中共中央辦公廳 國務院辦公廳
印發《關於完善審計制度若干重大問題
的框架意見》及相關配套文件

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關於實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。
　　《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》全文如下。
　　根據《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《國務院關於加強審計工作的意見》要求，為保障審計機關依法獨立行使審計監督權，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，現就完善審計制度有關重大問題提出如下框架意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞協調推進“四個全面”戰略佈局，按照黨中央、國務院決策部署，認真貫徹落實憲法、審計法等法律法規，緊密結合審計工作的職責任務和履職特點，著眼依法獨立行使審計監督權，創新體制機制，加強和改進新形勢下的審計工作，強化審計隊伍建設，不斷提升審計能力和水平，更好服務於經濟社會持續健康發展。
　　（二）總體目標。加大改革創新力度，完善審計制度，健全有利於依法獨立行使審計監督權的審計管理體制，建立具有審計職業特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資産、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制，更好發揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。
　　（三）基本原則
　　——堅持黨的領導。加強黨對審計工作的領導，圍繞黨委和政府的中心任務，研究提出審計工作的目標、任務和重點，嚴格執行重要審計情況報告制度，支持審計機關依法獨立開展工作。堅持黨管幹部原則，加強審計機關領導班子和隊伍建設，健全審計幹部培養和管理機制，合理配置審計力量。
　　——堅持依法有序。運用法治思維和法治方式推動審計工作制度創新，充分發揮法治的引領和規範作用，破解改革難題，依法有序推進。重大改革措施需要取得法律授權的，按法律程序實施。
　　——堅持問題導向。針對制約審計監督作用發揮的體制機制障礙、影響審計事業長遠發展的重點難點問題，積極探索創新，推進審計制度完善。
　　——堅持統籌推進。充分考慮改革的複雜性和艱巨性，做到整體謀劃、分類設計、分步實施，及時總結工作經驗，確保各項措施相互銜接、協調推進。
　　二、主要任務
　　（一）實行審計全覆蓋。按照協調推進“四個全面”戰略佈局的要求，依法全面履行審計監督職責，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資産、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。摸清審計對象底數，充分考慮審計資源狀況，明確審計重點，科學規劃、統籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，統籌整合審計資源，創新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率。
　　（二）強化上級審計機關對下級審計機關的領導。圍繞增強審計監督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統籌。加強審計機關幹部管理，任免省級審計機關正職，須事先徵得審計署黨組同意；任免省級審計機關副職，須事先徵求審計署黨組的意見。上級審計機關要加強審計項目計劃的統籌和管理，合理配置審計資源，省級審計機關年度審計項目計劃要報審計署備案。上級審計機關要根據本地區經濟社會發展實際需要，統籌組織本地區審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計。健全重大事項報告制度，審計機關的重大事項和審計結果必須向上級審計機關報告，同時抄報同級黨委和政府。上級審計機關要加強對下級審計機關的考核。
　　（三）探索省以下地方審計機關人財物管理改革。2015年選擇江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、雲南等7省市開展省以下地方審計機關人財物管理改革試點，試點地區省級黨委和政府要按照黨管幹部、統一管理的要求，加強對本地區審計試點工作的領導。市地級審計機關正職由省級黨委（黨委組織部）管理，其他領導班子成員和縣級審計機關領導班子成員可以委託市地級黨委管理。完善機構編制和人員管理制度，省級機構編制管理部門統一管理本地區審計機關的機構編制，省級審計機關協助開展相關工作，地方審計人員由省級統一招錄。改進經費和資産管理制度，地方審計機關的經費預算、資産由省級有關部門統一管理，也可以根據實際情況委託市地、縣有關部門管理。地方審計機關的各項經費標準由各地在現有法律法規框架內結合實際確定，確保不低於現有水平。建立健全審計業務管理制度，試點地區審計機關審計項目計劃由省級審計機關統一管理，統籌組織本地區審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計。
　　（四）推進審計職業化建設。根據審計職業特點，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業保障機制，確保審計隊伍的專業化水平。根據公務員法和審計職業特點，建立適應審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業技術類公務員職務序列。完善審計人員選任機制，審計專業技術類公務員和綜合管理類公務員分類招錄，對專業性較強的職位可以實行聘任制。健全審計職業崗位責任追究機制。完善審計職業保障機制和職業教育培訓體系。
　　（五）加強審計隊伍思想和作風建設。要加強思想政治建設，強化理論武裝，堅定理想信念，嚴守政治紀律和政治規矩，不斷提高審計隊伍的政治素質。切實踐行社會主義核心價值觀，加強審計職業道德建設，培育和弘揚審計精神，恪守審計職業操守，做到依法審計、文明審計。加強黨風廉政建設，從嚴管理審計隊伍，嚴格執行廉政紀律和審計工作紀律，堅持原則、無私無畏、敢於碰硬，做到忠誠、乾淨、擔當。
　　（六）建立健全履行法定審計職責保障機制。各級黨委和政府要定期聽取審計工作情況彙報，幫助解決實際困難和問題，支持審計機關依法履行職責，保障審計機關依法獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計機關不得超越職責權限、超越自身能力、違反法定程序開展審計，不參與各類與審計法定職責無關的、可能影響依法獨立進行審計監督的議事協調機構或工作。健全干預審計工作行為登記報告制度。凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資産、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計，及時、全面提供審計所需的財務會計、業務和管理等資料，不得制定限制向審計機關提供資料和開放計算機信息系統查詢權限的規定，已經制定的應予修訂或廢止。對拒不接受審計監督，阻撓、干擾和不配合審計工作，或威脅恐嚇、打擊報復審計人員的，要依紀依法查處。審計機關要進一步優化審計工作機制，充分聽取有關主管部門和審計對象的意見，客觀公正地作出審計結論，維護審計對象的合法權益。
　　（七）完善審計結果運用機制。建立健全審計與組織人事、紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制，把審計監督與黨管幹部、紀律檢查、追責問責結合起來，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導幹部的重要依據。對審計發現的違紀違法問題線索或其他事項，審計機關要依法及時移送有關部門和單位，有關部門和單位要認真核實查處，並及時向審計機關反饋查處結果，不得推諉、塞責。對審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議，有關部門和單位要認真研究，及時清理不合理的制度和規則，建立健全有關制度規定。領導幹部經濟責任審計結果和審計發現問題的整改情況，要納入所在單位領導班子民主生活會及黨風廉政建設責任制檢查考核的內容，作為領導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據。有關部門和單位要加強督促和檢查，推動抓好審計發現問題的整改。對整改不力、屢審屢犯的，要與被審計單位主要負責人進行約談，嚴格追責問責。各級人大常委會要把督促審計查出突出問題整改工作與審查監督政府、部門預算決算工作結合起來，建立聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告機制。審計機關要依法依規公告審計結果，被審計單位要公告整改結果。
　　（八）加強對審計機關的監督。各級黨委、人大、政府要加強對審計機關的監督，定期組織開展審計法律法規執行情況檢查，督促審計機關切實加強黨風廉政建設、嚴格依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結果。探索建立對審計機關的外部審計制度，加強對審計機關主要領導幹部的經濟責任審計，外部審計由同級黨委和政府及上級審計機關負責組織。完善聘請民主黨派和無黨派人士擔任特約審計員制度。審計機關要堅持陽光法則，加大公開透明度，自覺接受人民監督。
　　三、加強組織領導
　　（一）加強組織實施。完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。有關部門和地方各級黨委、政府要從黨和國家事業發展全局出發，充分認識完善審計制度的重大意義，加強工作統籌，形成合力，推動各項改革措施貫徹落實。
　　（二）有序部署推進。審計署要會同有關部門按照本框架意見和《關於實行審計全覆蓋的實施意見》、《關於省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》、《關於推進國家審計職業化建設的指導意見》確定的目標要求和任務，加強組織協調，密切配合，有重點、有步驟地抓好落實。省級黨委和政府要加強對本地區有關工作的領導，抓緊研究制定本地區的落實意見和方案，明確具體措施和時間表。實施過程中遇到的重大問題，要及時報告。
　　（三）推動完善相關法律制度。根據完善審計制度的需要，在充分總結試點及實施經驗的基礎上，及時推動修訂完善審計法及其實施條例，健全相關配套規章制度，使各項工作于法有據，確保各項任務順利實施。根據我國國情，進一步研究完善有關制度設計，切實解決重點難點問題。
　　《關於實行審計全覆蓋的實施意見》全文如下。
　　為全面履行審計監督職責，對公共資金、國有資産、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，根據《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》，制定本實施意見。
　　一、實行審計全覆蓋的目標要求
　　對公共資金、國有資産、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求。審計機關要建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，科學規劃，統籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責、同責同審，通過在一定週期內對依法屬於審計監督範圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資産、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導幹部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況進行全面審計，實現審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個週期內至少審計1次，對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導幹部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計，堅持問題導向，對問題多、反映大的單位及領導幹部要加大審計頻次，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。充分發揮審計監督作用，通過審計全覆蓋發現國家重大決策部署執行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經法紀，促進廉政建設；反映經濟運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經濟安全；總結經濟運行中好的做法和經驗，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進深化改革和體制機制創新。
　　二、對公共資金實行審計全覆蓋
　　審計機關要依法對政府的全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委託管理的資金，以及相關經濟活動進行審計。主要檢查公共資金籌集、管理、分配、使用過程中遵守國家法律法規情況，貫徹執行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，公共資金管理使用的真實性、合法性、效益性以及公共資金沉澱等情況，公共資金投入與項目進展、事業發展等情況，公共資金管理、使用部門和單位的財政財務收支、預算執行和決算情況，以及職責履行情況，以促進公共資金安全高效使用。根據公共資金的重要性、規模和管理分配權限等因素，確定重點審計對象。堅持以公共資金運行和重大政策落實情況為主線，將預算執行審計與決算草案審計、專項資金審計、重大投資項目跟蹤審計等相結合，對涉及的重點部門和單位進行重點監督，加大對資金管理分配使用關鍵環節的審計力度。
　　三、對國有資産實行審計全覆蓋
　　審計機關要依法對行政事業單位、國有和國有資本佔控股或主導地位的企業（含金融企業，以下簡稱國有企業）等管理、使用和運營的境內外國有資産進行審計。主要檢查國有資産管理、使用和運營過程中遵守國家法律法規情況，貫徹執行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，國有資産真實完整和保值增值情況，國有資産重大投資決策及投資績效情況，資産質量和經營風險管理情況，國有資産管理部門職責履行情況，以維護國有資産安全，促進提高國有資産運營績效。根據國有資産的規模、管理狀況以及管理主體的戰略地位等因素，確定重點審計對象。對國有企業資産負債損益情況進行審計，將國有資産管理使用情況作為行政事業單位年度預算執行審計或其他專項審計的內容。
　　四、對國有資源實行審計全覆蓋
　　審計機關要依法對土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經營權、排污權等國有無形資産，以及法律法規規定屬於國家所有的其他資源進行審計。主要檢查國有資源管理和開發利用過程中遵守國家法律法規情況，貫徹執行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，國有資源開發利用和生態環境保護情況，相關資金的徵收、管理、分配和使用情況，資源環境保護項目的建設情況和運營效果、國有資源管理部門的職責履行情況，以促進資源節約集約利用和生態文明建設。根據國有資源的稀缺性、戰略性和分佈情況等因素，確定重點審計對象。加大對資源富集和毀損嚴重地區的審計力度，對重點國有資源進行專項審計，將國有資源開發利用和生態環境保護等情況作為領導幹部經濟責任審計的重要內容，對領導幹部實行自然資源資産離任審計。
　　五、對領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋
　　審計機關要依法對地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位、人民團體等單位的黨委（黨組、黨工委）和行政正職領導幹部（包括主持工作1年以上的副職領導幹部），國有企業法定代表人，以及實際行使相應職權的企業領導人員履行經濟責任情況進行審計。主要檢查領導幹部貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況，遵守有關法律法規和財經紀律情況，本地區本部門本單位發展規劃和政策措施制定、執行情況及效果，重大決策和內部控制制度的執行情況及效果，本人遵守黨風廉政建設有關規定情況等，以促進領導幹部守法、守紀、守規、盡責。根據領導幹部的崗位性質、履行經濟責任的重要程度、管理資金資産資源規模等因素，確定重點審計對象和審計週期。堅持任中審計和離任審計相結合，經濟責任審計與財政審計、金融審計、企業審計、資源環境審計、涉外審計等相結合，實現項目統籌安排、協同實施。
　　六、加強審計資源統籌整合
　　適應審計全覆蓋的要求，加大審計資源統籌整合力度，避免重復審計，增強審計監督整體效能。加強審計項目計劃統籌，在摸清審計對象底數的基礎上，建立分行業、分領域審計對象數據庫，分類確定審計重點和審計頻次，編制中長期審計項目規劃和年度計劃時，既要突出年度審計重點，又要保證在一定週期內實現全覆蓋。整合各層級審計資源，開展涉及全局或行業性的重點資金和重大項目全面審計，發揮審計監督的整體性和宏觀性作用。在充分總結經驗的基礎上，完善國家審計準則和審計指南體系，明確各項審計應遵循的具體標準和程序，提高審計的規範性。集中力量、重點突破，對熱點難點問題進行專項審計，揭示普遍性、典型性問題，深入分析原因，提出對策建議，推動建立健全體制機制、堵塞制度漏洞，達到以點促面的效果。建立審計成果和信息共享機制，加強各級審計機關、不同審計項目之間的溝通交流，實現審計成果和信息及時共享，提高審計監督成效。加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用。有效利用社會審計力量，除涉密項目外，根據審計項目實施需要，可以向社會購買審計服務。
　　七、創新審計技術方法
　　構建大數據審計工作模式，提高審計能力、質量和效率，擴大審計監督的廣度和深度。有關部門、金融機構和國有企事業單位應根據審計工作需要，依法向審計機關提供與本單位本系統履行職責相關的電子數據信息和必要的技術文檔，不得制定限制向審計機關提供資料和開放計算機信息系統查詢權限的規定，已經制定的應予修訂或廢止。審計機關要建立健全數據定期報送制度，加大數據集中力度，對獲取的數據資料嚴格保密。適應大數據審計需要，構建國家審計數據系統和數字化審計平臺，積極運用大數據技術，加大業務數據與財務數據、單位數據與行業數據以及跨行業、跨領域數據的綜合比對和關聯分析力度，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。探索建立審計實時監督系統，實施聯網審計。

（新華社北京2015年12月8日電）