交通運輸部關於深化交通運輸基礎
設施投融資改革的指導意見

交財審發〔2015〕67號  　

各省、自治區、直轄市、新疆生産建設兵團及計劃單列市交通運輸廳（局、委）：
　　為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，建立支持交通運輸基礎設施建管養運的投融資政策機制，促進交通運輸行業可持續發展，根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）和《國務院辦公廳轉發發展改革委 財政部 交通運輸部關於進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若干意見》（國辦發〔2011〕22號）的有關要求，現就深化交通基礎設施投融資改革提出以下意見：
　　一、充分認識深化交通運輸基礎設施投融資改革的重要意義
　　改革開放以來，在黨中央、國務院的正確領導下，各級政府和交通運輸部門積極創新、銳意進取，以交通專項稅費和“貸款修路、收費還貸”、“航電結合、以電促航、滾動發展”等政策為基礎，逐步形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的交通運輸基礎設施投融資模式，支撐了公路、水路交通運輸基礎設施建設的跨越式發展，改變了交通運輸對國民經濟的瓶頸制約，對我國經濟社會健康穩定發展做出了重要貢獻。
　　當前，隨著國家各項改革的深入推進和交通運輸的轉型發展，交通運輸發展面臨的投融資環境發生了較大的變化，現行的投融資模式難以滿足交通運輸發展的需要，特別是不能適應國家深化財稅體制改革的要求，主要表現在：政府投資主體作用不強、公共財政投入不足，各級政府交通事權不清晰、支出責任不明確，融資政策不完善、社會資本投入動力不足，政府舉債不規範、債務負擔較重等，因此，迫切需要通過深化改革，建立新的交通運輸基礎設施投融資模式。根據中央經濟工作會議的部署，交通運輸基礎設施建設依然是穩增長、惠民生的重要領域之一。為更好地發揮政府投資的引導作用，充分利用社會資本特別是民間資本參與交通基礎設施建設，深化交通運輸基礎設施投融資改革，創新投融資模式，對促進交通運輸業健康發展具有重要意義。
　　二、總體要求
　　（一）指導思想。以科學發展觀為指導，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，主動適應經濟發展新常態，按照國家深化財稅體制改革的總體要求，建立和完善交通運輸發展“政府主導、分級負責、多元籌資、規範高效”的投融資管理體制，促進交通運輸健康可持續發展。
　　（二）基本原則。堅持政府主導，充分利用社會資本籌措交通發展資金；堅持權責一致，合理劃分事權和支出責任，按事權籌集資金、履行支出責任；堅持分類實施，根據項目的收益情況，採取相應的投融資方式；堅持績效導向，降低投融資成本，控制債務風險，提升資金使用效益。
　　三、完善政府主導的交通運輸基礎設施公共財政保障制度
　　各地交通運輸部門要按照建立事權與支出責任相適應的制度改革要求，進一步完善“政府主導、分級負責”的投融資管理體制。按照預算制度改革的要求，建立和完善部門綜合預算管理制度，統籌利用好各種財力資源，科學安排建設、管理、養護、運營和債務償還等，提高資金集約利用效率。
　　（一）強化交通運輸基礎設施支出的財政保障。各地交通運輸部門要將沒有收益的公路、水路交通基礎設施，其建管養運、安全應急、服務等所需資金納入年度財政預算予以保障。對沒有收益的普通公路、內河航道等建設養護資金需求，可納入地方政府一般債券的融資渠道；對有一定收益的收費公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎建設運營資金需求，可納入地方政府專項債券的融資渠道。交通基礎設施的建設、管理、養護和運營中適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，可通過政府向社會專業機構購買服務等方式實現，以提高財政資金使用效率。
　　1.拓展各級財政資金保障能力。各地交通運輸部門要積極爭取政府財政資金加大對普通公路、內河航道等交通基礎設施建設、管理、養護的投入。建立以公共財政為基礎、各級政府責任明晰、事權和支出責任相適應的普通公路、航道投融資長效機制，建設運營公路、水路交通運輸基礎設施。在堅持政府主導的基礎上，通過沿線土地開發收益、配套設施經營等方式，多渠道籌集資金，增強公共財政保障能力。
　　2.積極爭取債券資金投入。交通運輸基礎設施建設仍將是政府投資的重要領域，各地交通運輸部門要研究編制好發展規劃，強化項目前期工作，搞好項目儲備，為積極利用地方政府一般債券和專項債券，加大對交通運輸基礎設施建設的支持創造條件。
　　3.實施全口徑預算管理。各地交通運輸部門應將各類用於交通運輸發展的財政性資金、政府性債務資金分門別類納入預算管理。積極推行部門綜合預算管理模式，逐步實現年度預算編制涵蓋建設、管理、養護、運營、償債和運輸服務等交通運輸發展各個方面的資金需求安排，以全面反映交通運輸部門經濟管理活動，提高資金集約利用效率。
　　4.推行中期財政規劃管理。各級交通運輸部門對未來3年重大財政收支及政策目標進行分析預測，結合交通運輸發展規劃，研究編制公路、水路等交通基礎設施建設和養護的3年滾動預算，並建立與3年滾動預算相適應的項目庫管理制度。優化預算資金支出結構，年度綜合預算和3年滾動預算編制，要優先保障重點區域、重點項目的建設和養護等資金需求。
　　（二）用好中央交通專項資金投融資政策。按照優化轉移支付結構，規範專項轉移支付的要求，部將研究進一步調整完善車輛購置稅和港口建設費等中央交通專項資金政策。車輛購置稅資金將繼續專項用於納入交通運輸行業規劃範圍的公路（含橋梁、隧道）、公路客貨運樞紐（含物流園區）和內河水運建設等重點項目支出，並優先保障符合國家戰略的重點項目建設；繼續專項用於農村公路（含橋梁）、農村公路渡口改造、農村客運站建設和普通公路危橋改造、安保工程、災害防治工程等一般項目支出，並堅持向中西部、老少邊窮、集中連片特困地區以及農村公路通暢工程傾斜；繼續用於交通科研、信息化等支出。港口建設費主要用於港口公共基礎設施、內河水運及支持保障系統建設支出。
　　1.保障重點項目支出需求。各地交通運輸部門安排的年度交通運輸重點項目，擬申請中央交通專項資金投資補助的，省級交通運輸部門在與同級財政部門協商同意後，將符合條件並履行完基本建設審批程序的項目報部，並附同級財政部門意見。經部批准後，各省級交通運輸部門要將中央交通專項資金投資補助與本級財政安排的其他資金一併納入預算管理。
　　2.用好一般項目補助資金。各省級交通運輸部門安排的交通運輸一般項目，需申請中央交通專項資金投資補助的，向部提出資金申請。部將根據規劃建設目標、任務量和補助標準等因素確定資金安排規模和下達方式。
　　3.堅持公路、航道養護資金的專款專用。各地交通運輸部門應將成品油稅費改革新增收入轉移支付資金中專項用於公路、航道養護的部分，全額用於普通公路（含改建）、航道養護管理，不得擠佔挪用。返還的燃油稅確保用於普通公路養護（不含改建）的資金比例不低於80%。
　　4.強化專項資金使用監管。為切實提高資金使用效益，部將進一步加強中央交通專項資金使用的監督管理，對違規擠佔、挪用資金的，將採取必要措施，相應核減年度投資補助規模。
　　（三）妥善處理存量債務和在建項目後續融資。各地交通運輸部門要按照積極推進、謹慎穩健的原則，加強交通運輸基礎設施政府性債務管理，優化債務結構，統籌各種資源，確保在建項目有序推進。
　　1.將政府存量債務納入預算管理。各地交通運輸部門要加強與地方財政部門的溝通協調，將清理甄別後屬於政府應當償還的存量債務，相應納入一般債務和專項債務，分類進行預算管理。加強與財政部門和金融機構的溝通協調，妥善處理好其他或有債務，切實防範交通運輸債務風險，確保交通運輸行業不發生區域性、系統性債務風險。
　　2.積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的交通運輸存量債務，各地交通運輸部門要加強與財政部門的溝通，積極爭取將高利短貸的債務納入債券置換範圍，降低利息負擔，優化債務期限結構。
　　3.確保在建項目後續融資。各地交通運輸部門要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金且符合國家有關規定的在建項目，要積極商相關金融機構，繼續按協議予以貸款，推進項目建設；對在建項目確實難以按現有渠道籌措資金的，應及時商相關部門通過政府和社會資本合作模式或地方政府債券解決。
　　四、積極利用社會資本參與交通運輸基礎設施建設、管理和運營
　　各地交通運輸部門要打破各類行業壟斷和市場壁壘，建立公平、公開透明的市場規則，創新投資運營機制，改進政府投資安排方式，進一步完善“多元籌資、規範高效”的投融資體制，結合自身行業特點，積極推廣政府和社會資本合作模式（PPP），最大限度的鼓勵和吸引社會資本投入，充分激發社會資本投資活力。
　　（一）積極推廣政府和社會資本合作模式。各地交通運輸部門要通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，積極引導社會資本參與收費公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎設施投資和運營。按法律規定和合同約定，在政府和社會資本間合理分配項目風險。
　　1.對於特許經營收入能夠覆蓋投資運營成本的項目，可採取建設-運營-移交（BOT）的方式或者由政府授權相應的機構代行出資人職責與社會投資者共同組成特別目的公司的方式，負責項目設計、融資、建設、運營等活動，待特許經營期滿後，將項目移交給政府。
　　2.對於特許經營收入不能完全覆蓋投資運營成本的項目，可採取政府對BOT項目在建設期（或運營期）給予適當政府投入的方式。也可以採取政府與社會投資者共同成立特別目的公司的方式，政府投入作為特殊股份，參與重大決策，不參與日常的管理。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資産證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。
　　3.綜合利用好政府資源。各地交通運輸部門要積極協調當地人民政府優先考慮將項目沿線一定範圍內的土地等可開發經營的資源作為政府投入。政府資源投入後，收入仍不能完全覆蓋投資運營成本的，應通過申請財政補貼予以補償。對符合中央交通專項資金投資補助範圍的項目，中央予以支持。
　　（二）加強政府和社會資本合作制度建設。為指導各地交通運輸部門、企業更好地推廣PPP模式，部將在PPP統一政策框架下，結合行業自身特點，制定交通運輸領域PPP項目具體實施指引、合作合同範本或管理辦法。同時，各地交通運輸部門要建立健全公平、公開、透明的市場規則，加強交通運輸基礎設施和服務的價格與質量監管，著力提升服務的質量和效率，保證公共利益最大化。
　　（三）探索設立交通産業投資基金。各地交通運輸部門要會同同級財政部門，積極研究探索設立公路、水路交通産業投資基金，以財政性資金為引導，吸引社會法人投入，建立穩定的公路、水路交通發展的資金渠道。同時，鼓勵民間資本發起設立用於公路、水路交通基礎設施建設的産業投資基金，研究探索運用財政性資金通過認購基金份額等方式支持産業基金髮展。
　　五、科學規範資金管理，提高資金使用效率
　　樹立節約就是籌資的理念，積極完善預算績效管理體系，加強內部控制，強化項目管理和成本控制，不斷提高資金使用效率，防控地方政府交通債務風險，推進信息公開。
　　（一）強化預算績效管理。各級交通運輸部門要進一步完善預算績效管理制度，逐步建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全過程績效管理機制，將績效評價結果作為編制3年滾動預算、調整資金支出結構、完善資金政策的主要依據。研究具有行業特色的預算績效評價指標體系，逐步擴大績效評價的範圍與規模，積極開展本單位整體支出、項目支出或交通專項轉移支付資金績效目標編報試點。
　　（二）完善內部控制。各級交通運輸部門要進一步完善制度設計，夯實制度基礎，結合內部業務管理流程，加快構建覆蓋資金籌集、預算編制、預算執行、資産管理、審計監督等各環節的內部控制制度體系。推行重點建設項目跟蹤審計，重點加強對徵地拆遷、工程招投標、設計變更、計量支付、竣工決算等關鍵環節的審計，防範管理漏洞，糾正建設浪費，促進資金安全和高效使用。
　　（三）加強項目成本控制。各地交通運輸部門要在確保安全與質量的前提下，開源節流，加強設計、施工、養護等各階段環節管理，建立項目全過程成本控制制度。合理選擇技術標準，優化設計方案，加強物料、設備採購管理，加強概算審查和工程造價管理，有效控制工程造價。科學合理調度資金，提高資金利用效率，減少債務利息支出。
　　（四）控制和化解政府性債務風險。各地交通運輸部門要積極配合同級財政部門，建立健全債務風險預警及應急處置機制，出現償債困難時，要通過控制項目規模、處置存量資産、爭取財政支持等方式，多渠道籌集資金償還債務。推動地方政府建立交通項目償債保障機制，統籌安排各項財政資金，加快存量債務償還，維護政府信譽。
　　（五）推進信息公開。除涉密信息外，適時向社會公開交通基礎設施建設項目和投融資政策信息，特別是推行政府和社會資本合作模式項目的工作流程、評審標準、實施情況等相關信息。引導各級交通運輸部門擴大部門預決算公開範圍，細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出，自覺接受社會監督。

交通運輸部　　　　　　
2015年5月4日