創新國土資源社會管理的大膽嘗試
——國土資源部從制度設計入手推進和諧礦區建設紀實

    《關於積極推進和諧礦區建設的指導意見》近日在河南省洛陽市召開的2013中國礦業循環經濟暨綠色礦山和諧礦區經驗交流會上再度徵求意見。據了解，此前，有關方面已先後幾次主持召開座談會，就這個“指導意見”廣泛徵求各方面特別是有關礦山企業、礦業行業協會及國土資源部有關司局的意見，並已幾易其稿。與此同時，經過反復修改的《和諧礦區建設標準體系》和《礦業企業社會責任報告編制指南》等配套文件也已拿到會上徵求意見。從洛陽會議上各方面代表反饋的意見看，這些制度文件已趨成熟，經過相關程序和主管部門的審議、修改後，有望在不久的將來實施。為什麼要推進和諧礦區建設？起草這些制度（文件）是基於什麼樣的總體考慮，其基本框架是什麼樣的？近日，中國礦業報記者走訪了參與制度設計與文件起草的國土資源部礦産開發管理司、中國礦業聯合會、中國國土資源經濟研究院及中國社會科學院的有關官員、專家與學者。

    （一）

    社會和諧，是人類孜孜以求的社會理想，也是中國共産黨的不懈追求。礦業是基礎産業，是我國實現工業化、城鎮化的基本保障。我國礦區規模總量大，人口數量多，GDP佔全國比重較高，在我國經濟社會發展中具有舉足輕重的地位。因此，和諧礦區建設是社會主義和諧社會建設的重要內容，是中國礦業實現科學發展的必然選擇。

    有關官員在接受中國礦業報記者採訪時表示，我國是一個處在工業化、城鎮化進程中，GDP增速長期保持兩位數，且礦業增速超過GDP增速的國家。部分礦區因礦地利益糾紛、礦區生態環境污染和安全生産事故時而誘發社會不和諧因素。特別是某些地方因礦業開發導致環境破壞而引發群體事件後，中央領導為此專門做出批示：“礦産開發如何同當地百姓利益緊密結合起來，這是一個大問題，在全國也具普遍意義。”明確要求國土資源部認真研究。2011年10月，國土資源部向國務院上報了《關於礦産資源管理情況的報告》，提出開展和諧礦區建設綜合改革試點等意見建議，得到中央領導肯定。

    為了貫徹落實中央領導批示指示精神，2012年，國土資源部主動作為，將和諧礦區建設明確為部的重點工作，成立由部領導任組長的和諧礦區建設協調指導小組，並會同內蒙古自治區人民政府在鄂爾多斯市召開會議，聯合部署在鄂爾多斯和錫林郭勒兩盟市16個礦山先行開展和諧礦區建設試點，探索推進和諧礦區建設的制度和抓手，提出和諧礦區建設要構建四大機制，達到兩種和諧，實現一個目標，即通過建立促進資源節約集約的調節機制、礦區生態恢復治理的補償機制、資源開發利益共享的分配機制、矛盾糾紛調處化解的協調機制，達到礦産資源開發中人與自然的和諧、人與人的和諧，實現開發一處、造福一方，開發一點、保護一片，礦民和諧、科學發展的目標。至此，和諧礦區制度建設被全面提上日程。

    （二）

    和諧礦區制度建設是一項複雜的系統工程，需要週密、嚴謹、科學的頂層制度設計。有關專家、學者向中國礦業報記者介紹，在籌備與起草這個文件的過程中，國土資源部領導給予了全力支持與具體指導。在起草過程中，起草小組堅持這樣一個理念：要高起點、高標準設計和諧礦區建設制度，並通過制度建設，把和諧礦區建設納入法制化的軌道，有序推進和諧礦區建設。具體地説，需要從以下幾個方面統籌兼顧，綜合考慮——

    首先，吃透中央精神，把握政策導向。文件起草小組對於和諧礦區建設一直把握著以下幾點：一是和諧礦區建設是落實中央精神的重要部署。結合2011年中央領導批示，反思因礦而起的群體性事件就會發現，如果礦産資源開發仍然是處在一種“資源拿走、污染留下，財富拿走、貧窮留下”的開發模式，那麼礦區的矛盾和衝突將是不可避免的。因此，必須深入貫徹中央領導批示精神，徹底顛覆傳統的礦産開發模式，探索體制機制創新，釋放改革紅利，實現礦區共治共享共贏。（下轉A2版）（上接A1版）

    2013年，黨中央、國務院又將推進和諧礦區建設工作作為維護群眾合法權益的重要內容寫入中央一號文件之中，既肯定了和諧礦區建設工作，又為進一步完善和諧礦區建設制度提供了政策支持，使得和諧礦區建設成為實現中國夢的具體內涵。二是和諧礦區建設是堅持走群眾路線，維護礦區群眾合法權益的重要措施。和諧礦區建設要從根本上解決“為了誰、依靠誰”的問題，這樣才能保證制度設計不跑偏，政策措施人性化。和諧礦區建設既是為了礦區群眾，也要依靠礦區群眾。因此，和諧礦區建設的制度設計既要密切和礦區群眾的血肉聯絡，切實維護礦區群眾的合法權益，建立礦區群眾持續穩定增收的長效機制，也要依靠礦區群眾自覺維護礦區礦産開發秩序，支持礦山企業發展，促進礦區經濟社會的和諧穩定發展。三是和諧礦區建設是轉變礦政管理方式的重要嘗試。和諧礦區建設是國土資源管理工作積極承擔社會管理責任，推動礦産開發領域經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設以及生態文明建設“五位一體”管理的重要舉措。和諧礦區建設要充分理清政府和市場之間的界限，堅持簡政放權，加強政策指導和支持，優化服務和監管，將能放給社會和市場的放出去，發揮行業和市場的力量，調動各方積極性，主動推進和諧礦區建設。

    其次，深入試點和調研，總結實踐經驗。據介紹，和諧礦區建設試點工作開展一年以後，國土資源部開發司組織有關單位對內蒙古和諧礦區建設試點工作進行了評估。評估結果認為，內蒙古自治區按照試點方案要求，建立了以移民搬遷補償和礦區生態恢復補償制度為核心、以礦區基層政府和群眾入股礦山企業為補充的利益分配機制；探索建立了矛盾排查機構統籌、事前三級風險評估、事中礦業警察處置、事後四大機構調解的矛盾化解機制；完善了礦山環境治理與礦業權、礦業用地限批聯動制度，礦山最低開採規模制度，礦産資源開發綜合利用制度；在探索建立資源節約型、環境友好型、礦地和諧型礦區方面積累了寶貴經驗。

    在部署試點工作的同時，國土資源部組織調研團隊先後赴內蒙古、雲南、貴州、陜西、青海、湖北、安徽、西藏、山東等地了解各地和諧礦區建設情況，總結制度經驗。調研發現，各地對和諧礦區建設存在確實需求，地方上也涌現出了一批和諧礦區建設的寶貴經驗。如貴州省委、省政府下發《關於堅持以科學發展觀為指導兼顧“三者”利益建設和諧礦區的意見》（黔黨發〔2007〕28號），提出建立“地方政府、礦山企業、礦區群眾三者利益共享”的長效機制；山西省出臺《關於貫徹中發[2008]1號文件精神切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的實施意見》(晉發[2008]11號)，提出按照“一礦幫扶一村”模式，堅持“以煤補農”，開展“結對幫建新農村活動”；青海省下發《關於建立礦産資源開發帶動當地群眾收益機制的若干意見》（青政辦〔2012〕288號），提出調整財政支出和收入分配結構，強化礦山企業社會責任，多渠道帶動群眾穩定增收；西藏拉薩市制定了《<關於深入貫徹落實科學發展觀建設和諧礦區的意見>的實施方案的通知》（拉委發〔2009〕97號），創新社會管理，化解各類矛盾，建設和諧礦區；江西贛州市頒布了《關於印發<贛州市創建和諧礦區工作的指導意見>的通知》（贛市府辦發(2009)6號）,提出到2020年80%的礦山達到和諧礦區標準；雲南省曲靖市制定《關於建立礦村共享資源開發成果新機制的意見》(曲政發〔2010〕38號)，提出了資源節約共創、環境友好共保、開發成果共享的“三共機制”；陜西榆林制訂《關於推進和諧村礦建設的工作方案》（榆政發〔2011〕31號），通過村礦共建、共治、共享三種途徑，加強村企聯合黨建機制、村礦協調機制和全面推行企業社會責任報告制度三項建設，構建和諧礦區。

    其他地方也為和諧礦區建設提供了寶貴的經驗。比如，安徽淮北通過移民搬遷推進和諧礦區建設；湖北宜昌樟樹坪通過政府入股支持民生；西藏華泰龍通過企業為村民墊資入股推進企地文化融合；山東通過將礦區民生支出納入採礦權出讓底價探索利益分享機制。這些鮮活的實踐經驗凝結了基層領導和群眾的智慧結晶。

    總結發現，各地在建設和諧礦區的成功典範中離不開以下兩點：一是地方黨委、政府高度重視，勇於制度創新，完善利益分配機制，統籌協調推進；二是礦山企業積極承擔社會責任，實現從經濟主體到社會主體的轉變，融入並參與到礦區的經濟、社會、文化建設中。

    第三，廣泛交流，完善制度設計。據記者了解，為了總結交流和諧礦區建設經驗，探討和諧礦區制度建設，國土資源部開發司和中國國土資源經濟研究院聯合在2012年中國國際礦業大會上舉辦和諧礦區建設分論壇，雲天化集團有限公司介紹了基層政府、企業、科研機構、礦區群眾四方共建和諧礦區的“漢營模式”、加拿大埃爾拉多黃金公司介紹了獲取工商執照和“社會執照”雙執照的和諧礦區建設理念。今年，該論壇將繼續舉辦。中國國際礦業大會和諧礦區建設分論壇也擴大了宣傳，增強了影響，傳遞了中國礦區和諧的“好聲音”。在中國國際礦業大會上，還有一個軼聞——2011年，國土資源部開發司司長劉連和和加拿大礦業部副部長主持中加礦業論壇的時候，華人礦業公司總經理向安尼爾副部長提問，怎樣在加拿大開展投資？最需要注意哪些問題？安尼爾副部長説，希望你和社區加強溝通，別的都不用説了。可見礦區和諧在加拿大礦業開發中的重要性。

    國土資源部還先後組織中國國土資源經濟研究院開展《和諧礦區建設研究》和《和諧礦區建設深化研究》、中國礦業聯合會開展《和諧礦區建設標準體系研究》、中國社科院開展《礦業企業社會責任制度研究》等項目，著力探索和諧礦區建設制度和抓手。此外，相關管理部門多次組織召開和諧礦區建設研討會，邀請省級國土資源主管部門、行業協會、礦業企業、研究單位、國土資源部相關司局和直屬單位的專家學者參會，共同交流各地推進和諧礦區建設的做法、經驗和需要解決的問題，研討《和諧礦區建設的指導意見》、《和諧礦區建設標準體系》和《礦業企業社會責任報告編制指南》，完善相關制度設計。

    （三）

    據記者了解，在起草這個文件之前，起草組的專家們系統地收集了國外特別是礦業大國在和諧礦區建設方面的資料，在進行比較研究後，吸取了其中的可資借鑒的成分。

    有關專家告訴中國礦業報記者，為了開拓視野，洋為中用，起草組對發達國家特別是礦業大國的礦地關係及管理經驗進行了認真的比較研究，從中發現國際社會有關和諧礦區建設的一些規律性東西或者説共識。具體地説，有以下幾個方面：

    和諧礦區建設是發達國家礦業立法的重要內容。20世紀70年代以來，美國、加拿大、澳大利亞等礦業發達國家紛紛制定相關法律，共享礦産開發收益，推進和諧礦區建設。1971年12月18日，美國總統簽署了《阿拉斯加原住民土地解決法》，妥善解決原住民和石油公司權益爭議，建立起和諧礦區判例法案。1976年12月18日，澳大利亞總督簽訂《土著人土地權法》，規定礦産勘查開發必須得到土著人同意，並進行經濟、教育、文化等全方位補償。《加拿大政府礦産與金屬政策：為可持續發展而合作》（1996），將與原住民關係作為可持續發展指標之一。

    和諧礦區建設是企業礦産勘查開發的前提條件。在加拿大，企業開發礦業必須與原住民簽訂利益相關者協議（Impact and Benefit Agreement），妥善議定提供就業崗位、組織培訓、工程分包、提供商機、資金或股票利益分配、環境治理等事宜。澳大利亞企業在勘探階段就要和當地居民簽訂準入協議，提供補償；在開發階段要履行更加全面的責任，支持當地經濟發展。自1970年以來，澳大利亞礦産工業在全國投資修建了12個新港口和25座新機場，修建了2000多千米的鐵路。五礦集團在澳大利亞發佈《可持續發展——澳洲報告》，總結企業和諧礦區建設的理念，影響較大。

    和諧礦區建設是礦區居民持續發展的基本途徑。澳大利亞礦區居民從四個方面獲得利益保證：一是聯邦政府和州政府對礦區居民的資源稅費轉移支付；二是土地所有者的權益回報；三是礦産資源開發活動對礦區的生態補償；四是礦業企業履行社會責任獲得的利益保證，如Hamerslety礦保證20年內，通過社區發展、培訓、雇用和商業機會等形式，向本地土著居民提供6000萬澳元的利益。加拿大通過利益相關者協議實現礦區持續發展，如2008年運營的Victor鑽石礦山，在2010年支付給原住民社區523萬美元收益，給原住民商業公司帶來1.67億美元貿易額。在美國，一是將各州政府所屬土地上礦産資源所徵收的權利金全部留在當地，支持當地發展；二是成立可持續發展基金，破除資源詛咒，如1976年成立的阿拉斯加常設基金，使阿拉斯加州居民每年分享900美元～1800美元的紅利。

    發達國家礦地和諧的經驗給了起草組三點啟示：一是要加強頂層設計，明確礦産資源、土地資源、礦區生態環境的産權歸屬，使各産權所有者在法律框架內，合理分享礦産開發收益；二是礦産資源開發的稅費收益要向當地傾斜；三是礦山企業要實現從經濟主體到社會主體的轉變，積極承擔社會責任，促進礦地和諧。

    （四）

    眾所週知，在我國，和諧礦區建設尚是一項探索性極強的工作，沒有現成的模式可以照搬。那麼，有關方面在進行和諧礦區建設制度設計時有著怎麼樣的總體考慮呢？

    據有關官員向中國礦業報記者介紹，在廣泛的研究和調查基礎上，全面思考我國和諧礦區建設制度就會發現，我國在礦産資源開發人與自然的和諧中，做了大量的工作，出臺了一系列的政策制度，創新了抓手。在創建資源節約型礦區方面，就建立了礦産資源規劃制度，創新實施礦業權設置方案制度，並持續推進整合常態化，促進礦産開發合理佈局，提高礦産開發水平；同時，出臺了礦産資源節約與綜合利用鼓勵、限制、淘汰技術目錄，嚴格技術準入，開展了礦産資源綜合利用示範基地建設工作，調動各方面推進資源節約集約的積極性。

    在創建環境友好型礦區方面，我國建立了礦山地質環境治理恢復方案和礦區土地復墾方案制度，科學規劃礦山地質環境治理和土地復墾，並不斷完善礦山地質環境治理保證金制度，開展綠色礦山建設試點，調動礦山企業治理環境的積極性，積極推進“礦山復綠行動”，治理歷史遺留的礦山環境問題。應該説，長期以來，我國在引導礦山企業建設資源節約型、環境友好型礦山方面已經取得了積極成效。

    但有關專家與學者也坦誠地向記者表示，在礦産資源開發中人與人的和諧方面，我國還缺乏頂層設計，工作基礎相對薄弱，需要積極探索和制度創新。人與人能否和諧的核心就是利益問題。利益問題是管理職能轉變的最大障礙，也是改革深水區中的重點、難點和“硬骨頭”。

    專家們認為，礦産開發是一個耗竭礦産資源、使用土地資源、損害環境資源的過程。在礦産開發的利益所得中，幾乎都來自於礦産資源的市場資産價值實現，三種資源消耗都需要從礦産資源的銷售收入中得到補償。因此，建立礦産資源開發的利益共享機制，就是要從資源銷售收入中抵扣資源稅費，賠償土地及其附作物使用價值，補償生態環境價值，列支社會責任支出。資源稅費涉及到財稅管理制度，這就需要加強與財政部門溝通，完善資源稅費收入和分配機制，努力實現礦産資源開發稅費收入分配向鄉村和礦區民生傾斜。同時，還要嚴格執行徵地補償標準，完善礦産開發對礦區群眾的環境補償機制，合理合法補償礦區群眾受損利益。

    此外，礦山企業要積極履行社會責任，實際上，國資委2008年就印發了《關於中央企業履行社會責任的指導意見》（國資發研究〔2008〕1號），為礦業企業履行社會責任提供支持。和諧礦區建設，應建立提高礦區群眾生活水平的長效機制，引導礦山企業扶持地方産業發展，參與基礎設施和新農村建設，改善礦區生産生活環境，組織就業培訓，優先安排礦區居民及子女就業，開展扶貧捐助等惠民活動；應鼓勵礦山企業採取勞務委託、工程承包等方式，支持所在鄉鎮、村發展壯大集體經濟；應探索礦區村集體及群眾以徵地拆遷款、補償提留款等入股礦山企業，實現礦區群眾長期穩定增收。

    專家們建議，在將來制度設計中，應把礦山企業社會責任報告發佈制度作為和諧礦區建設一個重要抓手。對於上市礦業公司、地區重點礦山企業、其他礦山企業，要區別對待，從易到難，逐步要求其發佈社會責任報告，增強礦山企業社會責任意識。

    在構建人與人和諧中，光有利益共享機制還不夠，還需要矛盾化解機制，既要查漏補缺，也要妥善處置利益共享機制本身難以解決的矛盾。2013年政府工作報告提出，健全重大決策社會穩定風險評估和突發事件應急管理機制。2012年，發改委下發了《重大固定資産投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號），這為礦産開發重大項目開展社會穩定風險評估提供了支持，有利於防範和及時化解礦區矛盾。內蒙古在試點中，探索建立了矛盾排查機構統籌、事前三級風險評估、事中礦業警察處置、事後四大機構調解的矛盾化解機制，值得借鑒。

    在推進和諧礦區建設的制度設計中，要堅持政府引導，行業推動，企業主體，社區參與，因地制宜，鼓勵創新。一是按照“政府引導、協會搭臺、企業唱戲”的總體思路，指導中國礦業聯合會在全國遴選和諧礦區建設試點單位，樹立行業標桿，調動地方政府和礦山企業推進和諧礦區建設的積極性，鼓勵有條件的省份在地方黨委、政府的領導下，開展和諧礦區建設試點，探索創新完善和諧礦區建設機制和抓手，保障礦區群眾合法權益，為礦山企業發展創造良好的發展環境，規範礦區群眾合理訴求，促進礦山企業可持續發展。二是要統籌激勵措施，鼓勵多方共建，要統籌國土資源部門相關政策措施，在礦業用地改革試點、礦産資源配置、礦山地質環境治理項目和節約集約模範縣創建等方面，給予和諧礦區建設試點地區政策支持。充分調動基層政府和礦山企業參與和諧礦區建設試點的積極性。