在加強多邊貿易體制中維護好我農業發展環境
——就多哈回合談判首次成果訪農業部副部長牛盾 

　　前不久，在印尼舉行的WTO第九屆部長級會議取得了多哈回合談判首次成果。這是多哈回合談判啟動12年以來首次取得的具體談判成果，具有里程碑意義。

　　WTO第九屆部長級會議于2013年12月3~7日在印度尼西亞巴厘島舉行，159個成員派團參加。以商務部部長高虎城為團長，農業部副部長牛盾、中國常駐世貿組織代表團俞建華大使、商務部部長助理王受文為副團長的中國代表團參加了會議。談判內容涵蓋貿易便利化、農業、發展三方面議題，涉及10項具體的談判協議。農業方面的議題主要有關稅配額管理、糧食安全和出口競爭。此次會議通過了《巴厘部長宣言》，就多哈回合談判早期收穫達成了“巴厘一攬子協議”。會議同時明確，在未來12個月內對所有多哈未決議題，尤其是農業、發展和最不發達國家關心的議題制定巴厘後工作計劃。

　　這些談判成果是如何取得突破而産生的？對我國農業發展將會有哪些影響？在多邊貿易體制中如何更好地維護我國“三農”發展的貿易環境？就這些問題，記者專訪了農業部副部長牛盾。

　　早期收穫談判的成功對於增強對多哈回合談判的信心、強化多邊貿易體制、促進世界經濟復蘇和發展具有十分重要的意義

　　記者：據我們了解，此次WTO部長會議是在世界經濟復蘇緩慢、主要成員面臨不利的國內經濟環境，希望通過多邊貿易體制加強國際經貿合作、促進國內經濟恢復發展的背景下召開的，會議取得的成果來之不易。談判過程是否也十分艱難？如何評價這次談判成果的意義？

　　牛盾：這次會議既是一次WTO的常規部長級會議，同時也是一次實質性談判會議。由於早期收穫涉及的議題是從多哈回合一攬子議題中選出來的，內容有限，客觀上增加了各成員實現利益平衡的難度。總的來説，早期收穫議題談判貫穿了兩大矛盾，一是固守既得利益的發達成員與要求合理髮展空間的發展中成員之間的矛盾；二是具有出口利益的成員與進口防守利益成員之間的矛盾。在具體談判中，發達成員與發展中成員、進口成員與出口成員間利益矛盾相互交叉，錯綜複雜，達成利益平衡非常艱難。談判過程一波三折，曾一度因為個別成員在糧食安全議題上的分歧使談判陷入僵局；也曾因為一些成員不滿議題間缺乏整體平衡迫使談判中止並延期。159個成員最後能夠就早期收穫一攬子協議達成一致，確實來之不易。

　　巴厘島會議取得早期收穫成果，是WTO成立18年以來、多哈回合談判啟動12年以來，WTO在規則制定方面首次取得具體成果，是零的突破。雖然早期收穫議題數量非常有限而且都是以往談判中分歧相對較小、已基本形成共識的議題，但早期收穫談判的成功對於增強對多哈回合談判的信心、強化多邊貿易體制、促進世界經濟復蘇和發展具有十分重要的意義。據經濟合作與發展組織（OECD）估算，早期收穫協議將每年為全球創造近1萬億美元的收益和2100萬個就業崗位，幫助發展中國家出口增長10%、發達國家出口增長5%。

　　農業議題是早期收穫的核心和焦點，包括關稅配額（TRQ）管理、糧食安全和出口競爭3個議題。農業議題都是發展中成員為平衡美歐等發達成員在貿易便利化議題上獲得收益而提出的

　　記者：我注意到，這次談判的十個議題中有三個是農業議題。這些農業議題的具體內容是什麼？談判中爭議的焦點是什麼？

　　牛盾：巴厘早期收穫一攬子協議包括貿易便利化、農業和發展三個方面。貿易便利化方面涉及海關通關手續簡化、規範和透明度以及海關合作等內容，發展議題涉及最不發達成員原産地優惠、服務貿易優惠、特殊差別待遇執行情況監督以及減少棉花貿易扭曲等。農業議題是早期收穫的核心和焦點，包括關稅配額管理、糧食安全和出口競爭3個議題。農業議題都是發展中成員為平衡美歐等發達成員在貿易便利化議題上獲得收益而提出的。

　　1.關稅配額管理議題。TRQ管理提案是由G20（發展中成員組成的農業談判二十成員協調組）根據2008年模式案文提出，主要內容有三個方面：一是嚴格TRQ管理透明度紀律，明確配額申領和配額期限等相關信息公佈和通報義務；二是建立TRQ未完成機制，如連續3年未達到設定的配額完成率（65%），成員必須改變原有的配額管理方式，採用完全放開，或先來先領等更自由的管理方式；三是明確發展中成員在配額完成率未達到65%的情況下，可以享受維持現有管理方式的特殊差別待遇。

　　TRQ談判貫穿兩大矛盾，一是巴西、阿根廷為代表的發展中出口成員與日本等發達成員的矛盾，巴西等要求發達成員必須接受未完成機制的約束，提高關稅配額的完成率。二是美國對發展中成員特殊差別待遇進行挑戰，要求發展中成員必須接受未完成機制約束，在完成率不高的情況下強制改變現有關稅配額管理方法，遭到了發展中成員強烈反對。經各方反復磋商，談判最後形成了折衷方案，即通過含有特殊差別待遇的G20提案，4~6年後再次提交成員審議並決定成員是否繼續執行未完成機制。美國已明確表示審議後將不再履行未完成機制義務。

　　2.糧食安全議題。糧食安全提案由G33（發展中成員組成的農業特殊産品和特殊保障機制談判三十三成員協調組）根據2008年模式案文內容對《烏拉圭回合農業協定》綠箱條款進行修訂：一是在綠箱“政府一般服務”條款下增列發展中成員用於農民安置、土地改革、鄉村發展和生計安全方面的支持內容；二是部分發展中成員用於糧食安全收儲補貼不計入黃箱。

　　對於綠箱條款增加的內容，各方表示認可。但關於糧食安全儲備收購補貼支持不納入黃箱的要求遭到了發達成員的反對。經反復談判，各方決定通過“和平條款”臨時解決G33部分關注，在發展中成員因糧食安全儲備補貼而超出微量允許上限的情況下，其他成員應保持適當克制。印度、印尼、中國、菲律賓等G33成員要求“和平條款”臨時方案具有實效性和可操作性，並在永久方案出臺前始終有效，特別是印度在會中一再重申糧食安全問題不容談判的強硬立場。美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等發達成員則對“和平條款”在使用期限、産品範圍和透明度機制等方面提出多重限制條件。經多方斡旋，美國基於貿易便利化獲益的考慮，向印度妥協，同意在達成永久方案之前，“和平條款”始終有效，傳統主糧品種的儲備收購補貼不計入“黃箱”，但不能扭曲貿易或對其他成員的糧食安全造成負面影響。

　　3.出口競爭。出口競爭議題由G20根據2008年模式案文相關內容提出，主要是重申2005年香港部長會議宣言內容，重點集中在削減出口補貼和加嚴出口信貸紀律兩個方面。

　　出口競爭問題的主要矛盾方是出口發展中成員與發達成員。巴西、阿根廷等堅持要求發達成員在出口競爭方面做出具有法律約束力的削減承諾。而美國、歐盟則強調多哈農業談判包括三大議題，出口競爭只能在與其他兩大議題取得平衡的情況下解決，不可能做出具有法律約束力的承諾。經過激烈較量，最後各方同意在早期收穫中以政治聲明形式重申以往有關取消所有形式出口補貼的承諾，呼籲發達成員採取切實具體的行動。

　　中國代表團高度重視農業貿易談判，在談判中發揮了重要的建設性作用

　　記者：這次農業議題談判的成果，對我國農業短期乃至長遠發展會有怎樣的影響？

　　牛盾：農業議題談判是本屆WTO部長會議和多哈早期收穫談判的重要內容，關係到我重要農産品關稅配額管理、糧食安全收儲政策支持空間以及農産品貿易外部環境，對我農業長遠發展具有很大影響。我們代表團開展了大量工作，為推動早期收穫談判取得成果發揮了積極作用。在這個過程中，確保了我關稅配額管理方式不改變，在糧食安全議題上我國作為發展中成員的權利不削弱，切實保護我國農業的根本利益。

　　1.確保我重要農産品關稅配額管理體制維持不變，保留重要的農産品進口調控手段。關稅配額管理涉及我國大米、玉米、小麥、棉花、食糖等重要農産品的進口調控，是我們在入世中爭取到的非常有限的進口調控手段之一。在當前國際糧食市場高度壟斷，糧食市場大幅波動的情況下，保留我現有配額管理體制對有效調控農産品貿易至關重要。但美國在關稅配額管理議題上挑戰發展中成員特殊差別待遇，試圖通過未完成機制義務來強制改變我關稅配額管理和國營貿易制度。面對巨大壓力，我國與G20和G33其他發展中成員團結一致，有理有節與相關方開展磋商，最後在WTO總幹事協調下形成了折衷方案，確保“巴厘協議”保留了于我有利的特殊差別待遇條款。

　　2.確保我國使用糧食安全“和平條款”的權利，為農業國內支持爭取更大的政策空間。在加入世貿組織時，我國在農業國內支持政策方面也做出了重大承諾，“黃箱”中微量允許支持水平上限為産值的8.5%，低於其他發展中成員10%的上限。在本輪談判中，我一方面與G33成員始終保持密切合作，牢牢把握道義制高點，另一方面與美國等發達成員巧妙週旋，嚴防其附加苛刻條件，盡最大努力爭取到了于我有利的條款。我國在綠箱“政府一般服務”項下，可以增加農民安置、土地改革、鄉村發展和生計安全方面的支持內容；同時享有使用糧食安全“和平條款”的權利。

　　自2002年我部牽頭負責多哈農業談判以來，我們始終重視加強談判基礎研究和技術支撐，對具體談判議題及相關成員的利益關注進行週密嚴謹的分析研究，為參與談判奠定了堅實的基礎；我們始終以維護中國“三農”利益為基本出發點，以推動建立公平、合理、透明的、市場為導向的多邊農業貿易體制為目標，積極參與農業談判並長期堅持既定的立場原則和多哈發展授權，為達成2004年7月“框架協議”、《香港部長宣言》、2008年7月主席案文發揮了重要作用，使我國的利益關切得到了不同程度的確認和體現。同時，在關鍵時刻顯示出維護我農業利益、推動多哈發展回合的堅定決心，為早期收穫談判取得較好的、平衡的結果提供了有力的保障；我們堅持與各相關部門保持協調溝通，統一思想，凝聚共識，形成統一的對外談判立場，為在談判中維護我農業利益創造了積極的內部環境。此次代表團堅持立場，團結協作，積極參與是我發揮建設性作用並實現農業談判目標的重要因素。

　　我國農業在入世過程中作了重大承諾，已成為世界上農産品市場最開放的國家之一，農業政策調控空間非常有限。當前我國農業生産成本和農産品價格不斷上漲，內外價差擴大，大宗農産品進口快速增長、進口價格的“天花板”效應越來越顯著，國際市場波動對國內的傳導越來越直接。保持糧棉油糖等重要農産品現有的、十分有限的關稅和國內支持政策空間，對應對國際市場波動、確保開放條件下我國糧食和農業産業健康可持續發展至關重要。早期收穫議題，僅僅是多哈回合農業議題的很小一部分，後巴厘農業談判將更加艱難。在未決議題談判中，應繼續堅持多哈回合發展目標和談判授權，重視並確保發展中成員特殊和差別待遇條款不受削弱，使小規模生産為主體的發展中成員享有更為公平合理的競爭環境，參與農業貿易自由化進程。

　　WTO《農業協定》明確提出貿易自由化改革“要考慮非貿易關注，包括糧食安全和保護環境的需要”

　　記者：我們了解到，在談判中由於擔憂方案不足以保證糧食安全，印度反復強調關乎其作為發展中國家命脈的糧食安全問題“沒有談判空間”，立場強硬，一度致使談判出現僵局。這種傾向於對本國農業多加保護措施的做法是不是普遍的？

　　牛盾：在推進貿易自由化進程中必須充分考慮糧食安全、不能因商業利益犧牲小農生計安全以及農村發展需要，必須給予發展中成員充分的特殊差別待遇，這是WTO和多哈回合談判中明確的基本原則。WTO《農業協定》明確提出貿易自由化改革“要考慮非貿易關注，包括糧食安全和保護環境的需要”。

　　印度在部長會上堅持要求G33糧食安全提案的臨時方案必須與永久方案相聯絡，在面臨談判破裂的壓力下，印度態度依然強硬，表示不能因商業利益而犧牲小農生計。在印度的堅持下，美國最終顯示了靈活性，全部同意了印度的要求。印度堅持不能因商業利益損害小農生計的原則，最終實現了其談判目標，不失其負責任大國的國際形象。當然，印度談判目標的實現也與G33發展中成員集團的影響力密不可分。糧食安全提案是G33提出的，本次部長會議上，G33發表了部長聯合聲明，重申了糧食安全提案的重要性和最終目標。

　　早期收穫的成功還在於成員堅持另外兩個原則。一是堅持發展優先的原則。多哈回合是發展回合，發展中成員的發展關注應該置於首位。這次會上，最不發達成員在發展議題上的關注得到了較好地解決，增加了這些成員推動談判成功的動力。二是堅持發達和發展中成員承擔共同而有區別責任的基本原則。特殊差別待遇是多哈談判各個要素中不可分割的有機組成部分。這次在TRQ管理談判中，經過艱苦努力，我爭取到了實質性的特殊差別待遇，維護我作為發展中成員應該享有的權利。早期收穫取得成功正是緣于充分考慮了發展中成員的發展關注，貫徹了發展優先和特殊差別待遇原則。

　　WTO作為唯一的全球性多邊貿易組織，在規範和管理世界貿易中始終發揮著基礎和權威作用，具有不可替代的地位。巴厘部長會議成功表明了多數成員推進多邊貿易談判意願的增強以及對多邊貿易體制重視的回歸

　　記者：多哈回合談判經過12年間若干輪的談判才終於有了初步成果，這對WTO作為唯一的全球性多邊貿易組織的地位有何影響？

　　牛盾：WTO作為唯一的全球性多邊貿易組織，在規範和管理世界貿易中始終發揮著基礎和權威作用，具有不可替代的地位。2008年多哈回合談判受挫後，WTO受到的關注一度大幅下降，有的成員甚至懷疑WTO和多邊貿易體制是否繼續具有活力。但事實上，WTO及其前身關貿總協定（GATT）前8輪談判形成的規則、爭端解決機制以及各成員所作的承諾，始終是規範和管理國際貿易的基礎。當前開展的所有諸雙邊貿易談判，包括各種形式的自貿區談判，都是在WTO現有規則基礎上磋商進一步優惠的問題，其影響限于這些進一步優惠帶來的影響，是相當有限的。巴厘部長會議的成功表明了多數成員推進多邊貿易談判意願的增強，以及對多邊貿易體制重視的回歸。美國前幾年因對達成的既有共識和基礎不滿，對多哈發展回合持消極態度。此次部長會議上，美國在糧食安全問題上顯示了出人意料的靈活性，既有其在貿易便利化上獲益的考慮，也一定程度表明美國對多邊貿易體制重視程度的提高。中國、巴西、印度尼西亞等主要成員更是從維護和加強WTO多邊貿易體制出發，顯示了建設性參與談判的誠意和最大的靈活性。會議同意吸納也門加入世貿組織。WTO從其前身GATT最初的23個成員，發展到目前的160個成員，其間只有成員加入沒有成員退出，本身證明了WTO和多邊貿易體制的吸引力和凝聚力。

　　早期收穫協議的達成，是世貿組織成立以來在規則制定上的首次成功，對增強WTO活力、強化多邊貿易體制具有積極意義。但早期收穫只是在三個有限議題上收穫了成果，距實質性取消扭曲貿易的國內支持、提高市場準入、實現發展中成員發展關注的目標尚有很大距離。絕大多數成員在會議上，特別是G20和G33在其各自的部長聲明中，都強調要在早期收穫基礎上推進多哈回合談判，確保整個多哈發展回合的成功。巴厘部長會議聲明提出，對於多哈回合未決議題，特別是農業議題，將在未來12個月內制定詳細的工作計劃。因此，應把握這一有利時機，積極推動其他未決議題在現有基礎和共識上取得進展，確保多哈回合發展目標的實現。一個真正公平、合理、透明、以市場為導向、以促進發展中成員發展為目標的多邊農業貿易體制，有利於世界農業發展和糧食安全，也有利於中國農業發展和糧食安全。