我們需要怎樣的“一把手工程”？

吳倚天

    參加了幾期“全國政務信息化培訓班”，感觸良多。在西子湖畔、滿覺隴中，來自天南海北的代表們針對當前我國政務信息化建設中遇到的問題開懷暢言，各抒己見，提供了很多電子政務第一線的寶貴信息。綜合各方意見，最具典型意義的問題包括以下幾個：領導重視不夠、信息化機構設置不合理、系統平時運行維護缺乏制度保障、信息化資金不能及時到位、缺乏監督與評估、缺乏充足的人員保障等。
    在討論中，筆者還發現一個有意思的現象：假如追本溯源，分析上述問題形成原因的話，除了某些客觀環境因素，幾乎所有矛頭都指向第一條——領導重視不夠。也就是説，領導因素成了導致其他問題出現的源頭。最近幾年信息化在各地的發展，也確能證明領導重視和地方信息化發展存在著密切的正相關關係。
    這種現象就是我們耳熟能詳的“一把手工程”。按理説這一現象由來已久，並不新鮮，但參加完這些討論會，筆者留下的一個深刻感受是：在我國的政務信息化建設中，“一把手”們所發揮的作用正與日俱增，其能量不斷膨脹，有時甚至憑個人之力便能左右整個信息化建設的全局。
    由此，探討“一把手”在電子政務建設中的角色定位已成為一個非常重要而緊迫的問題。

    信息化建設毫無疑問需要“一把手”（這裡的“一把手”並不一定是嚴格意義上的行政首長，而是在本部門內最有權威的領導人）的重視和支持。因為信息化建設是一項耗資、耗物、耗人、耗時的龐大工程，只有“一把手”才有調配這些資源的權力。沒有“一把手”的認可，項目可能根本就無法啟動。另外，在項目建設過程中，如果能有“一把手”領導的鼎立支持、甚至是親身垂范的話，遇到的阻力便會大大削減，事半而功倍。這一定律，隨著信息化在中國普及得到了一個很本土化的名稱——“一把手工程”。
    “一把手工程”所體現出的特點，不僅作用於政務信息化，在企業信息化領域同樣如此。但相比企業而言，政府內部等級更加森嚴，各項制度、規範也更為嚴格，受到各種條條框框的束縛也更多。再加上我國實行的是行政領導“首長負責制”，部門“一把手”發揮的作用往往是別人所無可比擬的。因此在我國信息化建設中，“一把手”發揮的能量和潛力往往起著至關重要的作用，“一把手”們對信息化的態度和做法，直接左右著所轄部門（或地方）信息化發展的全局。

    “一把手工程”的四種表現
    根據近年來我國政務信息化發展的實際情況來看，電子政務建設中的“一把手工程”有以下四種表現：

    一、強力推動
    這種類型的領導首先是一個強勢領導，也就是説他在本部門內具有很高的威望和資源調配能力，另外很重要的一點是他對信息化很了解，主觀上存在推動信息化發展的願望。一般這類領導所在的部門，信息化發展會很快，如果再加上存在現實需求和客觀條件（指財力、物力）允許這兩項條件，那麼更是錦上添花。
    在建設過程中，他們往往親自披掛上陣，組織考察，制定方案，召集會議，協調部門間利益，確定責任劃分。在項目建成以後，帶頭使用新系統，親身體會效果，並大力推動應用。在他們的強力領導下，該部門（或地方）的政務信息化水平往往能在短時間內突飛猛進，取得明顯效果。
    但這種模式也蘊藏著很大的風險——“一把手”領導的個人好惡以及知識水平直接影響著政務信息化項目的成效，往往“成也蕭和，敗也蕭和”。
　　這種類型也容易造成領導“一頭熱”的現象，即領導對於推動信息化非常熱衷，但下屬機構卻沒有作好充分的準備，在建設進度上無法同步，或在資源整合時沒有很好地協調，雖然系統在規定時間內建成，但會産生很多遺留問題。
    此外，這種類型的領導如處理不慎，容易演變成“事必躬親”的極端——重視過了頭，不但重大決策要由自己決定，連一些本來應由下屬決定或由規範確定的具體工作也一一親自過問。既使下屬失去了工作積極性，又使自己疲於奔命，累不堪言。

    二、有限支持
    這種類型的“一把手”對信息化工作也抱明確的支持態度，但由於種種原因（如剛剛調任對情況不熟、現有需求不足、財力有限），並沒表露出過於主動的姿態，對於信息化採取了一種“有限度支持”的態度。
    如華中某市準備建設一個政務信息化項目，該市主管市長對項目原本也表示支持，但看過財政局在該項目書上的簽批意見後，又覺得項目預算太大，決定暫時擱置，待時機成熟再上馬。
    有限支持和強力推動之間是程度上的差別：有限支持型的“一把手”雖然不會身先士卒地主動推進項目建設，但對報批的項目只要覺得合適，一般都會大開綠燈。從這一點上來看，這種類型的“一把手工程”較第一種顯得更加理性化，它比較謹慎，避免了一些極端現象。但這種類型的缺點是一旦部門之間出現利益糾葛，需要領導出面調停時，領導會顯得比較弱，致使下屬部門之間的“扯皮”現象一直持續下去。

    三、猶豫觀望
    猶豫不決是指領導在有關信息化建設的問題上梭巡不前，沒有明確的態度。
    造成“猶豫”的原因不完全是“一把手”領導對信息化認識不夠所致，宏觀體制不順、客觀上需求的不成熟或者開展信息化所需要的各種軟硬體條件不具備都是造成這種局面的原因。
    在我國有些省市，政務信息化建設的整體格局尚未理順，用圍棋的術語來説是處在“序盤”階段。領導機構、人員編制、職能職權等問題尚未解決，個中牽涉的關係十分複雜，即使是“一把手”領導也不能在短時間內解決，因此他寧可選擇暫時觀望。另外，在一些財力、物力較為薄弱，信息化需求並不緊迫的地方，也很容易出現“一把手”猶豫觀望的局面。
    在這種狀態下，政務信息化系統往往多由下級單位自行建設。由於缺乏整體上的統一規劃，顯得比較淩亂，重復建設、資源浪費現象相對比較嚴重。

    四、消極應對
    與“事必躬親”相反，這是“一把手工程”的另一個極端。這種狀態下的“一把手”領導對信息化漠不關心，基本不予考慮，導致信息化發展發展緩慢，最多也只有下屬部門在小範圍內開展的一些簡單應用。
    出現這種情況，一方面是領導自身的原因，另一方面也和實踐中沒有出現相關需求或實施信息化的基礎條件尚不具備有關。還有一種原因是，當地經濟發展水平較低，領導最關心的還是在一些更加緊迫的問題上，還沒有把信息化列入議事日程。“倉廩實而知禮節”的道理在信息化建設上同樣起作用；我們很難想象一個溫飽問題尚未解決的國家級貧困縣會一年投入幾百萬資金建設門戶網站。

    被動出現的“一把手工程”
    “一把手工程”是一個具有“主動”性的詞彙，它強調了在信息化建設中，領導的重視和支持是一項必不可少的條件，旨在提醒各位“一把手”領導應該主動負起責任，引導、推動信息化建設。但是，目前我國的許多“一把手工程”卻往往是為了彌補制度的缺失，明顯帶有被動色彩。我們以兩個例子來説明：

    事例1：利益爭端
    A市準備上馬一個全市範圍內的電子政務系統平臺。市領導研究決定由甲部門牽頭建設。然而，同級的乙部門認為自己應該負責該項目，並對與甲部門爭奪領導權的失利耿耿於懷。因此在建設過程中，乙部門對需要自己參加的工作故意拖拉，導致工程全局受到影響，進展緩慢。
    另外，該項目在實施過程中，還需調用丙部門的某些數據，而丙部門認為這些數據是其“核心”數據，每年靠這些信息能給自己帶來不少收益，因此不願意共享。在甲部門的反復要求下，也僅拿出部分無關緊要的信息應付。
    在這個例子中，甲部門和乙、丙兩個部門之間都産生了利益衝突。由於甲、乙、丙三個部門是同級單位，因此甲部門明知對方不配合卻沒有任何約束措施，導致項目建設擱淺。要想取得突破，只得請上級領導出面協調。

    事例2：責任不明
    B市的政府網站經過半年的艱苦努力，終於以全新的面貌正式推出。清新的頁面、友好的操作，給人耳目一新的感覺，訪問量迅速攀升。然而，很快，內容缺乏更新的問題卻日漸暴露出來。由於我國目前在政府信息公開方面尚沒有統一的規定，除了涉密信息明確不能公開以外，其餘哪些信息可以公開，哪些不能公開，完全取決於各級政府自身。
　　負責網站維護的信息中心在這個問題上犯了難。領導同志的講話稿、本市的突發性事件、新聞事件……到底能不能在網上公佈？為了避免萬一齣了問題承擔責任，信息中心不厭其煩地向主管領導請示。

    從上述兩個例子中，“一把手”領導的參與完全是消極被動的結果，是當出現“利益爭端”、“責任不明”等問題後的“救火”行為。如果有相應的規章制度，那麼，這些“一把手工程”完全可以避免。
    對於由制度缺失所引發的“一把手工程”，出現的問題原本應該由規章制度來處理，但不幸的是這些制度尚不健全，其背後的原因是部門之間的利益爭端以及責任劃分問題，於是只能由“一把手”領導來決斷，用“人治”代替“法治”。

    政務信息化建設應堅持的三條原則
    “領導”因素在我國政務信息化建設中的影響力正變得越來越大。如何擺正“一把手”的位置，正確看待“一把手工程”的作用，將對我國今後的電子政務産生巨大影響。
    筆者認為，需要堅持以下三條原則：
    第一，堅持從實際應用出發，不能由“一把手”的個人好惡代替現實的客觀需求。
    本文將“一把手工程”分為四種類型：強力推動、有限支持、猶豫觀望和消極應對。存在這些類型，在很大程度上並非由領導的主觀意向所致，而是由本地區的經濟發展水平、信息化基礎條件、實際業務需求量等客觀實際使然。
    四種類型本身並沒有好壞之分，作為信息化建設的“一把手”，一方面固然要努力提高自身素質，提高對信息化的認識水平，但具體選擇哪一種類型要依據客觀條件而定。我們並不鼓勵所有的領導都對信息化採取“強力推動”的態度。如果客觀條件不具備，採用這種做法無疑是“突擊冒進”。同樣，如果客觀需求已經出現，但還“消極應付”，躊躇觀望，那無疑會錯失發展良機。
    總之，“一把手工程”必須是尊重實際，一切從實際需求出發，不能因領導的“喜愛”，讓信息化項目不顧實際盲目上馬，也不能使領導的“淡漠”成為電子政務停滯不前的理由。
    第二，“一把手工程”並不意味著“領導決定一切”。
    溫家寶總理在2006年“兩會”上所作的《政府工作報告》中，強調政府要厲行行政體制改革。要從一些“不該管”、“管不了”、“管不好”的事務中抽身出來，把這些事務交由社會去解決。同樣，“一把手工程”也不應該是“領導決定一切”，領導們應該把重點放在系統的頂層設計階段，以及因職能所限只能由“一把手”才能定奪的工作上，如理順機制、組建強有力的信息化領導機關、建立健全有關保障制度、組織開展各項監督評測等。
    第三，“一把手”的空缺，當由制度來彌補。
    政務信息化需要領導的重視和支持。但是，這種重視應該是一種全局性、提綱契領式的重視；除此以外的“空缺”當由制度來彌補。特別是上文中所分析的，很多“一把手工程”之所以存在，本身就是因為制度缺失所造成的。
    從根本上説，電子政務的建設需要制度的保障，制度缺失下用“一把手決策”來代替的做法，只能應一時之急，不能適應系統長期運行的需要；而且信息系統的長期性同領導任期的短暫性之間本來就是一對矛盾。從長遠來看，保障信息化項目的平穩、高效運行，只有靠科學的制度和規範的管理。