全面加強法制建設 努力促進科學發展
——2008年國務院法制工作綜述

    2008年是我國發展進程中很不尋常、很不平凡的一年。一年來，我們接連經歷了一系列難以預料、歷史罕見的重大挑戰和考驗。在黨中央、國務院的堅強領導下，全國各族人民萬眾一心，迎難而上。國務院的法制工作也在應對嚴峻挑戰中奮勇前行，為促進科學發展提供有力的法制保障，使法治政府建設取得了新的顯著成效。

    一、越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅持依法辦事

    在這些重大挑戰和嚴峻考驗來臨之際，國務院毅然選擇以法治應對，不斷完善應急法制，依法應對危機，依法解決複雜問題。“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的”。國務院堅持依法應對挑戰的努力創新了中國特色社會主義法制理論，極大提升了政府依法行政的能力和水平，並對推動科學發展、促進社會和諧奠定了堅實的基礎。

    ——全方位、多層級、寬領域的應急法律體系、應急預案體系在抗擊低溫雨雪冰凍災害中發揮重要作用。面對年初南方發生的低溫雨雪冰凍災害，從國務院到20多個省、自治區、直轄市人民政府，緊緊依靠以《突發事件應對法》為核心的應急法律體系和以《國家突發公共事件總體應急預案》為核心的全國應急預案體系，積極落實救災措施，維護災區交通、治安秩序，組織恢復電力、通信等市政基礎設施，開展受災群眾生活救助，努力將人民群眾生命財産損失降到了最低程度。

    ——及時制定《汶川地震災後恢復重建條例》，為災區災後恢復重建提供有力的法制保障。5.12汶川特大地震發生後，黨中央、國務院帶領全國人民開展了氣壯山河的抗震救災鬥爭。為了保證災後恢復重建工作依法有力有序有效地進行，溫家寶總理親自提出要抓緊制定《汶川地震災後恢復重建條例》，並對條例的主要內容做出明確指示。條例深刻體現了科學發展觀的思想，是災後恢復重建的路線圖，集中體現了黨和政府的執政理念、執政能力和堅持依法執政的決心。

    ——法治守護奧運，讓世界見證一個開放、民主、文明、進步的中國。為了保證北京奧運會和殘奧會的順利召開，中國政府始終以積極、負責任的態度加強奧運法制建設，完善了中國知識産權法制體系，制定了《奧林匹克標誌保護條例》、《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華採訪規定》等一系列行政法規和規章。整個奧運會的籌辦、組織、舉辦過程中，嚴格遵守國家的法律法規規章和國際慣例，履行承諾的國際義務，為“科技奧運、綠色奧運、人文奧運”提供法治保障。奧運會成功舉辦後，國務院又及時制定《外國常駐新聞機構和外國記者採訪條例》，實現了奧運後外國記者採訪制度與奧運期間的“無縫對接”，有力地促進了國際交往和信息傳播。

    ——及時出臺《乳品質量安全監督管理條例》，維護人民群眾生命健康安全。三鹿牌嬰幼兒奶粉事件發生後，黨中央、國務院高度重視，果斷決策部署，各地方、各部門迅速處置。國務院辦公廳于9月18日發佈《國務院辦公廳關於廢止食品免檢制度的通知》，宣佈廢止有關食品免檢制度的規定。為了進一步完善乳品從牧場到餐桌全過程的質量安全管理，嚴格落實執法責任，國務院迅即制定《乳品質量安全監督管理條例》，並於10月9日正式公佈實施。

    ——加大行政問責力度，努力建設責任政府。權責統一是依法行政的基本要求，法治政府必須是責任政府。新一屆國務院制定的《國務院工作規則》明確提出：“國務院及各部門要推行行政問責制度”。2008年被一些媒體稱為“問責年”，政府對一系列事故、事件的責任人做出了處理。溫家寶總理指出，絕不能以損害人民生命健康來換取企業發展和經濟增長，要強化行政問責制，出了問題必須嚴格追究領導責任。“讓權力敬畏，讓人民安心”，問責範圍逐步明確，問責程序逐步規範，問責方式逐步向法治化轉變，社會公眾參與問責的積極性逐步增強，各級領導幹部的責任意識大大加強，作風有了明顯轉變，反映了我國法治政府建設向更深層次推進。

    二、科學立法、民主立法，政府立法工作為促進科學發展提供有力法制保障

    2008年，國務院緊緊圍繞深入貫徹落實科學發展觀，為保障經濟社會全面協調可持續發展提供有力的法制保障。全年共向全國人大常委會提交法律議案8件，制定行政法規27件。

    ——在加強和改善宏觀調控、促進經濟平穩快速發展方面，制定了《證券公司監督管理條例》、《證券公司風險處置條例》、《價格違法行為行政處罰規定》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》等行政法規；尤其是為積極應對國際金融危機影響，及時修訂《中華人民共和國增值稅暫行條例》、《中華人民共和國消費稅暫行條例》和《中華人民共和國營業稅暫行條例》，為我國增值稅轉型、促進企業發展提供有力的制度支持。

    ——在促進農業發展和農民增收方面，向全國人大常委會提交了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》的議案，修訂了《生豬屠宰管理條例》、《草原防火條例》、《森林防火條例》、《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》等行政法規，為從新起點出發推動農村改革發展提供了制度支持。

    ——在全面加強社會建設、切實保障和改善民生方面，向全國人大常委會提交了《中華人民共和國殘疾人保障法（修訂草案）》、《中華人民共和國消防法（修訂草案）》的議案，尤其是在總結汶川地震應急救援和恢復重建經驗的基礎上，提交了《中華人民共和國防震減災法（修訂草案）》的議案。為了進一步完善勞動合同制度，保護勞動者合法權益，促進企業持續發展，制定了《中華人民共和國勞動合同法實施條例》。

    ——在加大節能減排和環境保護力度方面，推動公共機構節約能源，提高公共機構能源利用效率，制定《公共機構節能條例》；加強民用建築節能管理，提高能源利用效率，制定《民用建築節能條例》。為了科學有效實施土地調查，制定《土地調查條例》。為了繼承民族優秀文化遺産，制定《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。

    ——在大力推進改革開放、深化體制改革方面，向全國人大常委會提交了《中華人民共和國保險法（修訂草案）》、《中華人民共和國統計法（修訂草案）》、《中華人民共和國郵政法（修訂草案）》、《中華人民共和國專利法修正案（草案）》的議案。為了保證《反壟斷法》的正確實施，制定《國務院關於經營者集中申報標準的規定》。為了推動實施“走出去”、“引進來”戰略，制定《對外承包工程管理條例》，並對《外商投資電信企業管理規定》做出修訂。

    2008年國務院立法工作機制也發生了重大變化。按照黨的十七大“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策，原則上要公開聽取意見”的要求，國務院在立法工作中進一步提高公眾參與立法的程度，除涉及國家秘密、國家安全等的外，行政法規草案全部公開徵求意見。截至目前，公佈了彩票管理條例、教育督導條例等22部事關人民群眾切身利益的重要行政法規草案，得到社會各界的普遍關注和熱情參與。據統計，僅勞動合同法實施條例草案，就收到群眾意見8.2萬條。科學立法、民主立法制度不斷完善，立法透明度不斷提高，吸取了社會各方面智慧，完善了人民群眾的利益表達機制，將和諧理念、和諧目標、和諧要求進一步融入到立法中。

    三、堅持依法行政，加強政府自身建設

    ——制定新的《國務院工作規則》，將“堅持依法行政”作為新一屆政府工作的準則之一。新一屆國務院制定公佈的《國務院工作規則》提出要“努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”，並明確規定了“實行科學民主決策，堅持依法行政，推進政務公開，健全監督制度，加強廉政建設”五項準則。從中人們可以清晰了解到新一屆中央人民政府的施政理念，深切感受到中央人民政府加強自身建設、建設人民滿意政府的執著追求和不懈努力。

    ——發佈《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》，夯實建設法治政府的基礎。市縣政府是我國政權體系的基礎，市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著法治政府建設的整體進程。今年6月，國務院發佈了《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》，對大力推進市縣政府依法行政工作做出明確部署和安排。《決定》下發後，各地方採取召開工作會議、制定實施方案、培訓骨幹人員等多種形式落實《決定》精神。《決定》的發佈和實施，必將對市縣政府依法行政發揮重要的促進作用。

    ——認真貫徹實施《政府信息公開條例》，積極推進政務公開。2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》標誌著我國政府信息公開工作走上了法制化軌道。為了保證條例的正確實施，國務院辦公廳專門印發了《國務院辦公廳關於施行＜政府信息公開條例＞若干問題的意見》。條例實施以來，政府信息公開的工作機制不斷完善，制度體系逐步健全，公開載體更加豐富，電子政務積極推行。政府信息公開工作開局良好，已經成為各級政府施政的一項基本制度。

    四、加強政府層級監督，確保行政機關正確行使職權

    ——加強法規規章備案審查工作和規範性文件備案監督工作體制機制建設。依法加強備案審查工作，既是對抽象行政行為進行有效監督的需要，也是推進依法行政，促進社會和諧的需要。2008年國務院共收到備案登記的地方性法規374件、地方政府規章581件、部門規章152件，經審查對存在問題的44件進行了不同方式的處理，有力維護了社會主義法制統一和政令暢通。

    ——進一步完善行政復議體制、機制，發揮行政復議制度在化解行政爭議、維護人民群眾合法權益、加強政府層級監督等方面的作用。認真受理行政復議案件，進行行政復議委員會試點，研究行政復議人員資格制度。2008年，國務院共收到行政復議申請866件，比2007年增加23％。2008年上半年，全國共收到行政復議申請32362件，平均審結率近90％，超過80％的行政復議案件能夠基本實現“案結事了”。通過行政復議，使一大批複雜的行政爭議在基層得以及時化解，密切了政府與人民群眾的關係，行政復議已經成為化解行政爭議的重要渠道。

    ——完善行政執法責任制，深入推進行政執法體制改革與創新。嚴格行政執法是行政機關維護國家利益和公共秩序，維護公民、法人和其他組織合法權益，為科學發展創造良好的法治環境的根本保障。2008年，各地區加大了市縣兩級政府工作部門行政執法責任體系建設力度，抓住評議考核這個關鍵，認真開展責任追究工作，據不完全統計，全國主要行政執法部門共追究行政執法責任約8萬人次。此外，20個省級人民政府制發了規範行政處罰自由裁量權、建立行政處罰基準制度的通知，進一步提高了政府的執行力和公信力。

    五、全面進行法律、行政法規和規章清理，維護社會主義法制統一

    ——行政法規清理圓滿結束，現行行政法規體系更加適應經濟社會發展的需要。自2007年開始對現行行政法規進行全面清理，對列入清理範圍的655件行政法規進行逐件清理。2008年1月15日，溫家寶總理簽署第516號國務院令公佈了《國務院關於廢止部分行政法規的決定》，廢止49件行政法規，宣佈失效43件行政法規。這是新中國成立以來最大規模的一次行政法規清理，是國務院為更好地適應加快建設法治政府、全面推進依法行政的要求，採取的重大舉措。

    ——規章清理順利完成，各地方各部門制度建設質量進一步提高。根據國務院的統一部署，各省、自治區、直轄市和較大的市人民政府、國務院各部門對現行規章進行了全面清理，2008年已全部完成。列入清理範圍的12695部規章中，共廢止1977部，宣佈失效196部，修改395部，進一步提高了國務院部門和省、市兩級政府的制度建設質量，為建立健全立、改、廢相結合的法規規章清理工作長效機制進行了有益探索。

    ——按照全國人大常委會要求，認真進行法律清理。為了解決現行法律規定中存在的明顯不適應、不協調等問題，全國人大常委會決定對現行法律進行一次集中梳理。2008年8月至11月，國務院法制辦按照全國人大常委會的部署和要求，組織國務院47個部門對202部法律進行全面清理，重點查找法律規定已經明顯不適應經濟社會發展需要、法律之間規定不盡一致或不夠銜接以及操作性不強等問題。經過對現行法律規定的認真研究和分析，共向全國人大常委會法工委提出清理意見和建議1529條。

    六、加強政府法制理論研究，為政府法制工作更好地為科學發展服務提供強大理論支持

    ——全面總結改革開放30年來政府法制建設的經驗，不斷探索新形勢下推進依法行政的思路和措施，為新的歷史階段法治政府建設做好理論準備。2008年7月，經國務院批准，召開“深入貫徹落實科學發展觀與加快法治政府建設理論研討會”，組織專家學者、國務院部門和地方政府法制機構的實際工作者，從理論和實踐的結合上，對改革開放30年來我國依法行政的經驗進行全面總結，分析現階段依法行政工作存在的問題，深入研究今後一個時期貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》、加快建設法治政府的總體思路，圍繞深入貫徹科學發展觀對建設法治政府提出的新任務新要求做了深入研究探索。理論研討會的成功召開，進一步創新和發展了政府法制建設的理論，必將對下一階段的依法行政工作産生積極影響。

    ——以搞好學習實踐活動為契機，全面提升政府法制工作的水平。學習實踐科學發展觀活動開展以來，國務院法制辦緊緊圍繞黨中央的工作部署，以“全面提升政府法制工作水平，更好地為科學發展服務”為實踐載體，充分認識搞好學習實踐活動的重大意義，著力解決政府法制工作中存在的不符合、不適應科學發展觀要求的突出問題，努力提出全面提升政府法制工作水平、更好地為科學發展服務的新思路新舉措。

    不平凡的2008年即將過去。回首過去，我們心潮澎湃；展望未來，我們充滿信心，讓我們在黨中央、國務院的堅強領導下，順應時代的法治呼喚，乘勢而上，把我們的事業不斷推向前進！