電子政務前臺-後臺服務體系與地方電子政務頂層設計

國務院發展研究中心技術經濟研究部 李廣乾

    近兩年來，有關電子政務或信息化的“頂層設計”這個概念用得非常頻繁。但是，時至今日，人們對此卻仍然沒有一個權威的定義與説法。
　　其實，簡單地説，所謂頂層設計即是就某個對象進行全面系統的規劃與設計。但是，就電子政務來説，要實現“理論上一致、功能上協調、結構上統一、資源共享、部件標準化”卻不是件那麼容易和簡單的事情，因為它與科技項目和工程方面的頂層設計畢竟存在著很大的差異。從基本內容來看，電子政務的頂層設計應該是就電子政務建設的基本問題進行總體的、全面的設計，不僅應該包括網絡建設、安全管理、信息資源建設等諸多技術層面的內容，也應該包括行政管理體制、政府職能、政府績效管理及具體業務類型之間的關係。
    目前，還沒有哪個國家以“頂層設計”來命名自己的電子政務政策或文件。不過，就基本內容來看，美國聯邦政府的“聯邦政府組織架構（FEA）”和英國政府的“電子政務互操作模型（e-GIF）”可以看作是兩國電子政務的頂層設計。例如，就FEA來説，美國政府將電子政務的主要問題都納入五個參考模型，即績效參考模型（PRM）、業務參考模型（BRM）、服務構件參考模型（SRM）、數據參考模型（DRM）和技術參考模型（TRM），從而使其對電子政務的管理由原先的注重具體項目、業務細節與資金配給的特別管理轉向基於績效評估、業務規範與技術標準的制度化管理。可見，頂層設計正成為一些國家電子政務建設的重要方向。

    一、我國地方電子政務頂層設計的基本內容是建立“電子政務前臺-後臺服務體系”
    由於信息化發展水平的差異，國外進行電子政務頂層設計的方法顯然不能直接應用於我國的電子政務頂層設計。但是，儘管如此，它們卻為我們提供了頂層設計的基本思路，而且其中的一些具體的過程、工具和手段，更是可以直接應用到我們的頂層設計當中。所以，在電子政務頂層設計的具體構建過程中，一方面必須充分考慮到我國的政治、經濟發展實際；另一方面也必須借鑒其他國家在進行電子政務頂層設計時所採用的科學合理的思路與方法，以使我國電子政務更能發揮提高行政管理效率、實現資源共享和減少重復建設的目的。
    根據對有關國家電子政務頂層設計的分析，結合我國行政管理體制特點及電子政務發展實際，筆者就一級地方政府的電子政務頂層設計構造一套結構模型，並將其稱為“電子政務前臺-後臺服務體系”模型。
    該模型包含兩部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨幹架構，基本內容可以概括為四個流程主體、三項業務要求（如圖1、圖2所示）（圖略）。四個流程主體為各政府部門（以及由其業務網絡所構成的內部網）、行政服務中心、政府門戶網站以及公眾（及其服務界面）；三種基本業務要求為集中、整合以及互動。第二部分是擴展模型，是在基本模型基礎之上的業務擴展。從圖中可以看出，該模型本身就是一個系統流程，幾乎能將電子政務建設的全部內容涵蓋其中。
    “電子政務前臺-後臺服務體系”具有如下特點：
    1．與目前我國政府管理特點相契合。電子政務通常要求對業務流程和組織機構進行調整，因而在實際執行過程中容易讓某些部門産生抵觸情緒，協調起來存在一定的困難。所以，在上述模型中，內網（局域網）及其網上辦公業務是在統一規劃下由各部門根據自身業務需要分別建設的，一些相應的後臺業務仍然需要由本部門解決，這樣可以充分調動各政府部門開展電子政務的積極性。
    2．體現了信息技術對政府行政管理體制改革的要求與影響。這主要表現在三個方面：一是對行政業務、信息資源與政府財務管理的大集中；二是行政服務中心在整個一級政府的電子政務建設中的樞紐地位，為信息時代的政府機構調整提出了改革的方向；三是突出強調了政府門戶網站在整個系統流程中的重要地位，體現了電子政務發展的基本要求。
    3．明確了電子政務所存在的三層“前臺-後臺”關係。第一層是公眾（企業和公民）與政府門戶網站之間的“前臺-後臺”關係，第二層是政府門戶網站與行政服務中心之間的“前臺-後臺”關係，第三層是行政服務中心與各政府部門之間的業務關係。其實，在不同的信息化和電子政務發展水平下，“前臺-後臺”層級關系數量及其密切程度會存在很大的差異。在電子政務發展水平較低的情況下，層級數量較少，相互之間關係的密切程度也較低；隨著發展水平的提高，層級數量應逐漸增加，其密切程度也會相應地增加。
    4．模型具有較大的伸縮性能。該模型只是從邏輯上表示一級政府的電子政務服務體系結構，因而能夠包容很多的實際操作過程與建設方式。如就行政服務中心而言，本身可以是地域分佈性的，能夠滿足管轄範圍較大的一級政府對分片管理的要求；另外，行政服務中心是一種綜合性管理機構的總稱，可以表示行政審批中心、辦證中心、市民服務中心等機構。不過，儘管其名稱可以不一致，但卻必須堅持與政府門戶網站的唯一的“前臺-後臺”關係。政府不應該就每一種所謂的中心單建一套信息化系統，這樣是與信息化的大集中特性相違背的，也是沒有效益的。
    5．能夠容納頂層設計與政府行政管理體制創新的諸多技術與方法。這裡可以舉幾個具體的例子。
    例一，就政府績效管理與評估而言，由於各政府部門是單獨地向行政服務中心提供自己的網上對外辦公事務，因此對政府信息公開以及行政業務網上辦理情況都能分別進行考察。
    例二，行政服務中心在整合相關的行政業務時，可以採用美國政府在FEA中所採用的業務系統規劃法（BSP），遴選出一些帶共性的業務內容。
    例三，由於行政服務中心要承接來自各政府部門的業務並對其進行整合，因此利用知識管理（KM）技術和客戶關係管理（CRM）技術等技術方法，能夠極大地提高政府服務於公民和企業的能力與效益。與此同時，由於行政服務中心直接管理政府門戶網站，與政府各部門聯絡密切，因此也能處理通過手機、電話等聯絡的業務，延續傳統手段下政府服務管理的內容與形式，以適應當前信息化過渡期內群眾信息化應用水平不高的實際情況。

    二、地方政府電子政務頂層設計的政策建議
    目前，不少地方政府（特別是地級市政府）已經或正在進行自己的電子政務頂層設計。不過，從頂層設計的角度來看，其內容仍然顯得不夠全面，對一些比較重要的問題沒能進行詳細的討論和分析。作者認為，圖2的“電子政務前臺-後臺服務體系”可以作為構建地方電子政務頂層設計的基礎，即圍繞該模型，並從政府績效管理、網絡、業務、信息資源、組織結構等諸多方面進行各地的電子政務總體設計。因此，作者提出以下的政策建議。
    （一）建立科學規範的地方政府電子政務績效管理與評估模型
　　績效參考模型是美國FEA的核心內容，是決定其他四個參考模型的基礎；而且美國政府在實施電子政務戰略的24個“總統優先項目”時，同樣也以此為考核依據。實際上，我國一些地方也在建立政府績效管理制度，並提出建立責任政府的要求，但是從具體內容來看，電子政務尚未被納入政府績效管理制度範疇。為此，今後各地政府可以採取以下政策措施：
    1．明確電子政務的績效考核單位及各自電子政務發展的具體目標。通過圖2的“電子政務前臺-後臺服務體系”，我們能夠實現這樣一種雙重的目標：既能單獨地對各部門進行績效考核，又能實現跨部門的業務整合。為便於對各部門的電子政務開展情況分別進行考核，必須科學合理地設計電子政務前臺-後臺服務體系流程，即在進入行政服務中心之前，各部門是獨立完成自己的電子政務業務設計與管理的。為此，地方政府首先必須針對各政府部門的業務情況制定詳細的信息化發展計劃，明確地為各部門訂立電子政務發展的具體階段性目標。
    確立發展目標是電子政務發展的出發點。但是在確立發展目標時，必須充分地考慮本地電子政務的發展階段，從與自身發展實際相符的條件出發來制定電子政務業務發展目標。在確立具體方法時，應該選擇合適的方法，如目標管理法、記分平衡卡法等。由於記分平衡卡法相對複雜，因而建議採用目標管理法來確立各部門的電子政務業務發展目標。
    2．根據地方電子政務發展實際，構建自己的“績效參考模型”。具體工作包括兩個方面：一是明確可以具體考核的業務內容及考核指標。“績效參考模型”所包括的內容和指標其實非常廣泛，就地方電子政務來説，難以完全按照該模型來進行績效考核。為此，必須結合實際情況選擇業務流程和確定績效考核指標。在這方面，可以考慮挑選經濟綜合部門以及社會綜合服務部門進行試點，通過試點並獲得經驗後再逐步地全面推廣。二是績效評估方法與方式的選擇。根據不同的分類標準，績效評估方法可以有內評估、外評估、事前評估和事後評估等多種。建議採取兩種評估方式，一是由紀律檢查委員會、監察局和信息化辦公室一道進行內評估，就政府各部門的信息化績效進行考核；二是聘請獨立的仲介機構對政府各部門的電子政務業務成效進行評估。值得注意的是，如果進行全面評估有難度，或者為配合專項工作的需要，也可就某項具體業務進行單獨評估。
    （二）根據政府職能設計電子政務業務參考模型
　　在我國1988年的國務院機構改革過程中，我們明確提出了“轉變政府職能”的概念。此後，政府職能轉變成為我國關於政府行政體制改革的理論基礎。因此，在討論電子政務頂層設計時，首先必須從政府職能的角度來設計電子政務的業務參考模型，遵循目前“三定方案”的基本原則來規劃政府機構的電子政務業務。但是，從FEA的業務參考模型來看，我們看不到有關政府職能的思路；美國政府在設計該模型時採取的是業務例舉法。
    根據行政管理理論，政府職能是分層次的，如圖3（略）所示。考慮到具體情況，我們認為將電子政務的業務劃分為圖4（略）的四級結構比較適合我國這些年來政府行政管理改革的要求。為此，圖4就政府基本職能中的“政治職能”的“政府管理”內容進行了比較詳細的劃分。值得注意的是，目前尚無權威的資料對政府職能層次及其明細結構進行全面的界定。因此，就地方政府的電子政務業務參考模型來説，其餘的內容必鬚根據圖4的基本結構，在對整個政府的業務情況進行充分調研後才能具體確定。
    根據圖2，必須由行政服務中心對上述業務內容進行流程整合，然後通過門戶網站向公眾統一提供跨部門的服務。為此，地方政府必須對行政服務中心給予授權，並賦予其相應的編制與職能，使之能夠協調各相關部門的業務流程。
    （三）根據業務需要構造電子政務管理模塊體系
    為使業務模型能夠有效地發揮作用，必須建立一些能夠重復利用政府行政業務流程並提高跨部門業務協調能力的服務構件和模塊。這既是建立FEA模型的初衷，也是開展電子政務的必需。從服務構件參考模型來看，其中包含了很多服務構件，其中一些構件對我們目前的電子政務來説，往往是超前的或不合適的。因此，我們在參考使用這些服務構件時，應從實際出發，借鑒切合地方電子政務業務發展需要的那些構件。
    在採用服務構件時，必須注意以下幾個方面的問題：
    1．必須考慮服務構件的應用範圍問題。不同的服務構件，其適用性存在著較大的差異，有的可以適用於整個一級政府及各政府部門（如財政管理系統等），而有的則只能在專業性政府部門使用。
    2．整合已有的業務應用系統。由於很多政府部門開展信息化應用已經很久，且是各部門分別進行的，因此存在著重復建設或系統之間彼此不兼容的問題。在建立電子政務管理模塊體系時，必須充分地考慮這個現實問題。
    3．加緊在行政服務中心推廣使用客戶關係管理、知識管理等構件。這些內容將有力地促進地方政府服務企業和老百姓的能力。例如，就客戶關係管理的服務類型來説，就包括呼叫中心管理、客戶分析、産品銷售與市場營銷、産品管理、品牌管理、客戶帳戶管理、日常往來管理、合作關係管理、客戶反饋、信息統計等構件。
    （四）整合政府信息資源服務平臺，構建數據與信息參考模型
　　在構建數據與信息參考模型時，一方面可以參考國外進行電子政務信息資源管理的基本技術方法，另一方面也必須結合前面所介紹的對政府職能層次劃分的理論方法，通過對政府職能的四級明細劃分來建立相應的數據分類、數據交換機制及數據結構。
    （五）設計電子政務業務互操作模型
    將美國的FEA和英國的e-GIF進行比較可以發現，兩種方法各有特點。前者注重業務流程整合及共享，後者則注意從技術上保證電子政務的互操作性。實際上，在對業務系統進行充分分析後，採用圖5（略）的“電子政府互操作性模型”，將對實現政府跨部門操作更有針對性。因此，就地方電子政務頂層設計設計而言，最佳的做法是結合FEA和e-GIF兩種模型的有益成份，構成一個更加合理有效的頂層設計體系結構。從內容上來看，就是以e-GIF來取代FEA的技術參考模型和數據參考模型。