電子政務促進政府管理模式彈性化
杜治洲 汪玉凱
傳統政府管理模式的剛性特徵比較突出，主要體現在政府組織的永久性相當強，管理的適應性差，政府管理效率低下。而信息通信技術的發展和電子政務的推行，改變了傳統政府管理模式的這些特點，促使其向彈性化發展。我們認為，信息時代政府運行的剛性主要是指政府運行程序的規範化和科學化，可以説是執行層面和操作層面的問題；而政府管理模式的彈性主要是指政府管理要適應不斷變化的環境，適時作出調整；它是決策層面的問題。審時度勢地決策，雷厲風行地執行，彈性的決策與剛性的執行相結合，形成了信息時代新的政府管理模式。所以，政府運行的剛性與政府管理模式的彈性不但不矛盾，而且相輔相成，相得益彰。
電子政務促使政府管理模式彈性化主要體現在兩個方面：一是電子政務要求政府管理模式彈性化，即為政府管理模式彈性化提供了必要性；二是電子政務使政府管理模式彈性化成為可能，即為政府管理模式彈性化提供了可行性。
一、彈性化政府管理模式的內涵
彈性化政府管理模式是相對於傳統政府管理模式的剛性而言的，彈性化政府管理模式不像傳統政府管理模式那樣有特別強的靜態和永久性，而是具有很強的靈活性、適應性和高效性。
1．靈活性是彈性化政府管理模式的靈魂
與傳統政府管理模式相比較，彈性化政府管理模式具有很強的靈活性以及由此帶來的協調性。在傳統政府管理模式下，機構的常設性和僱員的終身雇傭常常使人們對政策的認識和對現實政策所存在問題的看法固定化、程式化；另一方面，這種狀況也使得公務員對自身利益和組織機構的財政預算比對政策和事業更為關注。正因為如此，彈性化政府管理模式主張建立臨時性機構，比如一些工作小組、特別委員會、項目小組等。在人事上實行短期或臨時雇傭，任務完成後合約即解除。在權力上根據地域管理下放權力，使之具有靈活性和多樣性。歷史上法國與德國曾分別設立project de mission和project gruppen等臨時性組織，以解決短期的及密集性的政策問題。雖然當時這種做法未獲得普遍性的成功，但是也因此減少了許多永久性組織的設置。
2．彈性化政府管理模式具有很強的適應性
彈性化政府的主要特徵是靈活性與適應性相結合。辯證唯物主義者認為，矛盾無處不在，無時不有，且具有不同的特徵。我們應該具體問題具體分析。面對新事物、新環境，政府應該靈活地應對。彈性化政府強調組織的靈活性，針對不同的環境變化，採取靈活多樣的有效措施。例如：針對公共服務市場化，政府就要加強立法監督，實行官民結合，有效地劃分政府與市場的合理界限，實現公共利益的最大化。彈性化政府管理模式主張建立臨時性政府機構，這樣既可以避免常設機構普遍存在的僵化問題，又可以使政府保持對社會和經濟環境變化的快速反應能力。
3．彈性化政府管理模式具有高效的特徵
這可以從投入和産出兩個方面來看：從政府管理的投入來看，臨時性機構的設立和臨時員工的雇傭，減少了政府支出。大量的政府事務可以由臨時機構的員工完成，不必為了完成只會在某一時段內出現的或者突發的事件而保留大量終身制的人員，從而節省政府開支。從政府管理的産出來看，彈性化政府管理模式能夠創造出質量更高的公共産品和服務。一般説來，政府公務人員特別是終身制的公務人員，在機關工作太久了，就很容易與外界隔離，不了解政府以外存在的各種各樣的現實問題。這樣，他們作出的決策對其他部門來説，難免有隔靴搔癢之感。所以，政府部門大量使用外部人員，不僅可以了解真實的社會需求，作出符合實際的正確決策，為公眾提供更好的公共産品和服務，而且還能消除政府與公眾之間的隔閡。目前西方國家部分機構實施臨時雇傭制度，其實就是這種情況的真實反映。
4．彈性化政府管理模式有助於實現公共利益的最大化
這其實就是彈性化政府管理模式的高效性帶來的結果。政府組織的固定性或永久化程度的降低，能夠減少政府成本，並能增強政府機構及公務人員的責任感，使公務人員能夠兢兢業業、高效率地管理和服務社會。從而使社會公眾受益更多，有利於實現公共利益的最大化。
二、電子政務為政府管理模式彈性化提供了必要性
發展和完善電子政務，要求政府管理模式向彈性化發展，也就是説電子政務對政府彈性化管理模式提出了需求。
1．電子政務的高效目標要求政府管理模式彈性化
世界各國發展電子政務的一個重要背景，就是政府規模和支出膨脹導致政府管理效率低下。要通過電子政務來解決政府規模和支出膨脹的問題，那麼就必須放棄原來剛性的、政府機構和人員只增不減的管理模式，採用彈性化的管理模式。電子政務肩負著提高政府效率的使命，完成這一使命必須使政府管理彈性化。
政府規模膨脹，要求實施電子政務，對政府進行重組，實行彈性化管理。政府規模膨脹不僅體現在政府機構和人員的增長上，更體現為政府活動範圍的增加、政府責任的加重、政府直接支配社會資源比例的大幅度上升、政府對社會和經濟生活控制力度的增強。政府規模的過度膨脹，不僅帶來了政府機構的僵化和行動遲緩，滋生官僚主義，浪費了大量的公共資源，而且還嚴重限制和削弱了市場活力，加重了社會公眾的稅務負擔，降低了社會資源配置的整體效率。所以，各國都積極探索和發展電子政務，希望通過電子政務來重組政府機構，實行彈性化管理，以抑制政府規模的膨脹。
政府公共支出的膨脹，要求實施電子政務，實行彈性化管理。為了去除政府財政支出極度膨脹帶來的弊端，各國都著手通過電子政務來提高財政資金的使用效率，提高政府管理效率。這樣，電子政務擔負起構建彈性化政府管理模式的重任。電子政務改變了層級制的組織結構，使組織結構扁平化，包括依據“三葉草組織機構理論”構建彈性化管理。“三葉草理論”來自於歐洲著名管理學權威查爾斯•漢迪，他認為組織應由三部分組成：核心員工；頻繁地為組織服務的轉包商；由臨時、短期、季節性員工組成的彈性勞動力。在實行彈性化管理的政府裏，一部分社會精英成為政府正常運轉的核心部分，而大量不重要的事務則由臨時、短期、季節性的僱員完成。這些社會精英具有高度的敏感性和很強的“環境嗅覺”。他們的宗旨就是服務於民，竭盡所能使國家和社會有序運轉，保證公眾的最大滿意度。而臨時性的僱員在核心員工監督和指導下工作，並保證工作的高效、科學、合理。同時，臨時員工也把環境變化的有關信息及時反饋給核心員工。彈性化管理模式的另一種具體做法是，將原來由政府機構直接提供公共服務的方式轉變成通過其他組織形式或機制提供，包括“與其他公共的或非政府組織簽訂服務購買協定、民營化、特許經營、補償協議、代用券制度、自願者行動、自助制度、以及規則與稅收激勵等。”這樣，不但政府部門人員得到大量削減，避免了重復建設，節省大量公共開支，而且工作質量也得到了保證，大大提高了政府管理效率。
2．電子政務的外部環境要求政府管理模式彈性化
信息時代不斷變化的行政環境，要求組織機構、人員以及政府決策必須具有彈性。行政環境包括經濟環境、政治環境、文化環境和社會環境等，其中經濟環境是影響行政管理的首要因素。在信息社會，市場經濟不斷發展，經濟環境瞬息萬變。政府決策必須適應經濟環境的種種變化，做出與現時的經濟環境相一致的行政決策。與傳統工業社會相比，信息社會政府的政治環境、社會環境和文化環境等都在不斷發生巨大的變化。政府組織只有具有一定的彈性，對環境作出迅速、靈活的反應，才能做出正確、合理的決策。一句話，政府管理要有彈性，而不能固守陳規。
三、電子政務為政府管理模式彈性化提供了可行性
電子政務的建設與發展，不僅提出了對政府彈性化管理模式的需求，同時也為政府彈性化管理提供了基礎與條件。
1．電子政務為民服務的思想為彈性化管理提供了理念基礎
政府彈性化管理的目標就是要以更高的效率為公眾提供更好的服務。而電子政務的主導思想就是為民服務。電子政務倡導的一切為公眾服務的思想深入到政府管理者和公眾的心目中，為政府彈性化管理創造了良好的行政氛圍，為彈性化管理提供了理念基礎。
2．電子政務對組織結構的優化為彈性化管理提供了組織保障
政府實施彈性化管理的前提，就是對政府組織結構進行優化重組，並根據需要設立臨時機構。電子政務正好滿足了彈性化管理的這一前提條件。電子政務使政府縱向結構扁平化，減少了中間層，高層管理者能夠迅速準確地掌握來自基層的信息，為彈性化管理提供決策信息。同時，電子政務也使政府橫向結構一體化。電子政務的內容之一，就是通過數字化工具和手段建立跨部門、跨層級的直接渠道。這樣，原來無法直接連接和溝通的部門能夠實現實時的、直接的連接和溝通。這種跨部門的整合平臺，使得政府突破部門之間與地區之間的縱橫限制，構建靈活的、以需求、任務、項目為核心的政府虛擬組織結構。而且，在這樣組織結構狀態下，建立臨時性政府機構也相對容易得多。
3．電子政務的實現手段為彈性化管理提供了技術支持
電子政務的實現手段，包括信息網絡技術、通信技術、傳媒技術等。這些先進的技術手段極大地提高了政府的工作效率，增強了政府對外界環境的反應能力，能夠及時對公眾需求作出反應，並迅速作出相應的決策，滿足公眾的需求。由此可見，電子政務給政府管理提供了技術上的保障。
（作者簡介：杜治洲，北京大學政府管理學院行政管理專業博士。汪玉凱： 國務院電子政務示範工程總體專家組成員，國家行政學院教授，北京大學博士生導師）
