專家解析《濕地保護管理規定》
拯救濕地，一場環境保護與經濟發展的博弈

    近30年來，我國國家級濕地自然保護區內濕地面積總體呈現下降趨勢，總凈減少面積8152.47平方公里，佔全國濕地總凈減少量的9%。

    數字背後，折射出濕地面臨的危機：城鎮化建設、氣候變化、乾旱、工業污染、過度捕撈，導致濕地的生態功能退化甚至喪失。濕地面積萎縮，繼而對氣候調節、水源涵養、生物多樣性等産生影響。

    5月1日，由國家林業局制定的《濕地保護管理規定》（簡稱《規定》）正式實施。“終於讓國內的濕地保護有法可依了。”在北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞副教授看來，《規定》“還需可操作性的細則作補充，比如執法、監督、問責、公眾參與等，都需要在大的框架下明晰責權利。”

    現狀 濕地萎縮引發生態危機

    洞庭熟，天下足。素有魚米之鄉之稱的洞庭湖區，而今卻備受生態危機的困擾。隨著氣候變化和人類活動的影響，洞庭湖區的調蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形勢嚴峻；濕地功能減弱，區域性、季節性缺水日益嚴重……

    近日，記者隨同“應對氣候變化中國行”考察團走進環洞庭湖區，目睹了濕地萎縮引發的生態危機。

    “東洞庭湖濕地面積正在萎縮，以灘塗為主要棲息地的候鳥數量遞減明顯。”東洞庭湖自然保護區管理局副局長姚毅告訴記者，東洞庭湖濕地的陸地化趨勢在加劇，而洞庭湖水位的下降，加速了東洞庭湖濕地向陸地化演變的進程。

    洞庭湖的濕地危機只是一個縮影。

    中科院遙感所調查顯示，濕地保護效果差的自然保護區主要分佈在長江濕地區、濱海濕地區、三江源濕地區和西南諸河濕地區。23個國家級濕地自然保護區處於非常危險的境地。

    “濕地保護面臨重大危機，其生態功能卻未引起人們足夠重視。”楊朝霞直言，水、土地、動植物是構成濕地的要素。現實的情況是，水資源缺乏，土地被污染甚至擠佔，過度捕撈導致動植物銳減，“生態功能在退化，濕地在萎縮，何談氣候調節、水源涵養和生物多樣性？”

    值得關注的是，5月1日起，《濕地保護管理規定》和《北京市濕地保護條例》同時正式實施。國家林業局有關負責人接受採訪時表示，在國家專門的濕地保護行政法規未出臺之前，制定頒布《規定》，先行在林業系統規範濕地保護管理行為，對中國濕地資源保護以及做好《濕地公約》履約工作，借鑒國際上的濕地保護經驗等都十分必要。

    “國家規定的出臺很有必要，目前全國已有15個省市制訂了濕地保護條例，北京市在借鑒其他省份經驗基礎上制訂的條例，比較完善且很具操作性。”楊朝霞説。

    規劃保護不再讓位於發展

    濕地與森林、海洋並稱為全球三大生態系統，被譽為“地球之腎”。但由於人們對濕地功能、價值認識不足，以及氣候變化、濕地圍墾、環境污染等原因，造成濕地總量不足、濕地呈持續減少的趨勢。

    《規定》指出，除法律法規有特別規定的以外，在濕地內禁止從事開（圍）墾、放牧、捕撈；挖砂、取土、開礦；排放生活污水、工業廢水等破壞濕地及其生態功能的活動。此外，工程建設應當不佔或者少佔濕地。確需徵收或者佔用的，用地單位應當依法辦理相關手續，並給予補償。

    “對工程圈佔、盲目圍墾等不合理利用濕地行為進行遏制，是《規定》的一大亮點。”楊朝霞稱，有些地方為了發展，不計代價開發海景地、生態城，“更有一些自然保護區為了拉資金上項目，不顧實際情況地開發旅遊。這加劇了濕地喪失、生物多樣性的銳減和物種的滅絕。”

    從上世紀50年代以來，我國濕地開墾面積達1000萬公頃，全國沿海灘塗面積已削減過半，有“千湖之省”之稱的湖北省湖泊銳減2/3。這一數據佐證了楊朝霞的説法。

    《規定》指出，國家對濕地實行保護優先、科學恢復、合理利用、持續發展的方針。“這意味著生態脆弱區不能發展重工業，發展的前提是保護為先，不能超出環境容量。”楊朝霞認為，“分級保護”的方式十分科學，有利於明確各級政府的職責。遺憾的是，並未提到分區管理的理念。

    “《北京市濕地保護條例》就更為成熟，提出了‘分級、分區、分類’管理的模式，這樣更有針對性。”楊朝霞解釋説，北京市按照濕地生態功能和環境效益的重要性，將其分為國家重要濕地、市級濕地、區縣級濕地和一般濕地，並分別採取設立濕地自然保護區、濕地公園、濕地自然保護小區等方式予以保護。比如濕地公園分為濕地保育區、生態功能展示體驗區和管理服務區。保育區內只能開展保護、監測等必需的濕地生態系統保護活動；生態功能展示體驗區則以生態展示、科普教育和生態旅遊為主；管理服務區內可開展管理和服務等活動。

    針對《規定》要求的環境信息公開，楊朝霞評價道：“這是一大進步，讓公眾和環保組織知道如何監督、維權。然而，不足之處是公開的範圍並不明確，怎麼公開也沒有程序説明。”

    備受公眾關注的“濕地生態補償”，《規劃》也有涉及，“因保護濕地給濕地所有者或者經營者合法權益造成損失的，應當按照有關規定予以補償”。這在楊朝霞看來是個難點，“補償的範圍、方式和標準並未做進一步説明。是按人頭還是按面積進行補償，是針對直接受影響的人群，還是間接造成損失的也要補償？”

    目前，中國已初步構建濕地保護體系，超過50%的自然濕地資源得到有效保護。中國累計建立濕地自然保護區550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園213處。與此同時，公眾對濕地生態環境的認識也在不斷提高。

    呼籲 “生態紅線”應向耕地看齊

    業內專家表示，長遠來看，挽救濕地需建立濕地保護長效機制，儘快健全完善濕地保護立法。

    這樣的憂慮不是空穴來風。作為我國第二大淡水湖，洞庭湖面積從1825年的6270平方公里，到2002年已萎縮至2650平方公里。

    面對重重危機，東洞庭湖保護區在部分地區實施了全封閉保護，並在淺水區種植植被、豐富鳥類食物進行人工生態修復。只是，推進過程和效果並不盡如人意。

    “現在的問題是多頭管理。”東洞庭湖自然保護區管理局總工程師張鴻無奈地説，完整的洞庭湖被分成幾塊進行保護。更讓張鴻棘手的是，“濕地保護沒有立法，資金投入也不暢，保護區目前主要靠項目經費支持。”

    對此，楊朝霞感同身受，“海洋和森林都有專門的法律，濕地保護只能從其他法律中尋找依據，濕地保護國家層面的立法應儘快提上議事日程。”

    楊朝霞強調，在濕地保護法出臺前，《規定》發揮著法律依據的重要作用，但目前尚需進一步修改完善。比如生態補償、信息公開等，只做了原則性的規定，缺乏可操作性的細則。“最大的問題是法律責任不明了。違法侵佔濕地作何處罰？公眾通過何種方式維權？林業部門的執法又由誰來監督？”

    對於“守法成本高、違法成本低”所導致的權責失衡問題，一直是環境立法被廣為詬病的頑症。楊朝霞認為《北京市濕地保護條例》的做法就值得借鑒。

    “條例摒棄了以往按照固定金額範圍計罰的方式，對濕地保護違法行為開出了更為科學的‘罰單’。”楊朝霞再次翻開《北京市濕地保護條例》，“該條例可圈可點的是，不僅處罰標準提高了，連計罰方式也進行了改進——以濕地被侵佔或毀壞的面積為標準計罰。”譬如擅自開墾、佔用濕地或者改變濕地用途者，將以每平方米2000元以上5000元以下的標準處以罰款。

    針對一些地方重發展、輕保護的現狀，專家呼籲將濕地保護納入國家土地利用規劃中，對具有國家重要保護價值的濕地，建議由政府購買或行使土地使用權，以滿足國家生態安全體系建設需求。

    拯救濕地，這場保護與發展的賽跑依然在繼續。楊朝霞期待，“打破林業部門孤獨立法的局限，儘快制定更高級別的濕地保護立法，要像保護18億畝耕地一樣，為濕地保護也劃定一條‘生態紅線’。”

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    《北京濕地保護條例》5月施行?濕地挖野菜最高罰五千

    《北京市濕地保護條例》于2012年12月27日，經北京市十三屆人大常委會第三十七次會議表決通過，於今年5月1日起正式實施。該《條例》的頒布實施使北京濕地保護管理工作首次實現了有法可依。

    目前北京區域內濕地已減至48000多公頃，僅佔北京土地面積的2.93%。而新中國成立初期，這個數字為15%左右。

    近年來，北京市開展了濱河森林公園建設、北運河綜合治理、永定河生態修復、野鴨湖、漢石橋濕地生態恢復等建設工程，恢復濕地3000余公頃，濕地生態環境逐步得到恢復。2013年，全市濕地自然保護區面積達到2.11萬公頃；濕地公園面積達到1094公頃。

    《條例》規定，採集泥炭、採挖野生植物、撿拾鳥蛋等行為處500元以上5000元以下罰款。如果出現抓捕野生動物，破壞野生動物繁殖區和棲息地；投放有毒有害物質、傾倒廢棄物或者排放未經處理的污水等行為的，將處5000元以上5萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處5萬元以上50萬元以下罰款。

    此外，據北京市園林綠化局野生動植物保護處處長劉潤澤介紹，今年，北京市35萬畝平原造林中將恢復1.6萬畝的濕地；同時，今年北京將圍繞永定河流域、潮白河流域、北運河流域生態治理等重點工程，以濕地公園建設為突破口，重點推進漢石橋、長溝等10個濕地公園建設。（記者 劉垠）