國外政府網站建設與管理

微軟（中國）有限公司首席策略與架構師 陳正強

    中國的電子政務建設是一個正在走向成熟的領域，也是政府改革與創新的一個重要平臺。在未來的“十一五”建設階段，中國電子政務建設將進入一個新的高速發展時期，了解和借鑒國外政府的建設經驗，增進相互之間的經驗交流是一個互惠互益的手段和途徑，具有非常積極的意義。

　　一、電子政務網上服務的定位及服務型政府網站的建設特點
    在電子政務網上服務的定位方面，發達國家與發展中國家有明顯的差異。這種差異與各國政府的工作重點相關，特別是與國家的人均GDP水平密切相關。發達國家政府網上服務的重點是強調為納稅人、企業和政府員工服務；關注建設框架、成本管理、發揮效益。而發展中國家政府網上服務的重點則強調為企業、公眾、投資者、旅遊者服務；圍繞經濟發展，改善投資環境，拉動本地經濟，提高GDP。
    建設服務型政府網站的難度較大，主要挑戰來自：
  涉及到多達40多個政府部門業務應用的協同工作；需要梳理和創新跨部門業務審批流程，並解決技術實現的問題；網絡和硬體的建設相對簡單；建立標準規範、整體設計、項目協調、軟體建設是實施的難點；資金投入大、技術難度高、建設週期長。
    經過幾年來世界各國政府的實踐和經驗交流，服務型政府網站的正在從探索走向成熟：
  正在形成比較成熟的建設模式（國內外政府的建設模式有許多相同的地方）；在國內，許多政府服務中心的應用系統已經為建設服務型政府網站後臺系統提供了基礎。
  有關的研究結果表明，中國政府的許多職能和服務內容與發達國家政府有許多相似之處，因此增進國內外政府在電子政務建設領域的交流有著積極的意義。

　　二、服務型政府網站的基本結構
　　在圖1（略）的示意圖中，描述了服務型政府網站的基本結構、與已有的政府信息門戶的關係、與政府專業部門網站的關係以及與後臺的服務支撐平臺（也成為綜合服務支撐平臺）的關係。
    服務型政府網站與政務信息網站的主要區別，在於前臺以“網上辦事服務區”為主要內容，並與後臺的服務支撐平臺整合在一起。
    服務型政府網站的服務能力主要取決於後臺服務支撐平臺的功能和能力。這些能力的建設比建設單個應用系統的複雜度和難度要高得多，建設週期也長得多。英國政府服務網站的後臺建設花了5年多時間並投入大量資金才實現了所有政府服務走向網上的目標。
　　從信息系統角度看，服務型政府網站通常是一個以提供網上辦事服務為目標的獨立物理系統。從互聯互通角度看，服務型政府網站通常是與政府已有的網站以及業務部門的網站通過URL鏈結相互聯通，使用戶産生“無縫連接”的“一站式”體驗。
    從建設實施角度看，服務型政府網站的後臺建設需要解決許多新的技術問題和非技術問題，解決這些問題的難度往往超出常規信息系統的開發建設難度，需要站在眾多已有的應用系統之上和之外來整體考慮各個層面的規劃設計問題。

　　三、英國政府網站建設經驗
    在2001年3月于西雅圖召開的第四屆政府首腦會議上，英國向來自全球80多個國家的政府首腦介紹了本國的電子政府建設情況。英國的電子政府建設被認為是一項典範工程，而政府服務網站也是其中的一個主要組成部分。
    英國政府服務網站建設的主要經驗：
    （一）“一把手”工程
    布萊爾首相親自推動，1999年底開始啟動建設項目；建立電子政務特使辦公室（Office of the e-Envoy）。
    (二）眾多合作夥伴的參與
    16個合作夥伴（諮詢公司、ITC廠商）的參與；微軟公司是項目建設的關鍵戰略合作夥伴；運維管理採取“外包”與“自管”相結合。
    （三）項目管理與系統設計開發
    項目管理: “Office of the e-Envoy”與 Microsoft 共同負責；
    主要職責：架構設計、項目管理、技術實現、測試上線。
    （四）不斷發展進步
    網站仍在繼續發展中，如提供為軍隊用戶的網上服務能力。

　　在技術方案的設計方面，也積累了許多經驗和教訓。
    （一）聯邦式的協作模式
    保持縱向業務系統的獨立性具有合理性，且已成為事實；綜合服務系統與縱向業務系統形成“聯邦式”關係更容易實施。
    （二） 系統互聯互通的策略
    互聯互通是並聯審批的基礎，可在多個系統層面實現；“點對點”和“星型”結構都可實現部門系統的互聯互通。參與互聯互通的政府部門數量一般超過40個，建設“星型”結構的“政務網關”具有經濟性和可擴展性方面的明顯優勢；需要對現有系統和老系統進行改造，從封閉系統到開放系統。
    （三） 幾個相關的全局性問題
    身份認證：分別對待內部用戶和公眾用戶的身份認證管理；
    安全問題：保證信息跨越不同信任域的安全問題；
    網絡分劃：物理隔離網絡之間的信息交換方法。

    在系統硬體的選擇方面，著重考慮技術的發展方向和建設成本問題：
    （一）選擇PC服務器來建設整個體系
    64位PC服務器計算能力可與小型機相比，而成本比小型機低一半或更多；PC機群集技術已經非常成熟，提供可擴展性，高可用性；硬體廠商都把64位服務器作為未來發展的重點。
    （二）移動設備能力和應用範圍不斷增強
    電子政務建設已經開始大規模應用移動設備，如“數字城管”；移動辦公正在成為電子政務未來的趨勢；隨著3G網絡的推廣以及4G技術的開發，移動終端的前景看好。

　　四、電子政務及政府網站的項目建設模式
    儘管信息技術和信息工程已經有幾十年的發展歷史，但從總體上看仍然屬於快速發展、正在成熟的技術領域。
    根據世界上專門從事項目管理的諮詢機構The Standish Group的多年統計數據，在所有行業中，IT行業項目的成功率是最低的（只有1/3左右的項目是成功的，1/3左右的項目以失敗告終，1/3左右是在追加投資、延長項目時間之後完成的）。如何提高IT項目的成功率，是在全球各國電子政務建設中非常受重視的一個問題。
    發達國家在推進電子政務建設中，逐漸形成了規範化的IT建設與推進的模式。這種建設模式的要點是把項目分成3個建設階段（如圖3所示）（圖略），以提高項目的可管理性和成功率、保證建成系統的可持續發展。事實表明，這種建設模式是有效的。
    在IT建設模式中，3個階段的目標、需要的人員技能、使用的方法論以及推進的方式完全不同。絕大多數軟體集成商無法同時具備所有3方面的能力。這也是需要分成不同階段的一個主要原因。
    在中國電子政務建設中，電子政務系統建設項目往往是作為一個項目由一家建設廠商承包，而不是分別對待不同的建設階段。這種建設模式帶來許多弊端，包括：項目範圍不斷擴大、失控，系統設計考慮不週全，缺少明確的項目驗收指標，系統上線後沒有足夠的用戶培訓和系統運營維護經費，導致建設成功機會大大降低。
    目前，國內許多電子政務發展較快的地區已經開始認識到這個問題，並逐漸改變建設的推進模式。在未來，更多的電子政務建設項目將會在項目的經費和操作方式上把項目的規劃、開發建設和推廣使用分開，提高項目的成功率和建設質量。

　　五、國外電子政務系統的運營管理
    國外的電子政務建設已經有20多年的發展歷史，建成許多應用系統，正在發揮關鍵效益。隨著政府信息化程度的提高和系統數量的不斷增加，系統運營的重要性也愈來愈高。
    在電子政務信息系統的運營管理和外包服務方面，國外政府明顯領先，有許多方面值得中國政府借鑒。
    （一）外包服務與內部運營管理相結合
　　外包動力是降低運維成本、解決政府IT人才短缺。外包原則：核心繫統自己管理，非核心繫統外包。
    （二）對外包服務提供商的管理
　　依據國際標準（ITIL，IEEE，BS，ISO）制定服務質量標準SLA；政府內部需要具備對外包提供商進行質量管理的技能；定期評估外包服務提供商的用戶滿意度，必要時可以更換提供商。
    （三）政府外包業務的挑戰和機遇
　　雖然往往找不到有能力提供高質量服務的本地/本國專業公司，但政府的IT外包可以有效促進本國和本地區IT公司的發展。

　　六、電子政務及政府網站建設的投資策略
    隨著電子政務建設的深化，發達國家普遍重視對於優化電子政務建設的投入/産出的研究。通過總結以往的建設經驗和教訓、以及借鑒IT行業的最佳實踐，發達國家對於電子政務的投資策略已經形成了一些值得參考的經驗。下面從3個方面來討論電子政務及政府網站建設中的投資策略。
    （一）項目建設的投資比例
    世界IT系統建設的經驗表明，在網絡建設完成的基礎上，IT系統建設的投入可以分為硬體、軟體、運維三大方面。從投入/産出角度看，IT系統建設的最優化投資比例為：硬體佔總投入的1/3；軟體佔總投入的1/3；服務（諮詢、開發）佔1/3。
    在中國，電子政務的投入理念和模式與經濟建設的投入有許多相似之處，都是先進行基本建設。在經濟建設的先期階段，修路架橋成為投入的主體，對國家的經濟發展起到重大、積極作用。在電子政務建設中，網絡和硬體上的投入成為前幾年政府信息化投入的主體。到目前為止，我國許多地區的政府網絡和硬體水平已經達到或超過世界發達國家的水平，但軟體應用水平仍然相當落後。造成“信息高速公路相當暢通、路上的車輛（應用系統）不多、運送的貨物（數據與信息）更少”的狀況。
    在未來的建設中，一方面，國家強調“以應用為導向”的建設主導思想將逐漸影響建設的投入方向，另一方面，繼續進行網絡和硬體投入將不會帶來任何“建設亮點”。因此，人們將會看到中國電子政務建設的資金投入重點向軟體應用和系統運維傾斜的趨勢。
    （二）系統建設與運維的投入比例
    在電子政務建設中，開發架設信息系統不是目的，使用好系統併發揮效益才是目的。
    當一個系統開發完畢上線之後，系統便進入了運行與維護的生命週期。系統的穩定可靠運行以及持續改進和升級需要一定的持續投入。隨著應用系統數量的增加，系統運行與維護的費用將逐年增加。
    在發達國家，政府信息主管部門每年的預算當中大部分都在運行與維護上，典型的比例分配為：系統運維投入佔IT總投入75%；系統建設投入佔IT總投入25%。
    中國由於處在建設階段，政府信息主管部門的預算與上述情況相反，主要放在建設信息系統當中。值得注意的是，許多經濟發達地區的政府已經開始認識到系統運維的重要性，在經費預算比例上逐漸向系統運維傾斜。
    （三）優化投資回報策略
    從定性角度描述電子政務建設項目投資回報的“微笑”曲線（圖略）。
    在建設項目投資回報 “微笑”曲線的兩端，即規劃階段和推廣使用階段的投入回報最高（規劃不當則可能造成項目完全失敗，推廣不利則無法發揮建設項目的效益）；相對而言，系統開發與建設階段的回報較低。
    中國電子政務建設的現狀表明，多數系統建設的投入絕大部分都投在系統開發建設中，在整體規劃階段的投入最少或幾乎沒有，在推廣使用階段的投入也遠遠不足。這是導致目前許多電子政務建設項目成功率低、效益低的一個重要原因。