中華人民共和國審計署

審計結果公告

２００６年第２號
（總第１４號）

青藏鐵路環境保護資金使用情況審計調查結果

（二○○六年三月二十九日公告）

　　根據《中華人民共和國審計法》的規定，審計署于2005年三季度對青藏鐵路環境保護資金使用情況進行了專項審計調查，目的是對這項資金的使用情況和結果作出評價，並針對存在的主要問題提出建議，以促進提高資金的使用效益和工程建設的環境效益。審計調查的重點對像是青藏鐵路建設主管單位鐵道部，建設單位青藏鐵路公司及其所屬青藏鐵路建設總指揮部、青藏鐵路建設總指揮部拉薩指揮部（以下分別簡稱青藏公司、總指揮部、拉薩指揮部），主要設計單位鐵道第一勘察設計院（以下簡稱鐵一院）和12個站前施工標段（合計里程486.8公里，佔青藏鐵路格爾木至拉薩段總里程1142公里的42.6%）。

　　審計調查得到了鐵道部、國家環境保護總局、水利部和青海省、西藏自治區政府的大力支持和協助。現將審計調查結果公告如下：

　　一、基本情況

　　青藏鐵路東起西寧，西至拉薩，全長1956公里，其中西寧至格爾木段長814公里，已于1984年建成投入運營。 2001年，黨中央和國務院作出了修建青藏鐵路格爾木至拉薩段的重大決策，這對於加快青藏兩省區經濟社會發展和西部大開發，促進民族團結，維護國家安全，具有重要意義。

　　這次審計調查的青藏鐵路格爾木至拉薩段（以下所稱青藏鐵路均指此段），于2001年6月開工，長1142公里，是世界上海拔最高（線路最高點海拔5072米，經過海拔4000米以上路段長960公里）、所經凍土線路最長（546.4公里）、自然條件最為艱苦的高原鐵路。多年凍土、高寒缺氧和生態脆弱這三大世界性難題給青藏鐵路建設帶來了極大困難。

　　青藏鐵路沿線珍稀物種豐富，生態類型獨特、原始，環境敏感，一旦破壞很難恢復。在青藏鐵路建設中有效保護沿線生態系統和凍土，是一項重要任務，也是國內外關注的焦點。黨中央、國務院對青藏鐵路建設及其環境保護工作高度重視，中央領導同志多次到現場視察指導，明確要求“要把保護環境放在突出的位置”。鐵道部、國家環境保護總局和水利部在項目開工前，組織開展了青藏鐵路建設環境保護的一系列專題論證研討和現場調研。在此基礎上，鐵一院聯合有關科研單位分別編制了格爾木至唐古拉山口段（簡稱格唐段）和唐古拉山口至拉薩段（簡稱唐拉段）的《環境影響報告書》及《水土保持方案》（以下統稱“環評報告”），經鐵道部預審後，報國家環境保護總局和水利部審批通過，為防止青藏鐵路建設過程中産生不良環境影響提供了重要保障。

　　2001年6月，國務院批復青藏鐵路開工報告，原國家計委批准總投資262.1億元。2005年6月，根據工程建設的實際情況，國家發展改革委報請國務院批准，將總投資調整為330.9億元。至2005年6月底，青藏鐵路已完成鋪軌等站前工程，站房、電力、通信等站後工程正在實施；累計完成投資214.２億元。

　　二、審計調查評價依據

　　這次審計調查進行評價的兩個主要依據是：

　　——國務院批准的《國家發展改革委關於調整青藏鐵路格爾木至拉薩段工程總投資的請示》及鐵道部據此核定的青藏鐵路初步設計總概算。

　　——國家環境保護總局和水利部審批通過的青藏鐵路“環評報告”（提出的環境保護措施可歸納為六個方面：野生動物保護，植被、景觀保護和水土保持，凍土保護，濕地保護，污染防治，環境保護監督管理及宣傳教育）及其審批意見。

　　三、審計調查評價

　　審計調查主要採取查驗有關資料、實地檢查核實和聘請外部專家參與等方式方法，對環境保護資金使用情況及其效益、環境保護措施的落實情況及其效果進行了逐項檢查，並將檢查結果進行綜合，予以評估。

　　調查結果表明，各有關單位在青藏鐵路建設中認真貫徹“環評成果指導設計、施工和環境管理”的理念，嚴格執行環境保護法律法規，強化環境管理、宣傳教育和監督檢查，按照財務制度的要求管理和使用環境保護建設資金，全面有效落實各項環境保護任務。青藏鐵路建設環境保護工作達到了“環評報告”的要求，取得了突出成績，為我國重大建設項目工程建設與環境保護協調開展積累了寶貴經驗。

　　（一）關於環境保護投資落實情況

　　青藏鐵路建設認真貫徹環境保護和“環評報告”的要求，緊密結合工程項目建設，全面安排和落實環境保護措施相關投資15.4億元，佔項目總投資的4.6%。總指揮部和拉薩指揮部按照先驗工後計價的原則，及時撥付了環境保護相關資金。審計調查未發現嚴重違規使用資金問題，資金使用效益是好的；至2005年6月底，已完成環保投資14.5億元，完成率為94.1%，高於整個工程項目建設的投資完成率，基本實現了施工期環境保護目標。

　　（二）關於環境保護措施落實情況

　　在“環評報告”得到審核批准後，鐵道部組織有關單位依據審批意見進一步開展了現場調查和科研成果利用，對“環評報告”提出的各項環保措施予以落實和優化完善。在“環評報告”的指導下，青藏鐵路建設項目做到了環境保護措施與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用。

　　——關於野生動物保護。為減緩鐵路建設對野生動物遷徙和正常活動的影響，“環評報告”要求在動物遷徙所經路線設置的33處野生動物通道，至2005年6月底，已全部建成。審計實地調查的4處通道，全部達到了“環評報告”提出的技術要求。

　　據中國科學院動物研究所2003至2005年在藏羚羊遷徙期間對楚瑪爾河至五道梁區間的觀測，由三江源自然保護區經野生動物通道進入可可西裏自然保護區繁殖的藏羚羊，2003年為400多只，2004和2005年均為1500隻以上；藏羚羊通過鐵路之前觀望停留時間從幾天縮短到一小時內。這些都表明野生動物通道的作用已顯現，藏羚羊已逐漸適應了鐵路建成後的環境變化。

　　——關於植被、自然景觀保護和水土保持。為保護沿線地表植被和自然景觀，“環評報告”要求實施護坡、擋土墻、沖刷防護、風沙防護，隧道棄碴擋護等工程；對取棄土場、砂石料場、施工便道和營地場地等臨時工程，在站前工程完工後除留作站後工程施工和運營期繼續使用外，都需進行地表、植被恢復。至2005年6月底，全線實施完工的相關防護設施工程基本都在“環評報告”要求長度的兩倍以上，棄碴擋護率達到了100%。審計調查的12個標段設置的取棄土場、砂石料場、營地場地均少於環評報告規劃設置的個數。實地調查的27處護坡和10處風沙防護設施均達到“環評報告”提出的技術要求；14處取土場和6處砂石料場完成恢復後基本達到生態環境恢復的技術要求。據審計聘請的專家對部分水土保持工程的監測和現場觀察分析，確認“水土流失較為輕微”。這表明青藏鐵路建設採取的水土流失防治措施切實可行，效果較好。

　　——關於凍土保護。為保護多年凍土和路基穩定，根據 “主動降溫、冷卻路基、保護凍土”的設計思路，“環評報告”要求採取以橋代路、安置熱棒和鋪設片石等措施。至2005年6月，全線建成總長68.34公里的161座代路橋、137.68公里片石路基、36.19公里熱棒路基和159.81公里碎石護坡，即“環評報告”要求採取的凍土保護措施全部完成。據2001至2004年中國科學院寒區旱區環境與工程研究所和中鐵西北科學研究院對兩個凍土工程試驗段的觀測分析，所採用的相關措施有效降低了路基基底土層溫度，使路基下方土體的“多年凍土上限”明顯抬升,起到了保護凍土的作用。

　　——關於濕地保護。青藏鐵路穿越濕地的線路總長度為65.49公里。為保護濕地，“環評報告”要求對必需通過的重要敏感濕地路段採取以橋代路、拋填片石和換填滲水土等措施。至2005年6月底，全線建成了總長10.56公里的20座代路橋，拋填片石和換填滲水土達7.2萬立方米。“環評報告”要求採取的濕地保護措施全部完成，保持了濕地地下水的連通。

　　——關於污染防治。“環評報告”要求對施工期的廢污水、固體廢物等進行污染防治。從審計調查結果看，基本實現了“環評報告”提出的集中收集、外運或處理污染物的要求。據青海省環境監測中心站2002至2003年對格唐段和西藏自治區環境監測中心站2004年對唐拉段實施的水環境質量監測，青藏鐵路跨越的河流和鄰近的湖泊水質與鐵路建設前相比均無明顯變化，符合“環評報告”要求的水環境質量標準。

　　——關於環境保護監督管理及宣傳教育。“環評報告”要求開展的水環境、凍土、水土保持等監測監控以及環境監督管理和宣傳教育等項工作，至2005年6月底都已落實。全線建立了環境保護管理組織體系，實行了環境管理責任制和生態環境保護考核制，對各級管理人員和施工人員進行了分層次環保培訓。環境監理單位共檢查工點3900個次，向139個工點提出了環境保護工作整改要求。青海和西藏的有關主管部門對施工現場環境保護情況進行了160多次檢查，起到了很好的促進作用。

　　四、審計調查發現的主要問題及建議

　　青藏鐵路建設在特殊自然條件下進行，其環境保護工作要求很高，難度很大，缺乏經驗，因此在有的方面還有不夠完善之處。

　　一是由於施工圖工程量計算有誤、工程措施變更設計不及時和驗工計價軟體系統有缺陷等原因，造成部分環境保護工程款計算不實。

　　二是在施工建設中對有的臨時工程恢復整治未單列相應費用，對臨時工程恢復和整治有所影響。

　　三是環境監測還有一些薄弱環節。有的監測項目未按時啟動，一定程度上影響了對施工前後相關情況的對比分析。

　　四是部分臨時工程設施移交和保留不夠規範，如有的施工企業未經批准將臨時工程設施自行移交給地方政府。

　　五是“環評報告”也有不盡完善之處，如對有的環保措施投資還缺乏界定和計算的科學依據。

　　對審計調查發現的問題，鐵道部高度重視，多次研究，專門下發通知要求青藏公司和總指揮部認真整改。目前，部分環境保護工程款計算不實問題已經糾正，並改進了相關結算程序和軟體系統；對臨時工程恢復、保留、移交工作已作出全面安排，嚴格控制了保留數量，確定了各施工單位完成恢復的期限，並與青藏兩省區有關部門明確了可作移交的臨時設施及其環境恢復責任。

　　針對這次審計調查發現的主要問題，審計署建議：

　　（一）鐵道部和建設單位對審計調查發現的問題應繼續認真進行整改，並著手考慮青藏鐵路運營期的環境保護工作，對可能出現的環境問題作深入研究，及時制定和完善相應措施。

　　（二）環境保護主管部門應進一步加強指導、監督和檢查，促進青藏鐵路環境保護措施的全面有效落實，準備做好青藏鐵路建設項目竣工後的環境保護和水土保持驗收工作以及運營後的環境影響後評價。有關地方政府應積極協助鐵路部門搞好青藏鐵路建設期和運營期環境保護工作的銜接，及早規劃和採取措施，有效防止鐵路沿線産業開發等活動産生不良環境影響。

　　（三）環境保護主管部門應研究建立“環評報告”中環保措施投資的界定標準和計算依據；對採取的環境保護措施不僅應提出工程技術性要求，同時還應盡可能明確提出環境保護投資額要求，以確保環境保護措施的落實。

　　（四）國家環境保護總局等有關部門應認真總結、宣傳和推廣青藏鐵路建設中加強對環境保護的組織管理和創新環境保護技術方法等成功經驗，為我國鐵路建設和其他重大建設項目樹立榜樣、提供借鑒。

印度洋海嘯中國政府對外緊急救災援助專項審計結果

（二〇〇六年三月二十九日公告）

    根據《中華人民共和國審計法》的規定和國務院要求，中華人民共和國審計署會同中國人民解放軍審計署，自2005年3月開始，對截至2005年2月底實施印度洋海嘯對外緊急救災援助的情況進行了專項審計。

    2004年12月26日印度洋海嘯發生後，中國政府高度重視，國家主席胡錦濤、國務院總理溫家寶就緊急對外救援工作作出一系列重要指示。災情發生次日，中國政府即宣佈向受災國提供2163萬元人民幣緊急救災援助。隨著災情嚴重性的逐步顯現，在首批援助基礎上，又增加5億元人民幣用於緊急救災和災後重建，並提供2000萬美元用於聯合國框架內的援助行動，使救災援助總額達68763萬元人民幣。

    經審計，截至2005年2月底，中國政府通過直接提供現匯、物資援助以及派遣醫療隊、國際救援隊等多種方式，向各有關受災國政府及聯合國有關機構提供了我國有史以來最大規模的緊急救援，緊急啟運10架次飛機，提供了包括生活必需品、藥品、醫療器械、通訊設備等在內的663噸、3410立方米的救災物資援助；先後派出7批次共計140人的醫療、地震、DNA檢測等救援隊。

    此外，為做好災後重建工作，中國商務部等部門代表我國政府就災後重建項目的具體安排情況，與有關受災國進行了多次磋商，並履行了政府間換文手續。至2005年2月底，已安排學校活動板房、地震監測和海嘯報警系統、漁業碼頭修復等多個項目。這些援建項目將按照有關對外承諾陸續付諸實施。

    審計結果表明，中國有關部門和單位能夠在各自的分工和職責範圍內，克服時間緊、任務重、援助工作量大等困難，積極採取多種方式開展緊急援助。外交部、商務部和總參謀部按照人道主義緊急救災物資援助機制，在災情發生次日，即向災區空運緊急救災物資。軍隊積極參與，緊急行動，領受任務後僅用3個小時，即完成了近千箱（包）救災物資的調集和裝載工作，並在較短的一個月時間內，向印度尼西亞、斯裏蘭卡等6國提供了大批救援物資。衛生部、地震局、中科院等部門在向國務院請示後，也迅速向災區提供了醫療、國際救援和遇難者DNA檢測等緊急救援。為統一協調緊急援助工作，2005年1月1日，外交部專門召集了部際協調會，就印度洋海嘯救援工作進行研究和協調，保證了援助行動的順利實施。經審計，此次緊急救援資金、物資的管理及救援費用支出的總體情況良好，未發現虛報冒領、挪用、貪污、私分等違法違規和損失浪費問題。審計也發現，少量救援物資的管理手續還不夠規範，部分援助物資的生産日期和標識等與國際通行做法不夠一致，不便於受援國及受援災民辨識，有的産生了誤解。這些問題一經指出，有關部門和單位高度重視，立即採取措施進行了改進和完善。