在農村最低生活保障制度
和扶貧開發政策有效銜接試點工作會議上的講話
范小建
2009年2月26日
同志們：
這次試點工作會議的目的非常明確，就是以科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十七大、十七屆三中全會和國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議的精神，貫徹落實中發[2009]1號文件的精神，促進農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的順利進行，確保取得實效。今年年初我辦和民政部就開展這個試點聯合下發了通知，各地扶貧部門馬上積極行動起來，主動與民政部門聯絡，制定了試點工作方案，有些省的工作已經起步。河南和青海主動要求參與試點，江蘇、湖北和重慶增加了試點縣的數量。
但是，隨著試點的進行，各地也反映出一些問題，主要是對於為什麼要開展這項試點，試點要解決什麼問題，達到什麼目的，試點的關鍵環節和主要難點是什麼等，大家在思想上還不夠統一，甚至有一些模糊認識。因此，辦黨組決定召開這樣一次會議，請相關部門介紹基本情況，交流各試點經驗，對我們要下發的文件徵求意見，以便進一步統一思想，提高認識，紮實推進試點工作。下面我講三點意見：
一、搞好扶貧開發與農村低保兩項制度有效銜接試點的重要意義
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確提出了新形勢下推進農村改革發展的指導思想、目標任務和重大原則，也對新階段扶貧開發的方針、政策、標準、重點等提出了明確要求。隨著農村貧困人口大幅度減少，農村扶貧標準提高，農村最低生活保障制度的建立，我國扶貧開發工作進入了開發與救助兩輪驅動的新階段。三中全會《決定》明確要求，要實現這兩項制度的有效銜接。首先，實現兩項制度的有效銜接，是確保實現十七大目標的重要舉措。黨的十七大明確提出了到2020年“絕對貧困現象基本消除”的奮鬥目標。要確保目標的實現，必然要進一步完善現行的政策體系，對沒有發展能力的貧困人口做出兜底性制度安排，通過救助維持其基本生存；對具有發展能力的貧困人口給予新的支持，通過扶持促進其脫貧致富，以形成低保維持生存、扶貧促進發展這樣一個新的工作格局。這是保障實現減貧目標的重大制度安排，兩項措施不但都要到位，而且要實現有效銜接，否則就會影響總體目標的實現。
第二、實現兩項制度的有效銜接，是黨中央、國務院的一貫要求。2007年7月《國務院關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》第一次提出，農村低保“要與扶貧開發、促進就業以及其他農村社會保障政策、生活性補助措施相銜接，堅持政府救濟與家庭贍養扶養、社會互助、個人自立相結合，鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生産自救，脫貧致富。”十七屆三中全會《決定》進一步明確要求，“完善國家扶貧戰略和政策體系，堅持開髮式扶貧方針，實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接。”去年11月召開的國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上，回良玉副總理再次強調，“低保制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代。扶貧部門和民政部門要把有效銜接作為貫徹落實黨的十七屆三中全會精神的一項重要工作，切實抓緊抓好，既要明確分工，更要加強配合與協調”。這次會議還明確要求扶貧辦、民政部與相關部門配合，制定下發一個兩項制度銜接的指導性文件。
第三、實現兩項制度的有效銜接，是黨中央、國務院交給扶貧部門的重要任務。中發[2009]1號文件明確指出，要制定農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接辦法。今年2月4日下發的國務院辦公廳關於落實中央1號文件的分工意見（國辦函【2009】16號），對各部門的具體任務進行了分解，其中明確我辦牽頭落實的工作任務只此一項，就是制定農村最低生活保障制度與扶貧開發有效銜接的辦法。這是一項硬指標，硬任務，我們責無旁貸，必須完成。
第四、實現兩項制度的有效銜接，是提高行政效能和扶貧效果的有益探索，是完善國家扶貧戰略和政策體系的內在要求。扶貧和低保都是針對貧困人口的政策措施，如果在工作中不能很好結合，不僅會增加基層的工作負擔，還可能出現扶貧資源配置的重復或遺漏。共同識別貧困人口，分別採取有針對性的幫扶措施，不但可以減輕基層工作壓力，提高政府扶貧資源的使用效能，而且對於完善國家扶貧戰略和政策體系至關重要。通過兩項制度銜接，完善貧困人口的識別機制，是提高扶貧工作水平的重要途徑。我們現在很多面向貧困農戶的政策措施難以落到實處，就是因為沒有建立貧困農戶的識別機制。實現兩項制度有效銜接，建立識別機制，是提高扶貧工作水平，完善新階段扶貧戰略和政策體系的內在要求。
總之，這是一項大政策，是關係到今後十年乃至更長時間扶貧開發工作的基礎性制度建設，是新階段完善國家扶貧戰略和政策體系的奠基之作。對此，我們一定要有清醒的認識。做好這項工作，一定要堅持試點先行。不能走過場，擺花架子；也不能搞繁瑣哲學。要建立起一個科學的、經得起實踐和時間檢驗的好制度，先行試點是一個必不可少的環節。
二、搞好試點工作的核心是完善貧困人口的識別機制
20多年的扶貧開發，始終要解決的一個問題是瞄準。為此，扶貧部門進行了長期探索。制定國家扶貧標準，劃定集中連片貧困地區，確定貧困縣和扶貧開發重點縣，再確定貧困村。為了找到貧困人口，我們建立了農村貧困監測制度，開展了貧困人口建檔立卡的工作。在實施國際項目和一些試點當中，我們還嘗試了貧困人口的參與式識別辦法。但是總的看，目前扶貧部門的貧困識別，比較多地採用農戶家計調查的方法，既耗時費力，容易出現偏差，又不易得到基層群眾的普遍認可。
不解決貧困人口的識別問題，扶貧項目和扶貧資金就不能瞄準貧困人口。我們在調查中發現，扶貧政策進村以後，往往就成為普惠性的政策，從條文上看，大家都一樣。但真正執行下來，又往往是相對富裕的農戶受益，真正貧困的農戶時常因為拿不出自籌或配套資金而得不到國家的政策支持。這在扶貧移民項目中最為突出。國家支持你，是因為你有窮人。我們是為窮人要的錢。但因為窮人配不了套，給窮人的政策，窮人卻拿不到。當然，貧困地區基礎設施和社會事業建設是普惠性的，但扶貧移民，勞動力轉移培訓，産業開發等措施不向貧困人口傾斜，就違背了政策的初衷。特別是在國家行業主管部門不斷加大對農村基礎設施和社會事業的支持力度之後，普惠式的政策，力度越來越大。在這種情況下，農村扶貧工作的著眼點要更多轉向提高貧困戶的自我發展能力，識別和傾斜的問題就更加突出。其實，低保與扶貧資金都是高壓線。因為對象很明確，所以低保的錢，沒人能動，也沒人敢動。但扶貧的錢，因為沒有建立貧困農戶的識別機制，找不準工作對象，就經常與其它資金混同使用，使扶貧效果打了折扣。我們強調資源整合，但整合不能改變扶貧資金的屬性。我在去年全國扶貧工作會議上説過，要準確把握財政專項扶貧資金與其它支農資金的不同。一般的支農資金只要求落實到農業和農村項目，而專項扶貧資金則要求瞄準貧困農戶。如果不注意這個根本性區別，扶貧就變了“味兒”，“瞄準”就會在最後一個環節“脫靶”，就會把窮人放在“空擋”上。
識別貧困戶的有效方法是民主推薦。我們在過去的試點中有過這方面的嘗試，農村低保制度在這方面已經形成了比較規範的操作方法，我們扶貧部門要虛心學習。要參照低保的做法，完善和改進我們的貧困人口識別機制。只有兩項制度在貧困人口識別上協調起來，才能健全和完善貧困農戶檔案，實施分類扶持，做到應保盡保，應扶盡扶，真正實現有效銜接。
三、對搞好試點工作的幾點要求
試點工作的具體操作問題，國良同志將根據會議的討論情況在總結時部署，我在這裡提幾點原則性的要求。
一是進一步統一思想，提高認識，克服畏難情緒。要把思想統一到十七屆三中全會《決定》、扶貧開發領導小組第一次全體會議和中央一號文件的精神上來。簡單説，兩項制度銜接不存在做不做的問題，而是怎麼做好的問題。一項新的探索性工作，必定有難度，不能因為困難就退縮。毛主席早就説過，“什麼叫工作，工作就是鬥爭。那些地方有困難，有問題，需要我們去解決。我們是為著解決困難去工作去鬥爭的，越是困難的地方越是要去，這才是好同志。”另外，我在這裡要特別強調，最近一些省區的扶貧工作機構正處在調整中，個別地方存在幹部安排問題。在這種情況下，我們要以對黨和人民高度負責的精神開展工作，所有試點省區市不要因此而懈怠。
二是加強合作，相互協調，發揮整體效益。此次試點是民政部和我辦聯合部署的，將來下髮指導性文件有五個部門。在過去兩年多的時間裏，扶貧辦和民政部、財政部、統計局通力合作，取得了很好的效果。這次中國殘聯又主動參與其中。各級扶貧辦要主動與相關部門加強聯絡，做出重要決定、出臺相關文件、採取具體行動措施，都要提前徵求幾個單位的意見，儘量做好溝通工作。只有加強合作，才能確保試點順利進行，試點成果得到推廣。
三是嚴謹務實，勇於創新，力爭科學規範。各地經濟社會發展水平不同，面臨的主要矛盾和問題也會存在差異，因此我們在制定試點工作方案時，採取的是粗線條的方法，對許多問題沒有做出太具體的規定。這樣做的目的是為了給各地的試點提供良好環境和空間。各地要本著實事求是，一切從實際出發的原則，探索和創新工作方法。在試點的過程中，要不斷總結，不斷調整，對行之有效的做法進行規範，上升到基本制度。我們將不斷跟蹤各地試點情況，適時總結交流，相互學習促進，逐步形成能在面上推廣的成果。
四是加大支持力度，積極完善政策。後續政策不足或政策不到位，是一些地方建檔立卡流於形式的重要原因。建立新的識別機制之後，對於試點尤其需要給予經費上的支持，讓貧困群眾和基層幹部看得見，摸得著。搞試點不能“空對空”。今年尚未落實和明確的扶貧項目都應該向試點縣傾斜。但試點縣如果只想要錢不想試點，我們也要制定相應的限制措施。
最後，對參加今天會議的民政部、財政部、統計局和中國殘聯同志表示感謝。
