新常態和需求個性化、訴求多元化、信息網絡化的新變化，才能為稅收改革和發展提供可靠的法治保障，有力推動稅法體系完備規範、稅制體系成熟定型、服務體系優質便捷、徵管體系科學嚴密、信息體系穩固強大、組織體系高效清廉，真正在法治軌道上有序推進稅收現代化。
　　（二）直面問題，清醒認識緊迫形勢。改革開放以來，稅務系統推進依法治稅取得了明顯成效，明確提出依法治稅是稅收工作靈魂、依法行政是稅收工作生命線和基本準則，制度體系不斷健全，執法行為逐步規範，管理方式日趨科學，法治保障持續加強，法治正從一種治稅手段發展成為稅收治理的基本方式。
　　同時，必須清醒看到，與四中全會《決定》要求相比，與經濟社會發展趨勢相比，與實現稅收現代化目標相比，與廣大納稅人期待相比，稅收法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：稅收法治觀念不強，一些稅務人員特別是少數領導幹部法治觀念淡薄、依法治稅能力不強，部分納稅人依法納稅意識較弱、稅法遵從度不高；稅法權威性不足，稅收立法級次和立法質量有待提高，制度建設存在一定的部門化傾向，有些制度的針對性、可操作性、確定性較差；依法治稅工作體制機制運行不暢，依法行政工作領導小組統籌協調工作機制沒有實現規範化、常態化，內部協同推進依法治稅的合力尚未形成，一些重要的依法治稅制度機制有待建立和完善；執法規範化程度不高，執法不嚴、隨意執法、選擇性執法現象在一些稅務機關依然不同程度地存在，執法監督的體制機制不能很好適應形勢發展需要，依法行政信息化建設相對滯後，權利保護制度機制不夠完善，權利救濟渠道不夠通暢；稅收法治環境不良，一些地方干預稅收執法，脫離實際對收入任務層層加碼，衝擊稅收法治建設的狀況沒有得到根本改變，同時政府部門協同治稅、社會主體共同治稅的制度體制機制尚未有效建立。這些問題，違背法治原則，損害納稅人合法權益，妨礙稅收事業科學發展，必須切實加以解決。
　　全面推進依法治稅是稅收治理領域一場廣泛而深刻的革命。稅務系統必須站在歷史和大局的高度，勇於擔當、奮發有為，更加自覺地實行依法行政，更加紮實地推進依法治稅，讓依法治稅生命線深深紮根全系統。
　　二、全面推進依法治稅的指導思想、總體要求及實施路徑
　　（一）指導思想
　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略佈局，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持中國特色社會主義法治理論和法治原則，落實稅收法定，堅決維護稅法權威，堅持徵納雙方法律面前平等，依法維護國家稅收利益，依法維護納稅人合法權益，依法發揮稅收職能作用，以稅收公平公正促進社會公平正義，為實現稅收現代化提供有力法治保障。
　　（二）總體要求
　　從稅收工作實際出發，嚴格依法行政，堅持依法決策、規範執行、嚴密監督共同推進，堅持法治化、規範化、信息化一體建設，以約束權力、保護權利為重點，抓住領導幹部這個關鍵，創新體制機制，改進方式方法，最大限度便利納稅人、最大限度規範稅務人，加強稅法遵從和稅收共治，推進稅收法治化，促進稅收現代化。
　　（三）實施路徑
　　全面推進依法治稅是一個系統工程，必須既充分吸收已有經驗，又勇於改革創新；既抓住稅收法治建設關鍵，又體現稅收事業發展全局要求；既強調頂層設計，又做到切實管用；既講近功，又求長效。
　　一是整體規劃、分步實施。全面回顧總結稅務系統依法治稅工作，研究制定“十三五”時期稅務系統推進依法治稅工作規劃，明確推進依法治稅的總體目標、具體任務和工作部署。
　　根據依法治稅“十三五”規劃，對各項任務進行分解，制定路線圖、時間表和任務書，進一步細化工作目標、具體措施、工作標準和完成時限，形成項目化推進機制，循序漸進，分步實施。
　　二是統籌推進、重點突破。根據依法治稅“十三五”規劃和分步實施計劃，統籌制定推進依法治稅年度重點任務。按照職責分工，落實到相關部門，明確責任主體，制定考評標準，納入績效管理。
　　堅持改革精神和創新思維，推動部門聯合、綜合試點，積極探索破除制約依法治稅的一系列體制機制障礙和既得利益格局，為全面推進依法治稅摸索方法、積累經驗、取得突破。
　　三是內外結合、上下互動。深刻認識、主動適應外部環境和條件變化，樹立法治思維，轉變管理理念，增強服務意識，積極回應社會關切，正確對待納稅人訴求，努力爭取各方支持，內外結合促進依法治稅。
　　堅持上下互動，發揮“司令部”和“基層連隊”兩個積極性，切實做到尊重基層、服務基層，認真聽取基層意見，充分吸收基層智慧，共同推進依法治稅。
　　三、依法履行稅收工作職能
　　（一）依法組織稅收收入。認真貫徹落實新預算法和稅收徵管法，嚴格依法徵稅。構建新型稅收收入管理體系，科學預測各地稅收收入增長目標，探索從制度機制上解決任務層層加碼問題。深入開展稅收收入質量檢查，堅決遏制“空轉”、收“過頭稅”、越權減免稅等違法行為，堅決依法落實各項稅收優惠政策。
　　（二）依法發揮稅收調控作用。按照促進我國經濟提質升級、促進社會公平正義要求，著眼全局、積極作為，全面落實中央重大決策部署，在法治軌道上推動稅收改革，依法制定和執行相關稅收政策，充分發揮稅收調控經濟、調節分配的職能作用。進一步清理規範稅收優惠政策，建立稅收減免核算管理制度，健全優惠政策制定和管理長效機制，維護全國統一市場和公平競爭。發揮數據優勢，深化稅收分析，更好地為經濟社會發展大局服務。
　　（三）切實保障依法履責。完善行政組織和行政程序制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化、規範化。積極轉變職能，簡政放權，推行權力清單、責任清單、負面清單，堅決做到法無授權不可為、法定職責必須為，防止不作為、亂作為。不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損納稅人合法權益或者增加其義務的決定。
　　四、提高稅收制度建設質量
　　（一）積極推動相關稅收立法。紮實推進稅收徵管法修訂相關工作，積極參與房地産稅、環境保護稅立法和個人所得稅法修訂等工作，主動配合把成熟穩定的單行稅種法規上升為法律。將法治精神貫穿稅收改革，堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，做到重大改革于法有據，改革與法治同步推進，對稅收改革中形成的、實踐證明科學可行的方案和措施，積極穩妥地推動其上升為法律制度。
　　（二）加快稅收政策工作規範化機制建設。把法治要求落實到稅收政策的立改廢釋中，建立規範化、程序化稅收政策動態調整長效機制。根據黨中央、國務院部署和經濟社會發展趨勢，做好稅收政策前瞻性研究和儲備，提高稅收政策服務水平。完善稅收政策跟蹤問效機制，定期進行效應評估分析，對引發涉稅爭議的稅收政策及時評估，將評估結果作為政策調整的重要依據。對不符合經濟社會發展需要、與上位法不一致或者相互之間不協調的稅收政策，及時調整或者廢止。建立健全規範、高效的稅收政策解讀機制，增強政策執行的合法性、統一性和確定性。
　　（三）完善稅收規範性文件制定程序。修訂《稅收規範性文件制定管理辦法》。完善制定規範性文件的制度體制機制，防止政策和措施部門化傾向。健全涉及納稅人重大利益的規範性文件起草、論證、協調、審議機制，嚴格落實向下級稅務機關徵詢意見機制，探索建立稅收制度建設基層聯絡點制度。建立健全規範性文件公開徵求意見制度、專家諮詢論證制度、公開聽證制度，增強稅收制度的科學性、針對性和可操作性。
　　（四）拓寬稅收規範性文件合法性審查範圍和內容。稅務部門牽頭與其他部門聯合製定的涉稅規範性文件應當進行合法性審查，未經審查，不得對外簽發。加強規範性文件合理性審查，保證稅收制度的可操作性，從源頭上根除制度性侵權。加強世貿規則適用性調研，建立健全稅收規範性文件合規性審查機制，防範和減少國際貿易涉稅爭端。
　　（五）深度參與國際稅收規則制定。增強國際稅收話語權和影響力，深度參與應對稅基侵蝕和利潤轉移等重要國際稅收問題研究，做好涉稅國際談判、條約簽訂、轉化生效等工作，健全中國特色國際逃避稅防控體系和“走出去”企業稅收管理服務體系，維護國家稅收權益，服務我國對外開放大局。
　　五、健全依法決策機制
　　（一）推進依法科學民主決策。結合稅收工作實際，把稅務系統發展規劃、稅收改革及信息化建設、重大稅收規範性文件制定、重大稅務案件審理等涉及重大公共利益、納稅人切身權益和對稅收管理産生重大影響的事項納入重大決策範圍。明確重大行政決策和內部重大決策程序。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，努力實現決策規範化、制度化、程序化。建立稅務機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交討論。
　　（二）積極推行法律顧問制度。建立以稅務機關法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，明確法律顧問的工作職責和工作程序，保證法律顧問在制定稅務重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。
　　（三）加強重大決策責任追究。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，明確重大決策責任的追責範圍和追責程序。探索建立重大行政決策評估機制，每年選取部分重大行政決策事項進行評估。
　　六、堅持嚴格規範公正文明執法
　　（一）推動業務流程制度化規範化。深入開展“便民辦稅春風行動”，認真實施和完善納稅服務規範，制定推行稅收徵管規範、行政管理規範，研究制定完善崗責規範，逐步形成全國統一的內控規範，實現稅收業務流程的整體優化。加強行政執法信息化建設及信息共享，以科技為驅動，通過制度加科技，實現流程規範化、風險集成化、預警前置化、防控實時化、問責常態化，提高執法效率和規範化水平。
　　（二）深化行政審批制度改革。不折不扣地落實國務院關於行政審批制度改革的要求，取消非行政許可審批事項或者依法調整為行政許可，嚴禁以事前核準性備案等方式變相實施審批。加強工作協同和部門聯動，確保取消或者下放稅務行政審批事項有效落實。規範行政許可設定和實施，嚴格按照法定權限、範圍、條件、程序實施行政許可。探索推進網上審批和“陽光審批”。堅持放管結合，強化後續管理，以行政審批制度改革為突破口，推進以信息化為支撐、以稅收風險管理為核心的稅收徵管改革。
　　（三）堅持嚴格公正執法。依法打擊稅收違法犯罪活動，加大重點領域執法力度，加強稅務稽查工作，健全稅收行政執法與刑事司法銜接機制，保持稅法威懾態勢，為誠實守信納稅人營造公平公正的稅收法治環境。加強技術創新，推行增值稅發票系統升級版，讓守法者更為便利，讓違法者無隙可鑽。建立和執行重大執法決定法制審核制度，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。落實重大稅務案件審理辦法。
　　（四）加強規範文明執法。完善執法程序，建立執法全過程記錄製度。規範稅務行政裁量權，完善稅務行政裁量權基準制度，制定全國統一的規範稅務行政處罰裁量權行使規則。穩步推行重大稅收執法行為説明理由制度，積極探索稅務行政執法案例指導制度。積極探索運用柔性指導、疏導等方式，促進稅收共治，提升稅法遵從度。
　　（五）完善納稅人權利救濟機制。認真落實行政復議法和行政訴訟法，進一步完善稅務行政復議工作體制及和解、調解等制度，發揮行政復議解決稅收爭議主渠道作用，切實保護納稅人合法權益。推進行政復議和應訴工作專業化，稅務總局機關和省國稅機關成立專門的稅務行政復議辦公室，統籌、協調、處理稅務行政爭議，妥善化解矛盾。省地稅機關可以比照執行。建立稅務行政復議相關部門協同應對機制、行政復議發現問題回應機制，以及行政復議訴訟銜接機制。按照稅收協定有關規定，積極開展對外協商，有效解決國際稅收爭議，維護納稅人權益。加強納稅服務投訴管理，認真受理和及時解決納稅服務投訴。
　　七、強化權力制約和監督
　　（一）健全權力制約機制。實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。全面推進內控機制信息化升級版建設，實現“兩覆蓋、兩優化、兩提升”，促進權力依法運行。嚴格執行稅收個案批復相關規定，認真履行個案批復程序要求。
　　（二）推進監督檢查常態化。進一步加強巡視、督察內審、督查、監察等方面監督的協調配合，做到各有側重、資源共享、成果共用，努力實現制度化、有機化、協同化。強化稅收執法督察，重點關注易發生執法問題的薄弱環節，推動中央決策部署和稅收政策有效落實，對嚴重違規執法行為予以通報。加強對預算執行、基本建設、政府採購等重要資金和重點項目的審計監督，堅決糾正違規行為，嚴肅財經紀律。探索督察內審體制機制改革。加大執法監察和效能監察工作力度，增強對稅收執法、行政管理重點崗位和關鍵環節的監督制約。建立健全行政執法案卷評查制度。
　　（三）自覺接受外部監督。健全納稅人監督機制，拓寬納稅人監督渠道，依法保障納稅人監督權利。自覺接受人大及其常委會監督、政協民主監督以及人民法院、人民檢察院和審計、紀檢監察等部門依法實施的監督。建立健全新聞媒體以及社會公眾監督投訴處理機制。
　　（四）嚴格責任追究。堅持加強監督與責任追究相結合，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。深化稅收執法責任制，推動以部門規章等形式完善實行行政執法責任制的規定。嚴格執行行政監察法、公務員法、行政機關公務員處分條例和關於實行黨政領導幹部問責暫行規定等監督問責方面的法律法規和相關制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責方式和程序。對發生重大違法案件、造成嚴重社會後果的，必須嚴肅問責、依法追究。涉嫌違紀的，移送紀檢監察部門處理；涉嫌犯罪的，移送司法機關。
　　八、全面推進政務公開
　　（一）拓展公開領域和事項。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。依據權力清單，向社會全面公開稅收工作職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。
　　（二）完善政務信息公開制度。健全稅務部門政務信息公開的監督和保障機制，定期對政務信息公開工作進行考核和評議。加強信息公開載體建設。在利用和整合現有資源基礎上，不斷拓展政務公開渠道。推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設。逐步推行稅收執法公示制度。
　　九、增強全社會稅收法治觀念
　　（一）提升稅務人員法治理念。堅持把領導幹部帶頭學法、模範守法作為樹立法治意識的關鍵，制定領導幹部依法行政知識培訓計劃，把憲法法律列入黨組中心組學習內容。健全稅務人員法治培訓長效機制。把依法行政知識作為各類稅務人員培訓的必修課程，規範設置法治培訓內容，切實提高稅務人員運用法治思維和法治方式解決實際問題的能力。
　　（二）增進納稅人稅法遵從意識。準確界定稅務機關和納稅人的權利義務，強化稅收徵管與優化納稅服務有機結合，既加強管理，又方便辦稅。落實納稅信用管理辦法和稅收“黑名單”制度，加強信用評價結果應用，建立獎優罰劣的稅收信用機制，積極推動社會信用體系建設，維護公平公正的稅收秩序。支持外部門、社會組織和公眾參與稅收治理，鼓勵相關仲介機構提供優質涉稅專業服務，支持註冊稅務師協會等依法實施行業自律，調動各方面積極因素推進稅收法治建設。
　　（三）增強全民稅收法治觀念。加強稅收普法宣傳教育，加強辦稅服務廳、稅務網站等主陣地建設，發揮稅務報刊圖書的作用。實行稅務機關“誰執法誰普法”的普法責任制。利用“稅收宣傳月”加強稅收法治宣傳。探索分級設立納稅人學堂。推進稅收法治教育納入國民教育體系，在校園普及稅法知識。支持稅收法治理論研究。著力抓好稅收法治文化建設。
　　十、加強稅收法治工作隊伍建設
　　（一）健全稅收法制機構。合理界定稅務機關法制機構職責，確保其集中精力從事稅收法制工作。強化法制機構人員保障，省國稅機關應當配強專業力量，市國稅機關應當配足專職人員，縣國稅機關應當設置法制機構，各級地稅機關可以比照執行，促進稅務機關法制機構和法制人員依法履行職責。
　　（二）提升法治隊伍素質。加強稅務領軍人才庫和稅收專門人才庫建設。建立交流機制，暢通上下級稅務機關、稅務機關各部門之間幹部交流渠道。加強涉外稅收法律人才培養。提高從法律專業高校畢業生中招錄公務員和從基層遴選稅收法治幹部的比例。嚴格執法資格管理，實行稅收執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。
　　（三）普遍建立公職律師制度。建立公職律師團隊，使之成為稅務系統參與決策論證、提供法律意見、促進依法辦事、防範法律風險的骨幹力量，帶動提升稅收工作的整體法治水平。統籌解決公職律師制度運轉中遇到的問題和困難，支持公職律師依法履行職責，加大公職律師鍛鍊培養力度。
　　十一、加強黨組對依法治稅工作的領導
　　（一）提高領導幹部依法治稅、依法帶隊的能力和水平。各級稅務機關領導幹部是推進依法治稅的關鍵，應當以身作則、以上率下，做尊法學法守法用法的模範，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境，不斷提高依法治稅、依法帶隊的能力和水平，堅決糾正和解決法治不彰問題，引領帶動推進依法治稅。把能否遵守法律、依法辦事作為考察幹部的重要內容，在相同條件下優先提拔使用法治素養好、依法行政能力強的幹部，把善於運用法治思維和法治方式推動工作的幹部選拔到領導崗位上來。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的領導幹部應當批評教育，不改正的應當調離領導崗位。把法治建設成效作為衡量領導班子和領導幹部工作實績的重要內容，納入政績考核。抓緊對領導幹部推進法治建設實績的考核制度進行設計，對考核結果運用作出規定。
　　（二）加強黨組領導下的依法行政工作領導小組建設。貫徹落實四中全會《決定》加強和改進黨對法治工作領導的明確要求，把依法行政工作領導小組建設成為稅務系統各級黨組對全面推進依法治稅實施統一領導、統一部署、統籌協調的核心平臺。依法行政工作領導小組組長應由主要負責同志擔任，履行推進法治建設第一責任人職責，其他黨組成員是領導小組成員，相關部門參加，集體研究依法治稅工作重大問題，審議依法治稅工作規劃，作出推進依法治稅重大決策部署，總攬和監督本單位依法治稅工作。建立和落實領導小組例會制度，定期聽取依法治稅工作彙報，分析研判形勢，加強工作統籌，切實解決實際問題。
　　（三）積極創新依法治稅體制機制。選擇基層稅務機關進行試點，並確定為稅務總局黨組聯絡點，由稅務總局聯合中央有關部門和地方省委、省政府開展依法治稅綜合試點，進一步探索破除影響和制約依法治稅的體制機制障礙。積極探索總法律顧問制度，主要負責同志分管法治工作，開展主要負責同志述職述廉述法，倡導主要負責同志出庭應訴等。推動法治稅務示範基地建設，發揮先進典型的示範引領作用，把法治稅務示範基地建設作為推進基層稅務機關依法治稅的重要載體和有力抓手。
　　十二、狠抓工作任務落實
　　（一）加強統籌協調。稅務系統各級黨組應當充分發揮推進依法治稅的領導核心作用，把法治建設提上重要議事日程，利用依法行政工作領導小組這一平臺，全力做好統籌協調和組織推動工作。對不認真履行第一責任人職責的稅務機關主要負責同志，上級機關應當及時告誡和約談，嚴肅批評。依法行政工作領導小組辦公室應當強化出謀劃策、調研指導、協調服務等職能，承擔好相關日常工作。依法行政工作領導小組各成員單位應當強化主體意識，積極協同、主動作為，共同全面推進依法治稅。
　　（二）加強工作保障。對依法治稅重點項目優先予以立項，將依法治稅全局性、基礎性工作所需資金納入預算，強化經費保障。進一步加強法治工作部門組織建設，充實和加強法治工作專門力量。加強依法治稅信息化建設，將法治化與信息化高度融合，提高法治工作的信息技術保障水平。
　　（三）加強績效考核。將依法治稅年度重點任務納入績效管理，明確完成時限，對任務落實進度和效果進行績效考評，強化推進依法治稅各項工作的過程和結果管理，做到年初有分工、年中有督察、年末有考核、全年有臺賬。積極探索建立科學、有效、相對獨立的依法行政指標體系，融入績效管理，促進持續、深入、全面推進依法治稅。加強督查督辦。建立健全限期報告、調查復核、情況通報、責任追究和督查調研等工作督查督辦制度，狠抓依法治稅制度措施和工作任務落實，將法治精神和要求貫徹到稅收工作的各個方面和全部過程。
　　各省稅務機關應當根據四中全會《決定》和本指導意見，結合實際制定具體貫徹落實措施，實化、細化、分解各項任務，建立健全責任落實機制，並將貫徹落實情況及時上報稅務總局，確保全面推進依法治稅各項工作部署落到實處。
　　各級稅務機關和廣大稅務幹部要緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神，積極投身全面推進依法治稅偉大實踐，堅持崇法善治、厲行法治，堅持提升站位、服務大局，為加快稅收法治化建設、推動實現稅收現代化而努力奮鬥！

稅務總局　　　　　　　　
2015年2月27日