加大工作力度 深入推進依法行政依法管糧
——聶振邦同志在全國糧食政策法規工作座談會上的講話
（2011年7月19日）
同志們：
去年8月，國務院召開了全國依法行政工作會議，溫家寶總理作了重要講話，馬凱國務委員作了總結講話。會後，國務院印發了《關於加強法治政府建設的意見》，對深入貫徹依法治國基本方略、全面推進依法行政、加強法治政府建設做出了全面部署。
過去的一年，是我國糧食市場形勢極為複雜的一年。面對各種不確定性因素，糧食部門認真落實中央部署，積極推進依法行政、依法管糧，加大糧食宏觀調控力度，有效地保證了糧食市場供應，維護了糧價基本穩定，保證了國家糧食安全，為促進國民經濟平穩較快發展發揮了重要作用。當前和今後一個時期，糧食部門必須要把思想統一到中央對“十二五”時期經濟社會發展的總體研判和部署上來，認真貫徹胡錦濤總書記在慶祝中國共産黨成立90週年大會上的重要講話精神，落實溫家寶總理、馬凱國務委員在全國依法行政工作會議的重要講話和總結講話，貫徹落實科學發展觀，全面推進依法行政和依法管糧，積極應對國內外糧食市場形勢新變化，提高糧食宏觀調控和依法監管能力，維護糧食市場穩定，保護種糧農民和消費者的合法權益，保障國家糧食安全。下面，我就糧食系統深入推進依法行政、依法管糧，講三點意見。
一、糧食部門依法行政工作取得了明顯成效，為完成糧食流通各項工作起到了重要保障作用
近年來，糧食系統認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，結合糧食流通工作實際，確立了本系統依法行政的指導思想和工作目標，紮實推進依法行政、依法管糧工作。
（一）糧食立法和制度建設取得了積極進展。《中央儲備糧管理條例》、《糧食流通管理條例》先後頒布實施後，糧食系統高度重視糧食立法，積極制修訂相關配套規章制度。國家糧食局會同有關部門制定了糧食收購許可、中央儲備糧代儲資格認定、糧食流通監督檢查、糧食質量監管、糧食倉儲管理、流通統計、糧食最低最高庫存量標準等兩部條例的配套制度，並認真研究起草《糧食法》的草案稿。在推進立法的同時，還對2000年至2010年6月底發佈的規範性文件進行了全面清理，繼續有效的規範性文件89件，失效41件，廢止17件。各地糧食部門做了大量艱苦細緻的工作，在糧食法制建設上取得了重要進展，起草完成地方性法規4件、地方政府規章18件。這些法規、規章以及一系列規範性文件，都是糧食法制體系建設的重要組成部分，對促進糧食依法行政、依法管糧，保障國家糧食安全提供了重要的制度保障。
（二）糧食依法行政能力有了較大提高。近年來，在糧價過低時，啟動糧食最低收購價，實行臨時收儲，極大地保護了種糧農民利益，促進了糧食生産穩定增産；在糧價過高時，通過全國統一的糧食競價交易系統銷售政策性糧食，保證市場供應，穩定市場糧價，保護消費者利益。去年，按照國務院的部署，及時全面開展糧食最高庫存量核查，嚴格審核糧食收購資格。這些措施都是兩部條例賦予的依法行政管理職能，是依法調控糧食市場的重要法規保障。各級糧食部門依法執行糧食最低收購價執行預案，監督檢查政策性糧食購銷活動，積極開展企業糧食最高庫存量的核定和糧食收購資格的核查工作，對維護糧食市場穩定發揮了重要作用。
（三）糧食行政執法行為逐步規範。各級糧食部門按照法定權限和程序開展糧食監督檢查工作，建立健全糧食監督檢查和質量監管制度，加強糧食市場日常監管和糧油庫存檢查、政策性糧食購銷專項檢查，認真督查、查辦涉糧案件，建立健全糧食行政執法案卷評查制度，實行糧食行政執法人員資格制度，推行糧食行政執法責任制。據不完全統計，2010年，全國省級糧食部門共受理舉報280件，立案25件，移交司法機關處理4件，處分14人，維護了糧食流通的正常秩序。
（四）糧食法制和行政執法隊伍得到加強。按照條例和有關法律法規賦予的職責，各級糧食部門加強了法制、執法機構和隊伍建設。據不完全統計，單獨設立政策法規處的省市糧食局由2005年的13個增加到2010年的20個。到2010年底，省級糧食部門全部設立了監督檢查機構，84.1%的市地級和71.8%的縣級糧食部門也設立了監督檢查機構；隸屬於各級糧食行政管理部門的糧油檢驗機構有793個；部分市、縣級糧食執法隊已有1412個；通過培訓取得行政執法資格（包括取得監督檢查證或地方行政執法證）的執法人員共計2.59萬人。這些措施，為推進依法行政和依法管糧提供了重要保障。
二、充分認識新形勢下深入推進依法行政工作的重要意義，不斷增強依法管糧的自覺性和主動性
當前，中國特色社會主義法律體系已經形成，人民群眾的憲法和法律意識明顯增強。有法必依、執法必嚴、違法必究的任務更為突出、更加緊迫，對依法行政工作提出了新的更高的要求。我們要更加重視法治工作，要從全局和戰略的高度，深刻認識貫徹落實好中央決策，充分發揮法律在服務糧食流通中心工作中的重要作用。
（一）深入推進依法行政是貫徹落實中央決策部署的具體體現。推進依法行政、弘揚社會主義法治精神，是黨中央國務院為適應全面建設小康社會新形勢、推進依法治國進程提出的一項戰略任務。今年3月28日，中央政治局專門以推進依法行政和弘揚社會主義法治精神為內容進行了第二十七次集體學習，胡錦濤總書記強調，要不斷增強推進依法行政、弘揚社會主義法治精神的自覺性和主動性，把依法行政作為保證“十二五”時期經濟社會發展各項目標任務順利實現的重大舉措，加大依法行政工作考核力度，善於運用法律手段深化改革、推動發展、維護穩定，為全面建設小康社會提供有力法治保障和良好法治環境。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確指出，按照轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務型政府；全面推進法制建設，推進依法行政、公正廉潔執法。全國人大常委會關於“六五”普法規劃的決議明確要求，廣大公務員尤其是領導幹部要帶頭學法守法用法，不斷提高自身法律素質和法治觀念，增強科學執政、民主執政、依法執政的自覺性，增強依法決策、依法行政、公正司法的能力，不斷改善領導方式和執政方式。國務院去年還專門召開了全國依法行政工作會議，發佈了關於加強法治政府建設的意見，對當前和今後一個時期推進依法行政提出了更加明確、具體的任務要求，強調要提高政府機關工作人員特別是領導幹部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格規範公正文明執法、全面推進政務公開、強化行政監督和問責、依法化解社會矛盾糾紛；在加強對這項工作的組織領導上，還對健全推進依法行政的領導體制和機制、強化行政首長作為推進依法行政第一責任人的責任、加強法制機構和隊伍建設等方面提出了具體要求。黨中央、全國人大、國務院的精神和部署要求，我們要認真學習、深刻領會，把決策部署精神貫徹落實到糧食流通各項工作之中。
（二）深入推進依法行政是糧食流通工作適應新形勢要求的迫切需要。“十二五”時期是深入貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的關鍵時期，也是推進糧食流通事業科學發展的關鍵時期。當前，我國糧食流通面臨數量安全、質量安全、産業安全的嚴峻挑戰，糧食系統在保護種糧農民利益、保持糧食市場穩定、滿足廣大消費者對糧食需求的新期待、保障國家糧食安全等方面肩負著重要而艱巨的光榮使命。過去，當我們遇到一些困難、問題、矛盾的時候，往往想到的用行政手段來解決，糧食購銷市場全面放開後，糧食行政管理部門的職責已發生了重大變化，特別是在糧食生産者、經營者和消費者的法律意識不斷增強，人民群眾利益訴求表達、協調、保障、救濟的需要越來越強的新形勢下，迫切需要我們加快觀念和職能的轉變，明確工作職責和程序，保障人民群眾對有關糧食流通工作的知情權、參與權、表達權和監督權；迫切需要進一步增強廣大幹部的法治意識，提高依法行政能力和水平，嚴格規範行政行為，儘量減少和化解行政矛盾和糾紛。
（三）深入推進依法行政是順利完成糧食流通各項工作的重要保障。我國糧食生産已連續7年豐收，今年夏糧再獲豐産，總産量2525.4億斤，比去年增産62.4億斤，其中冬小麥産量達到2215.8億斤，比去年增産42.4億斤。夏收油菜籽總産1280萬噸，增産34萬噸。為保持糧食市場穩定乃至國民經濟平穩較快發展奠定了物資基礎。但與此同時，糧食市場形勢極為複雜，國際糧食與國際金融、能源市場之間相互影響增強，國內糧食生産區域佈局、品種結構與消費需求的矛盾比較突出，穩定國內糧食市場的難度加大。重視和善於運用法律手段，有利於增強糧食市場調控的效果。比如，要處理好國有糧食企業主渠道作用與多元市場主體活躍流通的關係，為了使國有糧食企業和有些大型糧食企業成為政府宏觀調控的載體或抓手，不作出合理的法律制度安排，深層次矛盾就難以根本解決，也很難維護正常的市場秩序；加強和保護糧食流通基礎設施建設，沒有相應的法律法規保障，就可能會發生倉庫建設、拆遷等方面的法律風險；不進一步增強法律意識和素質，不嚴格依法辦事，在工作中主觀上認為是正確的、維護國家利益的，但客觀上可能是違法的、自覺或不自覺的侵犯了群眾合法權益的問題。群眾申請行政復議、行政訴訟狀告我們糧食系統的事情雖然不多，但要引以為戒。在糧食宏觀調控、行政許可、行政執法和項目審批過程中，在行使各項職權過程中，都要堅持依法辦事。否則，就會引起糾紛，引發矛盾，損害群眾合法權益，影響糧食流通各項工作的順利開展。
依法行政是建設法治政府的核心。糧食系統在加快糧食法制建設、依法辦事、依法管糧、規範執法行為等方面取得了重要進展，但在依法行政的意識和能力、職能轉變、法制建設、行政執法方面還有待於進一步提高和加強。依法行政是糧食系統當前和今後一個時期必須高度重視、著力做好的工作，必須增強全面推進依法行政、弘揚社會主義法治精神的自覺性和主動性，進一步提高依法行政的執行力和公信力。
三、加強領導，紮實做好糧食系統推進依法行政各項工作
關於當前和今後一個時期的依法行政工作，中央已經作出部署，關鍵是抓好落實。目前，國家糧食局已經根據全國依法行政工作會議精神和《國務院關於加強法治政府建設的意見》，結合糧食系統特點和實際，起草了全國糧食系統深入推進依法行政的意見初稿。會上安排專題討論這個意見稿，希望大家建言獻策，共同完成好這項任務。這裡，我強調要重點抓好以下幾個方面的工作：
（一）要深入開展法律學習培訓，不斷提高依法行政的意識和能力。要組織行政機關領導幹部和工作人員有計劃地學習法律知識，要針對當前依法行政的薄弱環節，突出學習憲法、規範政府共同行為的法律法規，以及與糧食流通工作密切相關的專業法律法規規章。要通過主要負責同志依法行政集中學習、專題研討等形式，提高領導依法決策、依法管理的能力和水平；要重點加強對行政執法人員、法制工作人員的專門法律培訓；要做好新錄用公務員的法律培訓。要加強行政機關工作人員法律知識的學習與培訓，把法律知識考試考核情況作為幹部年度考核和任用考察的一項重要內容。
（二）要注重制度建設，為依法行政提供依據。要抓住糧食流通管理中的重點問題，進一步對相關制度、規章和規範性文件進行調整、充實，進一步健全完善。當前要按照國家有關要求做好《糧食法》立法相關工作，健全兩部條例的配套制度辦法，重點是按照國家要求制修訂糧食收購資格審核管理辦法，糧食最低最高庫存量標準和核定監管辦法，以及有關保障糧食安全方面的立法。要堅持科學立法、民主立法，深入把握糧食供求市場規律，暢通公眾有序參與立法的渠道，嚴格依照法定權限和程序進行立法，力求體現立法和糧食流通改革發展的規律要求和實際需要，解決實際問題。
（三）要嚴格依法行政，更好地保障國家糧食安全。糧食是治國安邦之本，要依法決策、依法行政，把糧食安全的主動權始終掌握在國家手中。當前，糧食流通管理政策對經濟社會發展、人民群眾利益的影響越來越大，糧食流通管理工作的複雜性、敏感度也在不斷升級，遇到的困難和挑戰也是前所未有的。我們要適應新形勢新要求，要嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，依法界定政府和市場、政府和企業的關係，推進行政管理方式創新，規範行政執法行為，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管與服務上來。對重大行政決策，都應當事先經過合法性審查，並實行集體討論決定。還要根據不同情況，對重大行政決策實行公眾參與、專家論證、風險評估等制度，最大限度地顯現政策措施的正面效用，減少負面影響，也防止陷於被動。對糧食收購資格，要嚴格依法審核國有、民營、外資企業等申請，對不符合規定條件、不按法定程序和要求提交和履行法定義務的，一律不給予糧食收購資格。要嚴格執行國家糧食收購政策，切實採取窗口指導、督察、巡查等有效措施，維護糧食收購市場正常秩序。對糧食最高庫存量要依法核定和檢查，重點對大中型國有、民營、外資企業進行檢查。要主動作為，要善治善為，絕不能慢作為、不作為，甚至亂作為，做到有法可依、違法必究、執法必嚴，保護公民、法人的合法權益，保障國家糧食安全。
（四）要注重行政監督，確保糧食流通管理工作依法行政的質量和效果。要堅持政務公開和政府信息公開，自覺接受公眾、社會和媒體的監督，對所提出的意見和建議要深入分析妥善處置，對所反映的情況要認真調查、核實、及時處理。要加強糧食系統內部層級監督，上級糧食部門要通過督導、請示報告、備案、考核、行政復議等形式，加強對下級糧食部門糧食行政決策、行政許可、行政執法、行政措施等行政行為的監督和檢查，對違法或者不當的行政行為及時糾正，做到有令即行、有禁即止、有錯必究、有責必問。下級糧食部門對上級主管部門同樣進行監督，通過上下級的相互監督、互動，不斷提高依法行政水平。
（五）要強化組織領導，切實把依法行政落到實處。按照國務院有關文件的要求，各級糧食部門主要負責人是推進本部門依法行政的第一責任人，將依法行政任務與糧食流通工作一起部署、一起落實、一起考核。要加強對本部門推進依法行政的協調和領導，充分發揮法制機構在推進依法行政方面的組織協調和督促指導作用。上級糧食部門要加強對下級糧食部門依法行政的督導，對成績突出的單位和個人按照國家有關規定給予表彰獎勵，以做到鼓勵先進鞭策先進。
深入推進依法行政，責任在部門，關鍵在領導，重點在落實。各級糧食部門要充分發揮法制工作機構的作用，加強基層的依法行政能力建設和依法行政示範創建活動，上下齊心，共同努力，不斷提高糧食系統的依法行政能力和水平，始終把實現好、維護好種糧農民和消費者合法權益、保障國家糧食安全，作為糧食流通各項工作的出發點和落腳點，為建設法治政府作出應有的貢獻。
