交通運輸部水運局局長宋德星談《國內水路運輸管理條例》的十項制度

    2012年10月13日，國務院第625號令公佈了《中華人民共和國國內水路運輸管理條例》（以下簡稱《條例》），並將於2013年1月1日起施行。《條例》的頒佈施行，是我國水路運輸行業的一件大事，是水運法治建設又一重要成果，對於促進水運行業管理轉型，推動水運行業科學發展、安全發展，將起到十分重要的積極作用。下面我就《條例》作一解讀：

    修訂《條例》的必要性

    原《中華人民共和國水路運輸管理條例》（以下簡稱原《條例》）施行于1987年，反映了我國水路運輸市場在改革開放之初的發展特點和管理要求，對推動國內水路運輸市場的發展發揮了重要作用。但也存在不能適應經濟社會發展和法治建設新要求的問題，一是原《條例》的許多條款帶有較濃的計劃經濟色彩，限制了市場發揮資源配置的調節功能；二是原《條例》設定的行政許可項目多，許可條件不明確，程序相對複雜，行政處罰的種類、幅度設置不盡合理，不符合《行政許可法》和《行政處罰法》規定和執法實踐的要求；三是原《條例》缺乏完備的市場監管制度；四是原《條例》的規定基本沒有涉及水路運輸安全管理、節能減排、運力調控等內容。新時期，水運發展面臨新形勢、新要求。交通運輸部黨組確定了"十二五"交通運輸發展的總體思路，加快轉變水運發展方式，大力發展現代交通運輸業，這是當前和今後一個時期交通運輸發展的重大戰略任務。修訂《條例》，充分發揮水運在構建資源節約型、環境友好型社會的優勢地位和作用，為水運科學發展提供法制保障。

    修訂《條例》的基本原則

    （一）變革管理方式，創新管理手段，提升公共管理水平

    為適應社會主義市場經濟條件下水路運輸市場的發展需求，交通運輸主管部門在變革管理理念、管理方式、管理手段等方面進行了積極的探索和完善。《條例》總結這些經驗，並將其制度化、法制化。一是減少行政許可事項，將船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理改為備案制，建立了動態監管制度、市場退出機制，體現了從"重審批，輕監管"向加強市場監管的轉變；二是取消了對市場主體自主經營行為的干預，建立了運力宏觀調控制度，體現了由微觀管理向宏觀管理的轉變；三是規定了國家運用經濟、技術政策等措施，支持和鼓勵經營者實行規模化、集約化經營，促進水運行業調整，體現了由運用行政手段直接管理向運用經濟、技術、法律手段間接管理的轉變；四是規定了各級交通運輸主管部門進行市場統計、調查分析並定期向社會公佈的職責，體現了由重管理向重服務的轉變。

    （二）促進水運行業結構調整，推動水路運輸科學發展

    當前和今後一個時期，我國經濟發展受資源、環境的約束增強，産業轉移和經濟結構轉型加快。水運行業面臨各種風險和挑戰，需要我們加快轉變水運發展方式，加快結構調整步伐，實現由傳統産業向現代水路交通運輸業的轉型。《條例》在"總則"中規定，"國家運用經濟、技術政策等措施，支持和鼓勵水路運輸經營者實行規模化、集約化經營，促進水路運輸行業結構調整；支持和鼓勵水路運輸經營者採用先進適用的水路運輸設備和技術，保障運輸安全，促進節約能源，減少污染物排放。"此外，還在市場準入、船型標準化等方面做出了具體規定。這些規定有利於積極推進水運結構調整，實現水運發展的速度、質量、結構、效益相統一，增強水運全面、協調、可持續發展的能力。

    （三）健全水運市場監管長效機制，維護水運市場秩序

    《條例》著力加強了對水運市場的監管，明確了水路運輸管理機構的執法主體資格，以充分發揮其在市場監督檢查方面的作用；建立了經營資質動態監管制度、誠信管理制度、公平競爭制度、服務質量管理制度等市場監管制度，以保證對市場監管的全面性和有效性；科學設定了行政處罰種類和處罰幅度，建立市場退出機制，以強化行政執法手段、加大市場監管力度。

    （四）深入推進依法行政，建設服務政府、責任政府

    建設服務政府、責任政府是堅持依法行政，深入推進法治政府建設的必然要求。《條例》體現《立法法》、《行政許可法》等法律精神，通過明確行政許可程序、確立水路運輸管理機構的執法主體資格、設立水路運輸管理部門進行市場監測及定期公告等義務，強化了水路運輸管理部門提供公共服務的法定職責，進一步規範了行政管理行為，貫徹了高效、便民的管理原則。

    《條例》修訂的主要思路

    《條例》修訂以科學發展觀為指導，適應經濟社會發展需要，充分發揮市場配置資源的基礎作用，進一步強化政府宏觀能管住、微觀搞活的作用。主要內容圍繞規範市場準入，加強市場監管，提升管理能力和水平這一主線，通過完善水路運輸及其輔助市場準入的條件和程序，建立市場動態監管及退出機制，規範水路運輸及其輔助業務經營者的經營行為，強化市場主體的安全保障義務和優質服務意識，明確水路運輸管理部門的各項權利、義務和責任等，保障和促進國內水路運輸業的健康、安全發展。

    《條例》共6章46條，各章分別是總則、水路運輸經營者、水路運輸經營活動、水路運輸輔助業務、法律責任、附則。

    《條例》的主要制度

    《條例》主要明確了以下十項制度：

    （一）確立了水路運輸管理機構的法律地位

    各級水路運輸管理機構20多年來一直承擔著大量的一線水運執法工作。但由於其法律地位不夠明確，水路運輸管理機構的作用沒有能夠充分發揮，一定程度上影響了水路運輸管理工作的順利開展和水運執法的效果。《條例》規定："縣級以上地方人民政府負責水路運輸管理的部門或者機構（以下統稱負責水路運輸管理的部門）承擔本條例規定的水路運輸管理工作"。其中的"機構"指的就是各級水路運輸管理機構。這一規定，明確了水路運輸管理機構的行政執法主體資格，直接授予各級水路運輸管理機構在行政許可、行政處罰等方面的執法權限，有力地保證了水路運輸市場監管的全面性和有效性。今後，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門設立水路運輸管理機構的，水路運輸管理機構可以負責具體實施水路運輸管理工作。

    （二）精簡行政許可制度

    本著精簡行政許可，規範許可程序的原則，《條例》取消了船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理三個許可項目，僅保留了水路運輸經營許可、船舶管理經營許可、外國籍船舶臨時經營中國沿海運輸許可；許可條件更加科學化，取消了可以由市場主體自主決定的事項，如是否具有穩定客源、貨源等，在條件設定上著眼于經營能力、人員條件、安全制度、公共利益保護等；明確規定許可程序，列明許可實施期限，許可證件發放程序；規定許可實施主體為交通運輸部或者設區的市級以上人民政府負責水路運輸管理的部門或者機構，具體的權限劃分授權由交通運輸部以部門規章的形式規定。

    （三）新設運力宏觀調控制度

    《條例》在行政法規層面首次對水運宏觀調控措施進行了確認，並規範了適用宏觀調控措施的原則、主體、依據、範圍、手段和形式。規定"為保障水路運輸安全，維護水路運輸市場的公平競爭秩序，國務院交通運輸主管部門可以根據水路運輸市場監測情況，決定在特定的旅客班輪運輸和散裝液體危險貨物運輸航線、水域暫停新增運力許可。"通過這一運力調控舉措，引導水運市場運力的有序投放，達到水運市場供需基本平衡的目的。

    （四）新設節能減排、結構調整政策

    為貫徹國家建設資源節約型、環境友好型社會的要求，《條例》明確規定，國家支持和鼓勵水路運輸經營者實行規模化、集約化經營，促進水路運輸行業結構調整；支持和鼓勵水路運輸經營者採用先進適用的水路運輸設備和技術，保障運輸安全，節約能源 ，減少污染物排放。制定並實施新的船型技術標準時，對正在使用的不符合新標準但符合原有標準且未達到規定報廢船齡的船舶，可以採取資金補貼等措施，引導、鼓勵水路運輸經營者進行更新、改造；需要強制提前報廢的，應當對船舶所有人給予補償。這項制度，對於優化水路運力結構、節約能源、保護水環境、提高航道和通航設施利用效率、保障水運安全將發揮積極作用。

    （五）新設誠信管理制度

    為貫徹落實黨和政府關於建立、完善市場信用體系的部署，進一步規範市場經營行為，保障良好的水運市場秩序和水運行業健康、持續發展，《條例》確立了經營水路運輸及其輔助業務應當依法經營、誠實守信的原則，並要求國務院交通運輸主管部門和負責水路運輸管理的部門"建立經營者誠信管理制度，及時向社會公告監督檢查情況"。全面建立水路運輸市場誠信管理制度，推動水運市場誠信體系建設，對於改進市場監管手段，促進市場經營主體自律，形成有效的市場約束，將起到非常重要的作用。

    （六）新設服務質量管理制度

    《條例》建立了服務質量管理制度，要求水路運輸經營者應當依照法律、行政法規和國務院交通運輸主管部門關於水路旅客、貨物運輸的規定、質量標準以及合同的約定，為旅客、貨主提供安全、便捷、優質的服務，保證旅客、貨物運輸安全；設定了旅客班輪運輸和貨物班輪運輸的信息發佈制度，要求旅客班輪運輸業務經營者和貨物班輪運輸業務經營者應當在規定的時間範圍內公佈所使用的船舶、班期、班次、運價等信息，並且及時提前向社會公佈變更班期、班次、運價或者停止經營部分或者全部班輪航線的信息，保障旅客、貨主的知情權。這些規定有利於提高水路運輸經營者安全意識和服務意識，維護旅客、貨主的合法權益。

    （七）新設應急運輸保障制度

    應急運輸保障是水路運輸業務經營者一項重要的法定義務。《條例》要求水路運輸業務經營者應當依照法律、行政法規和國家有關規定，優先運送處置突發事件所需的物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發事件危害的人員，重點保障緊急、重要的軍事運輸。當出現關係國計民生的緊急運輸需求時，按照國務院的部署，水路運輸經營者應當優先運輸需要緊急運輸的物資。

    （八）健全市場動態監管和退出機制

    隨著行政審批制度的精簡規範，加強市場監管將成為水運管理的重點。《條例》強化了水路運輸市場監管方面的規定，建立了動態監管制度，規定了經營主體公平競爭、船舶適航等義務，並特別針對班輪運輸、危險貨物運輸提出了安全和服務質量的要求。針對部分情節嚴重的違法、違規行為設立了市場退出機制。

    （九）保留國內水路運輸市場保護制度

    為保障國家安全，保護國內水路運輸權，參照國際通行做法，《條例》對外國企業、其他經濟組織和個人從事國內水路運輸做了禁止性規定，對外國籍船舶做了較為嚴格的限制性規定，並對外國籍船舶非法從事國內水路運輸（包括捎帶）規定了嚴厲的處罰條款。

    （十）新設客運船舶強制保險制度

    為提高客運市場準入門檻，提高客運經營安全水平，保障旅客受損權益得到有效補償，《條例》規定，水路旅客運輸經營者應當為其客運船舶投保承運人責任險或者取得相應的財務擔保。