實現歷史性轉變 開創環保工作新局面
國家環保總局局長 周生賢
在今年4月召開的第六次全國環境保護大會上，溫家寶總理強調，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現三個轉變：一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長並重，把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環境中求發展。二是從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染後治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平。這三個轉變是方向性、戰略性、歷史性的轉變，是我國環境保護髮展史上一個新的里程碑。
一、歷史性轉變的內涵
三個轉變內涵豐富，寓意深刻。第一個轉變強調，我們搞建設的指導思想要發生重大轉變，要從重經濟增長輕環境保護，轉變為保護環境與經濟增長並重。這是溫家寶總理繼2002年第五次全國環保會議上提出要把環境保護工作擺到同發展生産力同等重要的位置之後，對環境保護重要地位的進一步闡述。實現“並重”的途徑，並不是把兩者割裂開來，而是要更加有機地結合起來，把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環境中求發展。這正是以保護環境優化經濟增長的核心內容。
第二個轉變強調，環境保護和經濟發展要同步。在第二次全國環保會議上，國家制定了經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展的指導方針，對在工業化、城市化進程中避免環境質量急劇惡化發揮了積極作用。但是，在重經濟增長輕環境保護的思想影響下，在以環境換取經濟增長為主的時期，實現“同步”是難以做到的，必然出現“老賬未還、又欠新賬”的局面，難以從根本上擺脫“先污染後治理”的狀況。只有全面落實科學發展觀，堅持走以保護環境優化經濟增長的路子，“同步”這個美好的願望才能轉化為現實，環保工作才能改變消極被動的事後補救狀況，形成積極主動的事前預防格局。
第三個轉變強調，運用綜合手段解決環境問題。由於重經濟發展輕環境保護，環保工作一直難以得到全社會的充分理解和廣泛支持，從客觀上也容易導致更多地採用行政辦法保護環境。只有環境保護與經濟增長“並重”，環境保護真正成為優化經濟增長的重要手段，環保工作才能得到各方面的積極呼應，才有條件更多地綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。同時，更要看到，第三個轉變對環保工作提出了更高更新的要求，那就是自覺遵循經濟規律和自然規律，全面提高環境保護工作水平。
從三個轉變的關係來看，第一個轉變既是核心又是途徑，第二個轉變既是目標又是模式，第三個轉變既是手段又是基礎。三個轉變是全面落實科學發展觀的必然産物。推進歷史性轉變，必須擯棄以犧牲環境換取經濟增長的做法，堅持走以保護環境優化經濟增長的路子。
二、推進歷史性轉變的重大意義
十六大以來，黨中央提出了樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大戰略思想；提出建設資源節約型、環境友好型社會，加快轉變經濟增長方式，大力發展循環經濟；要求明確不同區域的功能定位，形成各具特色的區域發展格局。這一系列戰略決策表明，我國環境與發展的關係正在發生重大變化。環境保護成為現代化建設的一項重大任務，環境容量成為區域佈局的重要依據，環境管理成為結構調整的重要手段，環境標準成為市場準入的重要條件，環境成本成為價格形成機制的重要因素。這些重大變化，標誌著我國環保工作進入了以保護環境優化經濟增長的新階段。可以説，推進歷史性轉變是時代要求和人民願望的體現。
第一，全面落實科學發展觀，要求加快推進歷史性轉變。全面落實科學發展觀，必須堅持以人為本，轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量。我國人口基數大，人均資源相對不足，生態環境脆弱。粗放型經濟增長方式不僅使經濟發展質量難以提高，資源環境也不堪重負。我國單位資源産出水平僅相當於美國的1/10、日本的1/20，單位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是發達國家的8—9倍。國內外經驗表明，加強環境保護是優化經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段。從20世紀70年代開始，日本通過執行嚴格的環境政策，促進了經濟結構調整，僅用了十幾年時間就基本解決了産業污染問題，經濟質量也迅速提高。我國太湖的五里湖污染治理投入了25億元，帶來的土地增值可以産生50億元以上的直接經濟效益，既美化了群眾的生活環境，又拉動了經濟增長。
第二，全面建設小康社會，要求加快推進歷史性轉變。加強環境保護是全面建設小康社會的重要目標之一。“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確要求，到2010年，在GDP年均增長7.5%的同時，單位GDP能源消耗降低20%，主要污染物排放總量減少10%。這是約束性的指標，是必須實現的目標，具有明確的政策導向。如果繼續沿襲以犧牲環境換取經濟增長的老路，不僅環保目標難以實現，還將影響經濟社會發展全局。因此，我們必須加快推動歷史性轉變，確保全面建設小康社會目標的順利實現。
第三，構建社會主義和諧社會，要求加快推進歷史性轉變。人與自然和諧發展，是和諧社會的重要組成部分。人與自然的矛盾越尖銳，環境保護在構建和諧社會中的地位就越重要。近年來，環境問題已嚴重影響到社會穩定。2005年，全國發生環境污染糾紛5.1萬起。自松花江水污染事件發生以來，至今年4月底，由國家環保總局直接指導處理的各類突發環境事件76起，平均每兩天就發生一起。如果環境保護繼續被動適應經濟增長，這種狀況將難以遏制，甚至有愈演愈烈之勢。因此，環保工作必須加快推動歷史性轉變，下大力氣解決涉及人民群眾利益的突出環境問題，有效化解各類環境矛盾和糾紛，維護社會和諧穩定。
第四，環保事業蓬勃發展，要求加快推進歷史性轉變。經過30多年的努力，我國環保事業取得重要進展。隨著經濟規模的不斷擴大，環境壓力持續增加。當前和今後一個時期，我國環境問題日益嚴重與增長方式轉變緩慢的矛盾突出，協調經濟與環境關係的難度越來越大；人民群眾改善環境的迫切性與環境治理長期性的矛盾突出，環境問題成為引發社會矛盾的“焦點”問題；污染形勢日益嚴峻與國際環保要求越來越高的矛盾突出，環境與發展空間的關係受到挑戰。我們必須以更高的層次、更寬的視野看待環境問題，從經濟社會發展的全局準確判斷環境形勢，從全面建設小康社會的目標看待群眾環境需求，在再生産的全過程中全面防控環境污染，加快推動歷史性轉變。
我們正在推動的歷史性轉變，是一個具有中國特色、基於中國國情、符合發展實際、融入發展全局的轉變，是承上與啟下相連、希望與困難同在、機遇與挑戰並存時期的轉變。我們必須以更大的決心和勇氣，加快轉變的進程。
三、推進歷史性轉變的重大措施
推進歷史性轉變是一項巨大的系統工程，是一項長期而艱巨的任務。要完成這一任務，當前和今後一段時間，各級環保部門應從以下幾個方面著力：
第一，必須堅持預防為主、綜合治理，建立和完善全方位防範污染的體系。要把防範污染作為優先措施，將生産領域的“防”與流通、分配、消費領域的“防”相結合，將建設項目中的“防”與經濟社會發展源頭的“防”相銜接，加大經濟結構調整的力度，堅決淘汰嚴重浪費資源、污染環境的工藝、設備和落後生産手段。大力推進清潔生産，從生産的全過程控制污染。要把環境影響評價作為經濟管理的一個重要手段，作為市場準入的一項重要制度，嚴格執行建設項目環境影響評價，認真做好規劃方案環境影響評價，積極探索重大決策的環境影響論證，嚴格把好新增污染這個關口。國家提出要根據資源環境承載能力和發展潛力，對不同區域實行優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發。這是防範環境問題、減輕環境壓力的戰略舉措。要依此確定不同區域的環境“準入門檻”，設置不同區域的産業淘汰和污染治理政策。要使環境污染防治與生態保護建設相結合，通過生態治理，擴大環境容量，提高環境承載能力。
第二，必須堅持全面推進、重點突破，切實解決危害人民群眾利益的突出環境問題。國務院為此提出了七項重點任務，即以飲水安全和重點流域治理為重點，加強水污染防治；以強化污染防治為重點，加強城市環境保護；以降低二氧化硫排放總量為重點，推進大氣污染防治；以土壤污染防治為重點，加強農村環境保護；以促進人與自然和諧為重點，強化生態保護；以核設施和放射源監管為重點，確保核與輻射環境安全；以實施國家環保工程為重點，推動解決當前突出的環境問題。在落實這些重點任務的同時，要把水、大氣、土壤等污染防治作為重中之重，把保障群眾飲水安全作為首要任務。強調污染防治絕不是回到“三廢”治理的原點，而是環保工作的戰略重組，是做強做大環保事業的重大舉措，是污染防治工作質的飛躍。同時，抓重點並非只謀重點不顧全面，而是要以重點帶動全局。
第三，必須堅持優化發展，嚴格控制污染物排放總量。總量控制是減少環境污染的“總閘門”，也是推動以環境優化經濟增長的重要力量。要通過控制污染“增量”，削減污染“存量”，使污染“總量”保持在環境容量允許的範圍內，使産業結構與區域環境容量相適應。要做到“五落實”：把總量控制指標落實到重點行業的結構調整中，依靠淘汰落後生産能力騰出總量；落實到重點流域、區域、城市、海域的污染治理中，依靠環保工程減排總量；落實到城市群的建設規劃中，依靠優化發展降低總量；落實到重點企業的發展中，依靠清潔生産削減總量；落實到建設項目環評審批中，依靠“以新帶老”消化總量。要通過強化限期治理、排污收費、排污許可證等管理措施削減總量。要科學合理地利用環境容量優化經濟結構和産業佈局，在滿足環境容量、實現環境目標的同時，為經濟建設提供發展空間。
第四，必須堅持機制體制創新，充分運用法律、經濟、技術和必要的行政手段保護環境。要積極配合有關部門，完善有利於環境保護的價格、稅收等政策，積極促進污染外部成本內部化；堅持“污染者付費”，推動落實城市污水和垃圾處理收費政策；充分發揮市場機制在污染治理中的作用，努力提高污染治理水平和資金使用效率；擴大環境信息公開範圍，健全社會監督機制，鼓勵公眾參與。要加快科技進步，提高環境管理水平，著力攻克科技難關，提高自主創新能力。依法保護環境是難度最大、效果最好的手段。要切實把環境保護納入法制化軌道。環保部門的權威來自於執法監督，執法監督的基礎在於環境監測。環境監測預警體系和環境執法監督體系是做好環保工作的根本保證，也是各級環保部門的立足之本。要按照數據準確、代表性強、方法科學、傳輸及時的要求，建設先進的環境監測預警體系，做到全面反映環境質量狀況和變化趨勢，及時跟蹤污染源變化情況，準確預警各類環境突發事件，滿足環境管理需要。要按照權責明確、行為規範、監督有力、高效運轉的要求，建設完備的執法監督體系，不斷提高環境保護能力。各級環保部門要挺直腰桿，敢於碰硬，堅決查處環境違法行為，不管涉及誰，都要一查到底，決不手軟。
第五，必須堅持實行環境目標責任制和責任追究制。一是將環境質量、污染物排放總量、重點環保工程等各項目標和任務分解到各級政府，一級抓一級，層層抓落實，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位。二是對主要污染物的削減情況進行嚴格考核，做到每半年公佈一次，年終檢查一次，五年全面驗收一次。最近，中組部在地方黨政領導班子和領導幹部綜合評價體系中，已將環保指標列入幹部實績分析評價要點。這是幹部任用制度的重要改革，也是落實領導幹部環保責任的重大舉措。要以此為契機，推動環境目標責任制的全面落實。三是實行嚴格的環境保護問責和獎懲制。2006年初，監察部和國家環保總局聯合發佈了《環境保護違法違紀處分暫行規定》。要結合落實這個規定，對未完成任務、環境質量惡化、發生重大污染事故的責任人追究責任。要通過幹部環保實績考核和責任追究，讓那些不重視污染防治工作的領導幹部，沒有完成年度任務的領導幹部，得不到提拔重用；讓那些漠視環境法律法規的領導幹部付出應有的代價。
