在學習貫徹十七屆三中全會精神部署土地利用總體規劃修編
和第二次土地調查等工作電視電話會議上的講話
徐紹史（2008年10月28日）
同志們：
黨的十七屆三中全會前不久剛剛勝利閉幕。當前，國土資源系統面臨著幾項重要工作。一是認真學習貫徹三中全會精神，規範推進農村土地管理制度改革。二是學習貫徹《國務院關於印發全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）的通知》，切實做好各地的土地利用總體規劃修編工作。三是總結第二次全國土地調查前一階段的工作，努力確保如期保質完成調查任務。四是積極編制全國礦産資源規劃，進一步加強礦政管理。這四項工作都事關全局，國務院領導同志極為關注，高度重視。國務院批准召開這次電視電話會議，李克強副總理作了重要批示。
今天的會議在北京國土資源部機關設主會場，在各省（區、市）、計劃單列市和新疆生産建設兵團及有條件的市（地）、縣（市）設分會場。初步統計，分會場共2022個，出席會議約11．5萬人。經國務院同意，我們邀請了各地分管國土資源工作的政府負責同志、政府副秘書長在分會場參會，一些分會場還邀請與國土資源管理工作相關的職能部門負責同志參加。我代表國土資源部，對地方政府分管領導、分管秘書長以及相關職能部門的負責同志出席今天會議，表示熱烈的歡迎和誠摯的感謝！借此機會，也對各省（區、市）和各市（地）、縣（市）政府，長期以來給予國土資源工作的理解、關心和支持，表示衷心的感謝！我們堅信也懇請大家一如既往地理解、關心和支持國土資源工作。國土資源系統也將在黨的十七屆三中全會精神指引下，深入貫徹落實科學發展觀，為促進我國經濟社會發展更加努力地做好服務工作。
剛才鹿心社同志、贠小蘇同志和汪民同志分別就土地利用總體規劃修編、第二次全國土地調查、礦産資源規劃及礦政管理講了意見，我都贊成。浙江省陳敏爾副省長、河南省史濟春副省長、湖南省徐憲平副省長的發言也非常好。他們結合本省實際講的一些想法和做法，不僅是工作總結，也是經驗介紹。聽了之後很受啟發，非常值得借鑒，有利於我們更好地推動這三方面的工作。
最近一段時間，各方面都非常關注黨的十七屆三中全會作出的關於推進農村改革發展若干重大問題的決定，對《決定》關於規範推進農村土地管理制度改革的各種解讀也不少。為統一認識，全面準確地理解和貫徹落實三中全會和《決定》精神，規範推進農村土地管理制度改革，下面，我講三點意見。
一、深刻領會準確把握規範推進農村土地管理制度改革的全局
黨的十七屆三中全會作出了關於推進農村改革發展若干重大問題的決定，其中直接關係國土資源工作的重點內容是健全嚴格規範的農村土地管理制度。作為這次農村改革發展制度建設和創新的一項重要內容，可以從以下三個方面來認識和把握。
（一）準確把握健全嚴格規範的農村土地管理制度的定位、原則和目標任務。
健全嚴格規範的農村土地管理制度的定位就是《決定》指出的，土地制度是農村的基礎制度。這對推進農村改革發展、解決“三農”問題都十分重要。《決定》指出，要按照“産權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則，進一步健全嚴格規範的農村土地管理制度，這四項原則涵蓋了農村土地管理制度建設和創新以及農村土地管理的全過程。《決定》指出的目標任務主要有六項：一是落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線。二是實行最嚴格的節約用地制度，嚴格控制城鄉建設用地總規模。三是做好農村土地確權登記頒證工作，建立明晰的農村土地産權制度。農村土地承包關係保持穩定並長久不變，土地承包經營權的流轉要依法、自願、有償並切實做到三個“不得”，建立規範的承包經營權流轉市場。四是推進徵地制度改革，主要是逐步縮小徵地範圍，完善徵地補償機制。五是規範集體經營性建設用地流轉，區別土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內外，採取不同的改革措施，建立城鄉統一有形的建設用地市場的目標邁進。六是抓緊完善相關法律法規和配套政策，規範推進農村土地管理制度改革。
（二）準確把握農村改革發展的整體部署。
胡錦濤總書記要求從五個方面來全面把握農村改革發展的整體部署。一是全面把握推進農村改革發展的總體思路。要求著重領會好把建設社會主義新農村作為戰略任務、把走有中國特色農業現代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求這一戰略思想。二是全面把握推進農村改革發展六方面的目標任務。三是全面把握加強農村制度建設和創新的六大任務。健全嚴格規範的農村土地管理制度是其中的一個重要內容。四是全面把握髮展現代農業的重大舉措。五是全面把握髮展農村公共事業的重大安排。
農村改革發展的總體思路、目標任務、重大安排、重大舉措、重要任務，從五個方面非常科學地勾勒和描繪了農村改革發展的全貌。農村改革發展實際上是一個龐大的系統工程，而農村土地管理制度是制度建設和創新的一個重要內容。農村土地管理制度改革，必須與農村改革相關方面銜接協調，切實做到有利於堅持改革開放，推動科學發展，促進社會和諧，推進農村改革發展的大局。準確把握農村改革發展的總體部署，是為了更好地找到農村土地管理制度改革的定位，更好地為農村改革發展服務。
（三）準確把握農村改革發展在深化改革開放、推動經濟社會發展中的重要地位。
過去30年的農村改革發展為經濟社會發展作出了巨大貢獻。黨的十七大之後，我國處在一個新的歷史起點上，農村改革發展已經成為事關全國改革開放和經濟社會發展全局的關鍵環節。黨的十七屆三中全會確定農村改革發展這個主題正是基於這樣一個判斷。當前，國際金融危機進一步加劇，世界經濟增長整體下滑，國內外經濟發展不確定的因素比較多。在複雜多變的形勢下，全會要求最重要的是把我們國家自己的事情辦好，更加堅定、更加自覺地抓住發展這個黨執政興國的第一要務，更加堅定、更加自覺地推動科學發展。深化農村改革發展已成為事關全局的一項緊迫而艱巨的任務。要準確地把握社會經濟發展全局和農村改革發展大局對農村土地管理制度改革的基本要求，系統地思考、謀劃、推進農村土地管理制度改革。
二、積極探索穩步推進農村土地管理制度改革
《決定》指明了農村土地管理制度改革的方向和重點，並對農村土地管理制度的建設和創新作了全面部署。穩步推進農村土地管理制度改革，應主要做好以下六個方面工作。
（一）落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線。
回良玉副總理在對《決定》作説明時明確指出，我國耕地保護形勢異常嚴峻，難度相當之大，沒有任何退路，堅決守住耕地紅線，只有不折不扣地落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。落實最嚴格的耕地保護制度，應抓好以下四個關鍵環節的工作：一是強化規劃統籌和控制。各地要結合土地利用總體規劃修編，認真落實耕地保有量和基本農田面積，劃定永久基本農田，建立耕地保護的補償機制。特別是要確保基本農田總量不減少，用途不改變，質量有提高。二是嚴格耕地佔補平衡。《決定》要求實行先補後佔，不允許跨省（區、市）進行異地佔補平衡。部里正在加緊研究制定建設用地年度計劃與各地補充耕地情況相銜接和挂鉤的政策。三是積極推進土地整理復墾開發。《決定》強調，繼續推進土地整理復墾開發。整理出來的土地首先要復墾為耕地，不能復墾為耕地的要先用於農村公益事業建設，如果還有富餘指標可以調劑給城鎮使用，但要符合規劃，要納入年度計劃。調整之後的土地級差收益要反哺農村，用於改善農村生産生活條件。四是嚴格考核，落實共同責任。《決定》提出，耕地保護要作為考核地方政府績效的重要內容，要層層落實責任。下一步要進一步細化，搞好年度檢查考核和督察執法。從明天開始，15個檢查組就要陸續分赴各地，開展2007年省級耕地保護目標責任制執行情況的抽查，請各地給予支持配合。
（二）落實最嚴格的節約用地制度，嚴格控制城鄉建設用地總規模。
要從規劃、標準、市場配置、評價考核等方面來完善制度。一是要通過土地利用總體規劃統籌和控制城鄉建設用地及基礎設施建設用地的規模和佈局。二是要完善節約用地的標準並嚴格執行，形成激勵約束機制。三是深化土地有償使用制度改革，擴大土地有償使用的範圍。調整劃撥用地的目錄，對軍事用地、特殊用地和保障性住房用地外的其他用地逐步實行有償使用。四是完善宅基地管理，保護農民宅基地的用益物權。現在有些地方農民一戶多宅、超標準佔地，有些地方農民因沒有用地計劃保障而佔用耕地建住宅。建議各地編制鄉鎮土地利用規劃要安排宅基地建設，保證宅基地用地計劃指標，結合經濟社會發展修訂宅基地使用標準，繼續深入開展農民宅基地有償取得和退出試點。
（三）做好農村土地確權登記頒證工作，嚴格土地用途管制。
農村的承包地、宅基地、集體建設用地，都需要確權登記頒證。這是落實産權明晰原則的具體措施。近幾年，這項工作取得了一定進展，但是覆蓋面還不夠理想。要利用第二次全國土地調查的有利條件，全面推進這項工作。流轉的土地必須經過確權登記頒證。積極開展農村土地産權制度研究，進一步明確産權主體、完善權能。《決定》要求，農村土地承包經營權保持穩定並長久不變，在流轉過程中必須做到“三個不得”，其中一個就是不得改變土地用途，這是用途管制原則的具體要求。圍繞建立規範的土地承包經營權流轉市場，各級國土資源系統也要積極主動做好相關工作。
（四）推進徵地制度改革。
徵地制度改革的難度很大。黨的十六屆三中全會就提出，要嚴格界定公益性用地和經營性用地，逐步縮小徵地範圍。十七屆三中全會的《決定》又有了明確要求。一是逐步縮小徵地範圍，嚴格界定公益性和經營性建設用地。土地利用總體規劃確定的城市和建制鎮範圍內的農村集體土地轉為非農建設用地，繼續由國家徵收。土地利用總體規劃確定的城市和建制鎮範圍外的集體建設用地，建設國家公益性項目繼續由國家徵收，建設經營性項目經批准佔用農村集體土地，農民可依法以不同方式參與經營開發，而且要保障農民的合法權益。二是完善補償機制。要按照同地同價、及時足額、合理補償的要求來推進，充分體現土地的財産權益。《決定》進一步提出要解決被徵地農民的就業、住房和社保。部正與中農辦就完善補償機制問題開展調研。
（五）規範集體經營性建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。
要明確農村集體經營性建設用地使用權流轉範圍，嚴格執行土地利用總體規劃和土地用途管制制度，納入土地利用年度計劃，並經過依法批准。逐步建立與國有土地出讓、轉讓制度相銜接的集體建設用地出讓、轉讓制度，加快城鄉統一的建設用地市場建設。部正在總結多年來試點經驗，擬定集體建設用地流轉管理辦法。這項工作非常複雜，各地務必要十分慎重，切實加強監管，確保農村集體建設用地規範流轉、有序進行。農村集體土地絕對不能搞房地産開發，不能搞高爾夫球場建設，也不能搞不符合産業政策和土地供應政策的項目。
（六）抓緊完善相關法律法規和配套政策，規範推進農村土地管理制度改革。
農村的改革發展以及農村土地管理制度的改革，上下關聯、涉及面廣、政策性強，涉及體制、機制、法制等深層次問題。《決定》提出要抓緊完善法律法規和配套政策，規範推進農村土地管理制度改革。
一是抓緊完善相關法律法規和配套政策。各地可以深入總結近年來農村土地管理制度的一些新的情況、新的變化，凡是符合現有法律法規，能夠促進生産力發展，又行之有效的一些做法，要使其規範化，通過調整體制機制上升為制度。另一方面，有些法律法規和配套政策已經不能完全適應新的情況、新的形勢、新的經驗，應該抓緊修改修訂。比如《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《土地徵收徵用條例》、《農村集體建設用地管理條例》、《土地復墾規定》等法律法規的修改修訂工作，需要加快進度。
二是國家批准的各類綜合配套改革試驗區要積極探索。按照部、省簽訂的協議或者備忘錄，從實際出發，按照三中全會提出的規範推進農村土地管理制度改革的方向和要求，深化已有的改革或者開展新的試點。要通過試點，總結創新農村土地管理制度，形成耕地得到切實保護，各類用地得到基本保障，土地資産效益得到充分體現，農民權益得到有效保護的土地管理新格局，為全國的土地管理制度改革創造鮮活經驗，提供典型示範。
三是其他地方也要積極探索穩步推進。凡是有成熟經驗，初步具有規範做法的可以積極推進。對還不具備成熟經驗和規範管理辦法的地方，一定要先搞試點。改革開放30年來，我們已經形成了比較完備的法律法規和配套政策體系，試點工作要在法律法規的框架內開展。如果試點需要突破現行法律法規或者配套政策，應當報批，並做到“局部試驗、封閉運行、結果可控”。試點取得經驗後再在面上推開。目前各地開展的一些試點總體進展都不錯，如成都等地的農村土地整理復墾開發以及農村建設用地減少和城市建設用地增加挂鉤試點等。但是，有些媒體報道不夠準確，容易發生誤導。我們正在進行總結，更好地規範工作。總之，各項試點要慎之又慎，要穩步推進，絕不能一哄而起。
通過學習黨的十七屆三中全會的《決定》，我們感到，中央對土地管理工作的要求更嚴了，對農村土地管理制度改革的要求更高了。我們也深刻地認識到，農村土地管理制度改革的難度很大、任務艱巨。全系統一定要迎難而上，邊學習理解，邊總結探索，邊推進工作。要準確把握精神實質，積極探索改革路徑，抓緊完善制度政策，穩步推進各項改革，切實防止認識和理解上的偏差，避免工作指導上的偏離。只有這樣，才能確保把黨的十七屆三中全會的精神理解好、貫徹好和落實好。
三、紮實做好當前國土資源重點工作
當前，受國際金融危機的影響，經濟形勢十分嚴峻，我們要按照黨中央、國務院的部署，紮實做好國土資源工作。
（一）進一步加強和改善國土資源的宏觀調控。
受國內外經濟形勢的影響，今年前三季度，地産市場和礦産市場出現了一些新的情況和新的特點：建設用地供應量下降，土地價格增幅持續回落，地産市場競爭繼續降溫，房地産交易疲軟；礦業投資持續增長，但是礦産品價格波動加劇，第三季度部分礦産品價格已經出現下行趨勢。從今年年中開始，國家已經把“兩防”的宏觀調控目標調整為“一保一控”，今年最後兩個月和明年重點是保持經濟平穩較快增長，同時也要控制物價過快上漲，保持金融穩定。目前出口需求受到世界經濟增長回落的制約，內需增長需要有一定的時間，保持經濟平穩較快增長可能要靠投資拉動。國土資源系統的同志們要重視和關注市場的走向，主動順應保持經濟平穩快速增長的需要，根據中央審慎靈活的宏觀調控政策，在土地供應總量、結構、佈局、時序和礦業投入、礦産勘查投入上適時做出必要的調整，確保經濟平穩快速增長。
（二）嚴格土地執法監管。
今年前三季度土地違法違規的宗數和涉及的面積都呈下降趨勢，但是也有個別省份出現反彈，集中在一些重點城市和少數的農村。今年下半年開展的2006年10月到2007年10月第八次衛片檢查結果顯示，違規違法用地仍然比較嚴重，其中17個城市違法用地宗數、面積不降反升。部正在核準情況，要進行查處和整改。今年還剩下兩個月，特別是明年投資拉動的力度要加大，土地供應的矛盾也會相應加劇。各地要有思想準備和工作準備。一方面要為經濟平穩較快增長服好務，另一方面又要堅持嚴格規範管理，防止違規違法用地反彈。
（三）抓好黨風廉政建設和隊伍建設。
前不久相繼發生的五大安全責任事故，從國務院到有關地方政府都實行了問責。最近有些地方媒體又揭露了地産房産行業性的腐敗，一個行業有七八名官員相繼落馬。黨風廉政建設和隊伍建設非常重要。希望各級國土資源部門重視抓好這項工作。
