城鄉統籌規劃的原則、方法和途徑

（2005年8月26日　　根據錄音整理）

　　選擇湖州作為本次論壇的舉辦地非常恰當。因為湖州在城鄉統籌規劃和建設方面的工作已經先行一步而且富有成效。在中央提出要在“十一五”期間建設社會主義新農村的關鍵時刻，我們匯聚在這裡，來討論城鄉統籌、社會主義新農村建設和規劃等問題自然十分重要。我們應該怎麼樣地規劃，並通過規劃統籌解決什麼樣的問題。這次研討會邀請的也不局限于規劃方面的專家，還有地方、省和中央農村、民政、土地管理等部門的專家，大家平心靜氣地來討論這個問題。

　　對於城鄉統籌這一課題，我做的研究也是不夠的。但是我在農村工作時間較長。當過縣委書記、地市委書記，也當過市長，湖州還是我的出生地，對湖州的情況我也有些了解。今天，我就城鄉統籌規劃問題講幾點意見：

　　一、從規劃史的角度來看城鄉統籌規劃

　　從城市規劃史上來看，在城市規劃學科的自身發展歷程中，始終貫穿著三大學術派別：一是理想主義。許多社會學家、規劃學家，或者其有志於改造社會的人士，不斷拋出許多理想主義的方案，希望引導整個社會和城市以及城鄉的發展。就像著名規劃學家劉易斯·芒福德所説的那樣：人類五千年文明史可以用人們對烏托邦不斷追求的思想史來進行剖析；二是理性主義。尤其是文藝復興以後，按照德國社會學家韋伯的説法，西方的資本主義對人類的貢獻就在於用理性主義取代“上帝創造一切” 的神學思想。實際上理性主義直接發源於文藝復興之後的自然科學的蓬勃發展。也正是理性主義的興起，為現代城市規劃奠定了第一塊里程碑——雅典憲章（1933）；三是實用主義，即崇尚解決實際問題，不糾纏于形而上學的學術體系。我們把城鄉統籌規劃放在這三大主義的歷程中分析，任何歷史實際上就是思想史，歷史的沉澱可以為我們提供營養。

　　那麼，我們的城鄉統籌規劃可以從這一思想發展歷程中獲得什麼東西？

　　從理想主義來看，我們每一次針對城鄉關係的調整，或者説對農村的一些改造，實際上也就是為了實現城裏人的夢想，怎樣使農民的生活更加美好。沒有理想，當然也就可能沒有前進的方向，理想代表著方向。有人説，我們的城鄉規劃像一隻船，理想主義始終是掌舵的，掌握前進的方向，而理性和實用主義呢，是兩把槳，缺一不可。既有方向，又有均衡的動力，這樣船就可以平穩的行駛。

　　理想主義會給城鄉發展帶來什麼？現在，一些理想主義者提出，城鄉居民收入應該均等；農業作為弱勢産業應該得到根本的改變；城鄉之間的社會服務水平應該趨同。這都是理想主義者為之奮鬥的目標。解放初期，我們也曾提出農村的發展前景是“樓上樓下，電燈電話”，大辦按需分配性質的公社食堂，這些都是理想主義的表現。我國每一次農村運動都充滿著理想。當然其中也有一些反面的教訓，就是説我們經常會超越現實，空想的烏托邦的成份多於實踐要解決的問題，有些運動超越了農村實際的承受能力和農民的真正需要。這些運動的設計方——城市中的文人的思想取代了農民的實際需求，這些超現實的苦果是歷史留給我們的教訓。

　　從理性主義來看，就我國的工業化發展階段而言，現在我國發達的省份已經到了工業支撐和帶動農業並促進農業産業化的時期。以前我們講農業産業化，但是由於沒有成熟的工業來支撐，農業産業化、服務社會化也就難免步履維艱。憑空講産業化無疑于緣木求魚。我記得我們曾硬性佈置城市工業帶農村鄉鎮企業、硬性推行農業機械化，但是由於沒有成熟的工業化作為基礎，結果不僅這類城鄉結對的鄉鎮企業紛紛倒閉，而且農業機械化也夭折了，兩頭都不著邊。從城鎮化的角度來看，現在我國的城鎮化水平到了41％，現在中央不失時機地提出城市應反哺農村，支持農民改善居住質量，優化農村生活環境。在中國國情的大背景下，要防止出現非洲、印度、拉美等國家那樣的驅趕型的城鎮化，就必須要適度穩住農村人口，城鎮化才能整體健康發展。從理性主義的角度來講，我國農村經濟的健康與否決定了城鎮化發展能否健康。

　　從市場化的角度來思考，市場化的過程實際上是明確個人、企業、政府應該各做什麼事的過程。現在，這三者之間的職責已經比較明了了。因為，在市場化以前或市場化的初期，政府包辦了一切。農村人民公社就是政府萬能論的派生物，連農民早上起床勞動的時間都要統一吹號，表面上轟轟烈烈，實際上壓制了每個人的創造能力和工作積極性，造成了巨大的浪費。市場化發展到今天這個程度，已經把個人、企業、政府各自的職責定位基本搞清楚了。也就是説，現在要研究的是，農村的公共品誰來提供？也就是如何解決當前農村公共品提供的雙缺位：即市場提供不足，政府提供也不足的困境。在農村已經推行二十多年的家庭聯産承包制和雙層經營體制，不僅無法提供公共品，就連農業的社會服務都難以進一步完善。從理性主義角度講，我們應該考慮如何解決這些問題。這也就是中央提出來，城市怎麼樣反哺農村，工業怎麼樣支持農業，也就是找準農村必需公共品提供機制的問題。理性主義者固然重數據分析，以及善於將複雜問題分解處理。但理性主義的局限性在於忽視了價值觀的影響，忽視了農村作為真實的社會系統的歷史性和文化特徵。

　　從實用主義的角度來看，實用主義者崇尚的是以問題導向來建立理論，有什麼問題就解決什麼問題，儘量把眼前的現實問題予以解決。同時，實用主義還提出，任何理論，只要能夠解決問題的就是好理論，而且這種解決的方法要通過實踐來檢驗。所以説，實用主義有的時候可以彌補理想主義的缺陷。在城市規劃史上，實用主義之所以長盛不衰，道理就在這裡。那麼實用主義針對我們目前農村的現狀，可以解決什麼樣的問題呢？比如説城鄉統籌，城鄉差距的問題如何解決？目前不少農村的生活條件非常糟糕，環境污染日益嚴重。一些人去了農村看了以後非常震驚，特別是最近出版的幾本描寫農村現狀的書，從作家、社會學家的角度，分別提出了目前農村問題的緊迫性，有些農村的情景可以説三十年沒有什麼變化。這樣的狀況當然是不允許繼續存在的。先行國家城市化歷史已經證明，如果執政黨不關注農民、不善待農村，其結果就是坑害了城市。非洲的教訓實際上就是這樣，因為放任農村生活、生産環境持續惡化，大量的人口逃離農村、涌入城市，結果使得農田沒人耕作，導致非洲出現了大饑荒。而城市又被大量的貧民所包圍，城市30—40％居住區被貧民窟所取代。所以，聯合國專門提議要消除貧民窟。不然的話，城市環境越來越糟，農村糧食生産、農作物生産連年下降，兩頭一夾，這個國家，這個民族就危險了。

　　再反過來看一看日本和其他城鄉規劃搞得好的國家。數次國土綜合整治規劃，就是引導政府各部門把錢都投在農村小城鎮，扶持農業，只有農民收入提高了，才能實現良性的城市化。所以，城鄉規劃必須解決農村現實問題。記得當年朱鎔基講的：我們的農村，是過了一村又一村，村村像城鎮；過了一鎮又一鎮，鎮鎮像農村。説我們的城市像歐洲，農村像非洲。但是，我們以前沒有足夠的財力去解決這些問題。從城鄉統籌規劃的時機來説，已經到了應該把問題提出來並付之於解決的時候了。當然，實用主義也有很大的弊端，比如光注重實用的策略而缺乏前瞻性，就可能會出現以局部代表整體，也有可能以短期來代替長遠。解決短期問題的策略可能會對長遠造成障礙。這正是實用主義自己要檢討的。應該把三種主義協調起來統籌解決問題。解決農村問題，顯然是可以從人類的發展史和城鄉規劃的歷史中汲取養料的。

　　二、城鄉統籌規劃的若干原則

　　既然我們講到了那些歷史的教訓，那麼就應回過頭來面對現實問題，我們如果要編制和落實城鄉統籌規劃，那應該堅持什麼樣的原則？

　　一是要尊重普通農民的利益，按照他們的願望，引導和幫助他們去完善農村生活環境。這應是重中之重。首先，我們就要放棄以城市規劃建設模式為中心的思想，認為農村就得按照城市的模式來改造，以城市的生活模式去佔領。這搞得不好將是農村建設的悲劇。我們以前搞過許多農村運動，但是，真正受農民歡迎的東西比較少，我們常説的有句話叫：城市有病，農村吃藥。

　　我們這次為什麼選擇在湖州開城鄉統籌規劃會議？正是因為近幾年湖州市委、市政府的領導在如何改善村容村貌，改善農村居住環境等方面開展了許多創新性的工作。他們把城鄉統籌規劃建設的著眼點就放在改路、改水、改廁、改線等方面，達到道路硬化、村莊綠化、河道凈化、環境美化的目標。這一“百村示範、千村整治”工程做得較成功，基本上是按照農民的需要去做的。農民對此的評價是什麼呢？他們説：解放以來共産黨在農村辦的兩件事我們最擁護，第一件就是土改和後來的家庭聯産承包責任制，把地分到我們手裏了，我們翻身了，生産能力提高了；第二件就是政府解決了我們一家一戶解決不了的問題，比如“四改四化”，這恰是農村迫切需要解決的問題，政府幫助和領導我做了。

　　城鄉統籌規劃也應該本著這個原則去做。比如我們提出要讓城市的文明輻射農村，讓農民享受城市現代的文明，關鍵是通過什麼樣的途徑什麼樣的方式去實施。現代城市規劃的老祖宗——英國人霍華德，他早在一百多年前就想到了，他認為理想社會模式應該是讓城市的現代文明、城市的活力涌到農村去，讓農村也充滿著城市的生機和活力；而且要讓農村的田園風光來點綴城市，使城市的生活環境環繞著優美的田園環境。人們對此在許多方面都充滿著美好的嚮往和眾多的實踐。比方説城市街道的命名，像巴黎的香榭里舍大街，就是田園大街的意思，它深受霍華德的影響。霍華德提出這一理想一點都沒有錯，方向非常正確，但採取什麼樣的措施去實現夢想，這恰恰是我們這一代人要解決的。如果我們把城市的大馬路、大草坪、大廣場和高樓大廈搬到農村去，造就資源消耗非常大或者是説生態環境惡化的農村，那就南轅北轍了。

　　二是要尊重地方的歷史文化，重在建立一種適應現階段的農村和農民需要的工作機制。我看現在農民著急的不是生産自主權問題，著急的是政府應該提供的必須的公共品。從某種意義上説，現在農村公共品的提供還不如改革開放前。改革前農村還有赤腳醫生、合作醫療，還有各種産前産後的服務中心等等。而現在這些醫療、教育、信用合作制度，這些産前、産後的服務，隨著市場化的發展，已是老線斷了，老網破了，老人們都走了。許多必須公共品提供，在大多數農村正處在一種上不著天下不著地的地步。所以説，現在相當一部分農村的居住和生産環境在惡化。

　　針對這樣一種情況，我們的工作實際上就要順從農民的意願，尊重當地歷史和文化傳統來建立一種新的體制。像胡錦濤總書記最近所説的那樣，新農村的建設，不需要花很多錢，而是重在建立一種機制。這種機制，我認為就是農民、農村和農業所必須的公共品提供的機制。所謂公共品，就是一家一戶提供不了的，必須要由政府來提供的，像教育、衛生，環境保護，或者説科學知識傳播、文化和必要的基礎設施等。這些必須的公共品充足與否，涉及到讓人能否尊嚴地生活在農村。城鄉居民應該有平等地享受現代文明、現代經濟和科技恩澤的機會。所以説，我們不僅要提供，而且要創造一種不斷為農民提供公共品的機制。一旦這種機制建立了，農村許多問題就會迎刃而解。

　　當然，這種機制有的是有形的，比如説整潔的村容村貌，受到良好保護的歷史文化遺存等等。要發起一場針對農村的改造運動，我們就很擔心，但願這種擔心不必要。比如説有些地方在村容村貌改造的時候，由城裏人從上而下地定了一些規則，比如説民居要用馬賽克貼面，或者是裝鋁合金的窗子，甚至被強制要求建三層樓的瓦房等等。如果以這樣的要求來進行新農村建設，那就勞民傷財了。曾經有過這樣的反面典型。在北方有些地方，當地政府提出新農村改造，但是農民蓋不起房，怎麼辦呢？結果就蓋假房子，二層以上是假樓。不少地方曾出現幹部強制性地要求農民應該怎麼幹怎麼幹，農民也只好做假動作，如在安徽阜陽市就曾出現過，當領導來檢查農村工作時，當地幹部命令農民把所有的牛都牽到馬路兩邊，以證明牛飼養量的“高産”。新農村的建設，如果採用這種從上而下的框框套下去，結果只能是摧殘了農民的生産能力，這不是中央所要求的新農村建設。我們要從中吸取教訓。農民，尤其是我國的農民，確實是太善良了，太容易被欺負了。如果我們再拿出一種他們不受歡迎的模式套下去，可能他們也不會反抗，但是會造成經濟上、環境上以及我黨威信上的很大損失。

　　從有形的機制來講，我們要搶救性地保護村容村貌中的歷史文化遺産。國家已明確提出歷史文化名鎮名村要加以保護。這些都是歷史所遺留下來的，也就是説幾千年或者幾百年遺留下來的東西，肯定存在著合理性。這些獨特的建築結構和村容村貌，將來是取之不盡的旅遊資源，也是構建資源節約型社會的重要內容。記得浙江省蘭溪市的諸葛村，當年只花了幾十萬塊錢，保護了古村落，去年的門票收入達到了580萬，全村農民的收入大大提高。就因為獨特的村容村貌，當地獨特的歷史文化，吸引了國內外旅遊者。

　　當然，這種機制的建立還有無形的。比方説我們的農村為什麼長期穩定，實際上存在一種以血緣關係為核心的鄰里關係建立起來的制度支撐著農村的穩定。就像費孝通當年在劍橋大學做的博士論文中所提到的，中國的社會結構，就像一塊石頭拋到水裏所形成的水紋一樣，中間那個最核心的圓就是血緣關係，如家庭成員等至親。再外面這一圈，就是親朋好友；再外層的一圈就是同學，然後就是同鄉，一圈一圈擴大，是個同心圓結構。如我們很多農村的村莊裏都有詞堂，村民經常由一個或兩個同姓的家族族親所組成，這裡面隱含著一種合理的結構，但也有不合理性，有封建思想，有宗法思想在裏面。在第一批獲得國家歷史文化名村的名單中，有一個浙江省武義縣的俞源村，這個村最早歷史涉及明代宰相劉伯溫的太極圖型規劃，更妙的是該村的後山，是一座300米高的小山包，上面長滿了各種各樣的大樹，如六百年到八百年的紅豆樹，幾個人都抱不過來。這個小山上的珍稀樹種不計其數。那為什麼這座被村子包圍著的小山的綠化能保護得那麼好？就是因為這座山是非常松的石塊壘成的，一旦下大雨，就可能造成大的泥石流。所以幾百年前村民們定了規矩：誰要是動了山上一棵樹，就砍掉一個手指頭。這個不成文的鄉規民約，居然把這座山就保存得很好，這個村也一直平安存在。村民們也非常知書達理，還出過狀元。

　　這種獨特的鄉規民約，是作為制度的一個形式起了很多的作用。所以，我們在新農村建設中不能貿然地把整套的城市規劃，什麼總體規劃、分區規劃，然後控規等這套東西，帶到農村去。我們應該從鄉規民約裏邊汲取新農村整治建設的養料。要讓農民能夠自我適應現代文明，你必須要用農民熟悉的語言、文化去引導，並在他們熟悉的制度的基礎上來建立新制度，不能肢解原有的地方傳統文化，更不能推倒重來。我們過去農村的“電氣化”、“大躍進”、“四清”等運動，搞來搞去是把農民的那一套徹底粉碎了。實際上這些運動工作組一走，照樣恢復原樣，真是在瞎折騰。

　　三是尊重自然生態的環境。中央提出的五個統籌，對農村來講，就是要走資源節約型或者環境友好型的道路，核心就是要尊重自然生態。農村規劃建設不能像城市那樣，對大自然進行無限的挑戰。應該尊重和悉心呵護自然環境，繼承村民們尊重周邊生態環境、與之共存的傳統思想。我們很多人到過雲南麗江，比起江南，在那個地方草木是很難成長的，上千年來，納西族人居然能與當地的自然和平相處，憑的就是善待大自然的傳統文化，譬如砍一棵樹就得種三棵樹、不殺生等等。他們非常珍惜自然環境，把它看作是自己的母親。所以，我們只有把現代的生態文明建在當地民眾樸素的傳統自然觀之上，才能在新農村建設中遵循和落實構建環境友好型、資源節約型社會的要求。

　　三、城鄉統籌規劃的一些基本要求

　　城鄉統籌規劃有那些基本要求呢？

　　一是規劃的系統性。系統性是規劃是否體現科學性的本質要求。我們原來的區域規劃，實際上存在很多弊端，以至於我們國家搞了幾次此類區域規劃，最後都不了了之，就是因為當時的區域規劃只注重産業的佈局，也就是説只注重經濟的發展，而不重視生態環境，也很少研究社會文化和社會公平問題。所以這樣的一種規劃舊思路就缺乏系統性。

　　二是規劃的預警性。因為生態環境初期的變化是漸進性的，一旦超過了某個臨界點，就會出現突變。如我國江南地區的水污染，開始時污染物一步一步地增加，環境還可以承受，一旦超過了一定的閥值，水質就突然變化，所有的水生物全死光。這個時候就出現了江南水鄉沒水喝。就水環境而言，一旦污染超過了生態不能修復的階段之後，整個水生態就死掉了，如果再恢復難度非常大。雲南滇池的污染就是一個例子，至今已經投入一百多億，基本沒有什麼成效。我們的城鄉統籌規劃，應該為村民們提供生態的預警性。

　　三是規劃的整合性。湖州的郊區通過編制城鄉供排水規劃，統籌解決了地表水和地下水、供水和污水處理的問題，因為只有這樣才能把整個水系統綜合起來考慮。但是我們以往做規劃的時候，經常關注地表水而把地下水忘記了，有的規劃盲目提出地下水源可以供我們用多少年等等。實際上地下水和地表水是一個系統，我們取地下水的時候，只能取它的“利息”，不能取它的“本錢”，只能在補給水量中取一部分。開發利用任何一條河流，按照國際慣例，只能取它年均涇流量的百分之三十，再多的話就會對生態帶來影響。這些東西往往在傳統的規劃中沒有加以考慮。我們經常超越大自然的承受程度，向大自然索取，大自然反過來的報復就非常厲害。如嘉興的地面沉降現在已經有好幾米了，地下存在的巨大漏斗，導致地面建築極易産生裂縫，造成海水倒灌，良田變成鹽鹼地。所以，如果不從規劃整合性方面去考慮這些問題，那今天的行為就有可能會變成明天的災難。

　　四是規劃的可操作性。一個規劃如果是不可操作的，就不是政府規劃。規劃的目的是什麼？就是針對市場失效的政府管制，以管制來提供資源的合理利用模式和可持續發展的路子。城鄉統籌規劃首先就要明確哪些是環境敏感的資源和地塊，我們要加以保護；哪些是可再生的資源，就只需進行引導性管制。各類允許開發或者是禁止開發的地域，都要區別清楚，規劃才有可操作性。在珠江三角洲，我們就做了這方面的工作。

　　四、城鄉統籌規劃的方法和途徑

　　我們現在有許多規劃，給人家的感覺是規劃已經太多了，所以，有人就提出把所有規劃整合成一個規劃。我認為，如果把這麼多規劃整合成一個規劃，將難以執行。因為計劃經濟就是一個規劃，下級規劃盲目服從上級規劃，上面的規劃錯了以後，下面的規劃全錯；上面有一點錯，各級規劃就起放大效應，到最後就會鑄成大錯。所以，科學的規劃體系本身就是由各種規劃相互補充而成。有的從上而下編制，有的從下而上編制，並從不同的角度和學科來編制，然後整合成一個合理的規劃體系，從整體上來解決市場失效的問題。這樣一來，城鄉統籌規劃就應有不同的方法和途徑，一般而論，應有以下幾類：

　　一是擴大管制區域的城市總體規劃。有的地方就提出要擴大規劃區的範圍，如江蘇省的昆山市、張家港市把城市總體規劃擴大到整個市域，因為昆山市地域本來就很小；張家港市域面積一共才一千平方公里，把總體規劃範圍一擴散，就可以對這個範圍之內的所有空間資源進行管制，再加上土地利用規劃的配合，就做得比較好。北京市也一樣，北京新一輪的城市總體規劃，家寶同志親自指導把關，總體規劃把北京的行政區全覆蓋。家寶總理還特別強調要用規劃的手段來保護北京的山資源。北京的山區資源是非常重要的，你如果把北京的山破壞了，那北京空氣污染就會更加嚴重。這種思路在經濟非常發達的地方可以採取，但不適用於不發達的省份。

　　二是深化市域的城鎮體系規劃。城鎮體系規劃已經比較成熟，在編制深度上要進一步提高，增強它的系統性、預警性、整合性和可操作性。比方説要明確由小城鎮對村莊進行組合，以及由幾個村莊圍繞中心村構成村莊集群等等。城鎮體系規劃也就可以延伸到村莊。這樣，就可以對村鎮及相關的基礎設施和公共品進行更加合理的佈局，再加上土地利用規劃的配合，就可以基本上從區域的角度對村鎮的整治和發展起到指導作用。

　　三是把原有的區域規劃空間化。原來的區域規劃往往只局限于經濟發展戰略的研究和實施，如何把它空間化並增加相關的社會文化和生態保護內容，也是一種新的規劃思路。對此應該在城鄉統籌規劃中來加以研究改進。

　　四是城鄉一體化的規劃。我在擔任金華市委書記時，與原杭州大學副校長馬裕樣教授一起編寫了《金華市城鄉一體化發展規劃》，浙江大學出版。當時我們的思路，就是城市和農村應該一起統籌規劃以解決面臨的問題。當然這也是一種方法，也只能適應于經濟相對發達的地區。

　　五是專項的城鄉統籌規劃。因為不同的地方，所面臨的城鄉關係和矛盾以及要解決的問題是不一樣的，我們要抓住最主要的矛盾，來修編解決這些矛盾的專項區域規劃。這實際上也是英國區域規劃的起源之一。上世紀初，英國的區域規劃是由各種不同種類的專項區域規劃來起步的，例如交通、國家公園、工業區、永久性農田規劃等等。我覺得這個思路也值得我們去研究，尤其是經濟欠發達、人口較為稀少的地區更適應。隨著條件一步一步地成熟，再把各類專業規劃整合，比較成熟的城鄉統籌規劃自然而然地就出來了。

　　總之，城鄉統籌規劃不能割斷歷史，只能在先行國家的歷史教訓和成功經驗中汲取營養，並從我國的國情和變化了的形勢出發，切實遵循尊重當地歷史文化、尊重自然生態、尊重農民的意願和利益，並儘量在現有的規劃手段、制度的基礎上進行創新，才能有效地指導社會主義新農村建設。