新增建設用地取得和保有成本過低，是各地耕地減少過多、新增建設用地規模過度擴張的重要經濟動因。《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）明確規定，被徵地農民的社會保障費用，按有關規定納入徵地補償安置費用，同時提高了新增建設用地土地有償使用費等有關稅費繳納標準。新的政策規定，能不能消除新增建設用地過度擴張的經濟動因，對我國經濟社會全面、協調、可持續發展將産生什麼樣的深遠影響？帶著這些問題，記者採訪了國土資源部有關負責人。

    確保被徵地農民生計

    從當前地價構成看，土地取得成本（徵地補償安置和拆遷費用）、開發成本（幾通一平費用）和政府收益（相關稅費和土地純收益），大體各佔1/3，其中被徵地農民補償安置費用明顯偏低。

    為解決這個問題， 2003年和2004年，土地市場治理整頓期間集中開展了徵地補償清欠行動，取得了明顯成效。2004年出臺的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》進一步明確，要按照被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，完善徵地補償安置制度。部耕地保護司司長潘明才説，實事求是地講，土地市場治理整頓後，在個別地方仍然出現了新的拖欠。儘管多數地方提高了徵地補償倍數，地剛被徵的農民拿到補償款後蓋了新房，生活條件有所改善。但是，如果就業問題解決不好，這部分農民很可能會返貧，距離被徵地農民長遠生計有保障的要求還有較大的差距。

    潘明才説，在確保被徵地農民長遠生計有保障的問題上，我部與勞動保障部加強溝通合作並已達成共識。2006年4月10日，《國務院辦公廳轉發勞動保障部關於做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，明確要求把做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作作為徵地制度改革的重要內容，努力促進被徵地農民社會保障工作。目前，全國已有13個省（市）出臺了相應的辦法，積極開展試點，已有400多萬被徵地農民納入了基本生活保障或養老保障，取得了初步成效，積累了有益經驗。

    部政策法規司副司長束偉星説，《通知》在解決被徵地農民長遠生計方面作了進一步的規定：一是提高了徵地補償的要求，將被徵地農民的社會保障費用按有關規定納入徵地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。二是徵地補償安置費用的落實是批准徵地的前提，社會保障費用不落實的，不得批准徵地。土地出讓收入總價款，必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費用以及補助被徵地農民社會保障所需資金的不足。三是要認真落實《國務院辦公廳轉發勞動保障部關於做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》的規定，做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作。

    潘明才説，對於下一步徵地制度改革，我們的想法是，對被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障加以量化，提高其可操作性。同時，努力推進徵地區片綜合價和統一年産值標準制定工作。總而言之，徵地制度改革要小步快走，穩步提高徵地補償安置標準，同時注意新老政策、不同區域、不同用途的平衡，把改革可能引發的震蕩降到最低。

    讓擴張變得不“經濟”

    新增建設用地土地有償使用費等相關稅費標準，將作大幅提高。潘明才説，這將有效地切斷新增建設用地擴張的經濟動因，使擴張變得“不經濟”，有力地促進盤活存量建設用地，嚴格控制城市建設規模。

    潘明才回憶道，1998年修訂的《土地管理法》增設新增建設用地土地有償使用費這個新的費種，當時主要出於兩個考慮。一是用經濟手段來遏制地方增量擴張用地。按照法律規定，新增建設用地土地有償使用費，是指新增建設用地的平均土地純收益。新增建設用地土地有償使用費繳納標準應當體現各地新增建設用地平均土地純收益的真實水平，應當根據經濟形勢有升有降，發揮相應的調控作用。二是對因生態退耕、災毀、農業結構調整所導致的耕地減少，有穩定的資金來源用於補充耕地，確保耕地保有量目標實現。

    儘管法律作了明文規定，但一些地方擴張用地的衝動仍很強烈，並千方百計逃避繳納這項費用。潘明才説，土地市場治理整頓期間，我們下了很大的力氣對新增建設用地土地有償使用費進行追繳，成效比較明顯。目前，分批次報國務院審批的84個城市建設用地，這項費用的徵繳情況比較好。但仍有一些地方，還在以各種方式逃避繳納這筆錢。為此，《通知》明確提出，《決定》下發後減免和欠繳的，要在今年年底前全額清繳；逾期未繳的，暫不辦理用地審批。

    據部土地利用司有關負責人介紹，現行的新增建設用地土地有償使用費繳納標準，是1999年財政部、國土資源部根據當時的全國城鎮土地分等和城鎮土地級別、基準地價水平、各地人均耕地狀況和社會經濟發展水平制定的。從2005年的實際收繳情況看，全國新增建設用地出讓純收益為763億元，而中央和地方實際收繳的新增建設用地土地有償使用費只有214.5億元，其中中央部分約為70億元。

    一方面，現行的新增建設用地土地有償使用費繳納標準明顯低於新增建設用地土地純收益的實際水平；同時，從現在的情況看，各地盲目擴大城市建設規模的衝動仍很強烈，當前提高標準的時機已經成熟。為此，根據當前經濟調控需要，《通知》明確要提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準，擬在現行基礎上提高1倍。按2005年的數據估算，標準調整後，中央和地方實際收繳的新增建設用地土地有償使用費將提高1倍，達到429億元，但仍低於763億元的全國新增建設用地出讓純收益；從具體城市的新增建設用地土地有償使用費繳納標準變化看，最高的一等地區，將從70元/平方米調整為140元/平方米；中間的八等地區，將從21元/平方米調整為42元/平方米；最低的十五等地區，將從5元/平方米調整為10元/平方米。

    從總體上看，新增建設用地土地有償使用費繳納標準提高1倍，一方面可以加大城市規模擴張的經濟約束，另一方面仍留有餘地，未達到各地實際的新增建設用地出讓純收益水平。

    針對一些地方新增建設用地不依法報批，《通知》明確規定，新增建設用地土地有償使用費繳納範圍，以當地實際新增建設用地面積為準。要求城市政府不僅要對依法審批的新增建設用地負責，還要對當地實際新增的建設用地負責，要按當地實際新增建設用地面積核算應當繳納的新增建設用地土地有償使用費。

    新增建設用地土地有償使用費徵繳標準上調以後，這筆錢今後將投向哪？潘明才説，《通知》指出，這筆錢專項用於基本農田保護建設和保護、土地整理和耕地開發。近些年來，我們在新增建設用地土地有償使用費的使用上，明確要求向糧食主産區、向基本農田保護區、向土地開發整理重大工程傾斜，體現了服務“三農”的要求。中央每年所得份額約70億元，即便提高標準，總數也很有限。潘明才認為，這筆錢要用出更高的效益，實現耕地保護目標，中央政府要進行有力的調控和監管，資金要專款專用，不能挪作他用或分散使用。為了管好用好這筆錢，按照權責一致的原則，部已將國家投資土地開發整理項目的項目設計和預算審查權下放到省一級，相應加重省級的責任，部將加強對項目實施和預算執行的監督檢查。（王永紅）