進入21世紀，隨著我國社會、經濟持續快速的發展以及我國林業建設全面實施以生態建設為主的發展戰略，各級林業部門不斷統一思想認識，以豐富的森林風景資源為依託，以日益增長的森林旅遊市場為導向，緊緊圍繞“建綠色生態，辦綠色産業，創綠色文明”的總任務，繼續深化改革、擴大開放、外塑形象、內抓管理，“十五”期間，全國森林公園發展迅速，森林旅遊産業規模不斷壯大，生態效益、社會效益、經濟效益穩步增長，為保護森林資源，合理調整林區産業結構，帶動農村脫貧致富，促進社會經濟文化全面發展起到積極作用。

    一、“十五”期間我國森林公園建設與森林旅遊産業發展取得的主要成績。

    （一）森林公園建設發展迅速，已成為我國珍貴森林風景資源保護和林區自然文化遺産保護的一項重要內容。

    據統計，2001—2005年，全國新建森林公園850處，新增規劃面積529.64萬公頃，其中新建國家級森林公園283處。到2005年底，我國共建立各類森林公園1928處，總面積達1513.42萬公頃，佔全國林業用地面積5%以上，其中國家級森林公園總數達627處，面積為1105.15萬公頃。全國森林公園的分佈範圍擴大到除臺、港、澳地區以外的我國31個省、自治區、直轄市，初步形成了對我國林區獨具特色的以森林景觀為主體、地文景觀、水體景觀、天象景觀、人文景觀等資源有機結合而形成的多樣化的森林風景資源的保護管理和開發建設體系。這一體系的建立與發展，不僅使我國林區一大批珍貴的自然文化遺産資源得到有效保護，而且有力地促進了國家生態建設和自然保護事業的發展。到目前，已有11處森林公園被聯合國列入9處世界自然文化遺産保護名錄，7處森林公園被列入世界地質公園。森林公園建設已成為我國自然文化遺産資源保護體系中不可忽視的一支生力軍。

    （二）森林公園建設，為豐富人們的社會文化生活，滿足人們日益增長的戶外遊憩需求提供了良好機會。

    森林公園優美的森林風景資源和優良的生態環境，正逐步成為社會公眾進行戶外遊憩、開展生態旅遊的理想場所。2003年全國森林公園旅遊人數首次突破1億人次，2005年旅遊人數達到1.74億人次，佔當年國內旅遊總人數的14.3%。據不完全統計，2001—2005年，全國森林公園旅遊人數達6.32億人次，比“九五”期間旅遊人數翻近兩番，其中海外旅遊人數達到1816萬人次，比“九五”期間增長2倍。森林公園逐步成為了人們休閒度假、遊覽觀光、回歸自然等戶外活動的首選目的地，在2004年河南省評選的“河南十佳山水景觀”中，有8處為森林公園、自然保護區。在“湖南百景”評選活動中，有22個森林公園景點入選。在重慶市評選的十大精品旅遊工程中，7處國家森林公園名列其中。同時，森林公園不斷挖掘和豐富生態旅遊的文化內涵，推出以生態教育、科普教育和愛國主義教育為主題的旅遊活動，使人們在寓教于樂中增長了知識，受到了教育，有力地推動了各地精神文明建設和社會文化事業的發展。

    同時，國家林業局嘗試開展了國家花木專類園建設，先後批建了洛陽國家牡丹園、鄢陵國家花木博覽園和邳州國家級銀杏博覽園，總經營面積3279.67公頃。2004年，3處國家花木專類園共接待遊客130萬人次，綜合産值達1654.7萬元，不僅滿足了人們的精神文化需求，也為以花木生産為主的苗圃探索出一條科研、生産建設與經濟效益的雙豐收的可持續發展之路，同時，國家花木專類園的試點成功，豐富和拓展了我國森林公園建設管理體系的內涵。

    （三）森林旅遊産業規模不斷擴大，經濟效益快速增長，帶動功能日益增強。

    一是森林公園的旅遊開發建設受到社會各界的廣泛重視，2001—2005年，投入森林公園開發建設的資金達278億元，基礎設施和旅遊服務接待設施等條件明顯改善，産業規模不斷壯大。目前，全國森林公園旅遊線路達6萬多公里，旅遊接待床位數36.3萬張，就餐容量38萬個，直接從事森林旅遊的職工人數103372人，其中導遊9234人，分別是“九五”末的2.9倍、3.1倍、2.5倍、2.2倍和3.4倍，初步形成了森林旅遊産業“吃、住、行、遊、購、娛”六要素配套發展的服務體系。

    二是森林公園開展旅遊的經濟效益快速提高，據不完全統計，2001—2005年，全國森林公園以門票為主的旅遊收入達260億元，是“九五”期間直接旅遊收入的近6倍，全國已涌現出一批旅遊收入超千萬的森林公園，森林旅遊産業逐步成為林業産業中最具活力和最具發展前景的新興産業，這也標誌著對森林資源的經濟利用方式發生了重大轉變，走出了一條不以消耗森林資源為代價，又能充分發揮森林的社會、經濟、生態三大效益，促進林業全面可持續發展的新路子。

    三是森林旅遊産業的帶動功能得到充分發揮。2001—2005年，平均每年投入到森林公園建設和森林旅遊發展的資金數量超過50億元，平均每年實現森林旅遊的社會綜合産值近800億元，直接推動了地方經濟的發展，有力地促進了不少邊遠地區道路、交通、通訊、水電和城鎮建設的發展，一些昔日的小山村，如今變成了新興的森林旅遊小城鎮。5年來，全國森林公園建設共為社會提供直接就業機會近50萬個，不少貧困山區的農民依託森林旅遊業擺脫了貧困，走向富裕。

    （四）統一認識，森林公園建設的指導思想、發展思路、工作重點，任務目標取得根本性轉變。

    多年來，我國森林公園建設管理的狀況與我國社會經濟快速發展、人民物質文化生活不斷提高、以及整個林業建設指導思想根本轉變的要求已不相適應，2001年國家林業局在四川召開全國森林公園工作會議，2003年、2005年又分別召開了全國森林公園工作座談會，以及即將下發的《國家林業局關於加快森林公園發展的意見》，對於新時期我國森林公園建設與發展進一步統一了認識，理清了思路，明確了方向。主要思路是：

    一是明確了森林公園建設事業是一項社會公益事業，承擔著保護國家重要森林風景資源和為社會公眾提供良好戶外遊憩空間的重要任務。從而使森林公園建設長時間來作為林業、國有林場的一個多种經營項目的做法得到根本性轉變。

    二是明確了森林公園建設管理的職責和任務。將森林公園建設管理的重點放在了加強珍貴森林風景資源保護、開展風景林營造、不斷改善森林的景觀功能、加強森林公園內公益性基礎設施建設以及強化森林風景資源資産管理等方面。改變了過去將森林公園建設與森林旅遊産業發展混為一談，重建設、輕管理、重旅遊開發、輕資源保護的做法。

    三是明確提出了要建立適應社會主義市場經濟的有利於森林風景資源保護和森林旅遊産業發展要求的森林公園管理體制和運行機制的改革思路。森林公園管理機構納入社會公益事業單位管理，同時，按照社會辦産業和企事分開的原則，逐步把森林公園直接從事的各類商品經營性活動剝離出去，把森林旅遊産業全面推向市場、推向社會，真正把森林旅遊産業辦成開放式的社會化大産業。使得部門辦産業、林場辦産業的森林旅遊産業發展路子得到根本性轉變。

    （五）森林公園行業管理不斷加強，逐步走上法制化、規範化建設的軌道。

    “十五”期間，森林公園工作從基礎入手，不斷強化管理，有效地促進了森林公園的健康、持續發展。一是抓規劃，打牢基礎。各省、自治區、直轄市均完成了本行政區域內森林公園建設發展規劃，在此基礎上，編制完成了《全國森林公園建設發展規劃（2002—2010年）》。二是抓法制建設，依法行政。2004年6月29日，國務院以412號令，正式明確了“國家級森林公園設立、撤銷、合併、改變經營範圍或變更隸屬關係審批”行政許可性質，2005年7月，國家林業局公佈實施了《國家級森林公園設立、撤消、合併、改變經營範圍或者隸屬關係審批管理辦法》。目前有湖南、四川、貴州、山西、甘肅等10多個省頒布實施了本省區的《森林公園管理條例》或《森林公園管理辦法》，為規範管理，依法管理創造了良好條件。三是抓保護，強化資源管理。2002年，國家林業局下發《關於加強森林風景資源保護和管理通知》，指出加強森林風景資源的保護管理，是各級林業主管部門的重要職責，對當前森林風景資源開發建設中存在的問題進行全面檢查，及時糾正。2003年，對徵佔用國家級森林公園林地的申報審批程序進行了規範。2005年，編制《國家重要森林風景資源保護目錄》的工作列入了林業重點工作之一，為強化森林風景資源的保護管理打好基礎。四是抓人員培訓，提高管理人員的整體素養。2002年、2003年分別在黑龍江、福建召開了二期國家級森林公園主任崗位培訓班，培訓國家級森林公園主任共250多人。五是抓宣傳，塑造森林公園良好形象。2002年、2004年由國家林業局主辦，以“關注森林、走進森林、保護生態、促進發展”為主題的中國森林風景資源（森林旅遊）博覽會分別在浙江臨安市、陜西寶雞市舉辦，共有30多萬人次參觀了博覽會，森林公園發放宣傳資料100多萬份，100多家新聞媒體進行了相關報道，宣傳了林業保護建設的成就，擴大了影響力，取得了良好的社會反響。2002年，國家林業局建立並向社會開通了“中國森林公園網站”，利用現代化信息技術手段，提高了森林公園宣傳的覆蓋面和宣傳效率，為逐步實現森林公園信息網絡化宣傳與管理打下良好在基礎。六是抓機構建設，2002年，國家林業局在場圃總站加挂了國家林業局森林公園管理辦公室，明確了森林公園管理機構的職能。大部分省區市及重點地市也成立了森林公園的專門組織管理機構，切實加強了森林公園工作的組織領導。

    二、當前森林公園發展中存在的主要問題：

    （一）認識不足，指導思想不明確。長期以來，我國林業發展中忽視了對森林遊憩價值重要性的認識，忽視了對林區豐富而優美的森林風景資源這一國家重要自然遺産資源保護與合理開發利用的重要性的認識，僅僅把森林公園建設作為國有林場開展森林旅遊的一個多种經營項目來發展，缺乏在現代林業發展中應有的地位，

    （二）投入嚴重不足，建設和管理資金短缺。一直以來，我國森林公園建設都未能納入中央和地方國民經濟與社會發展計劃，缺乏國家宏觀投資政策的有力扶持和引導，已成為制約森林公園快速發展及其效益充分發揮的瓶頸問題，突出表現在：一是保護和管理經費缺乏，不能很好承擔起保護國家珍貴的森林風景資源的重任；二是森林公園基礎設施、自然教育、科普宣傳等公益性設施建設十分薄弱，遠不能滿足人們日益增長的戶外遊憩需求和進行自然保護的需要，同時也大大降低了森林公園對外招商引資能力和自我發展能力；三是宏觀調控能力減弱，一些森林公園在引進社會資金進行開發的過程中出現了重眼前、輕長遠，重開發、輕保護，重經濟效益、輕社會生態效益，甚至造成資源嚴重破壞的現象，保護珍貴的森林風景資源的形勢變得更加嚴峻，也使得高品質的森林風景資源無法得到高效利用。

    （三）法制建設滯後，管理力度弱。我國林區豐富的自然資源及其所形成的自然景觀是國家珍貴的自然遺産，目前仍缺乏相應的法律、法規來保護和管理。1994年出臺的《森林公園管理辦法》只是一行業性法規，對外約束力差，已不適應當前形勢發展的需要，同時對這些資源的開發利用情況十分複雜，條塊分割，管理權屬不一。有的地方同一區域，既是森林公園，又是風景名勝區、自然保護區、旅遊區、地質公園等，牌子眾多，管理部門眾多，各部門間既相互牽制，又各自為戰，造成機構重疊、多頭管理、決策分散、扯皮不斷，不利於資源的保護和統一開發利用。一些地方受經濟利益的驅動，在森林公園內亂批、亂佔、亂建，一些單位和部門強行插手森林公園管理，有的地方借招商引資之名，隨意改變森林公園的性質和原有的隸屬關係，嚴重影響了森林公園建設和森林旅遊的發展。

    （四）人才嚴重缺乏，經營管理水平低下。目前，我國從事森林公園建設、旅遊開發、經營管理的人員，以前大多是從事林業生産管理的人員，對新行業缺乏必要的基礎知識和專業技能，需要有一個從“刨坑種樹”到旅遊開發、服務、管理的轉變過程。許多森林公園的管理人員尤其是西部地區，在思想觀念、發展思路、管理方式、經營手段等方面仍停留在計劃經濟時代，對森林風景資源的價值認識不足，景區景點建設粗糙，經營管理粗放，對森林旅遊市場培育、開發、宣傳促銷的意識不強，服務水平低下，導遊人員生態知識貧乏，致使豐富的森林旅遊資源難以發揮出應有的效益。

    三、2006年—2010年我國森林公園建設與森林旅遊産業發展展望。

    （一）形勢分析：

    隨著科學發展觀和構建社會主義和諧社會戰略目標的確立，促進人與自然、資源開發與保護、經濟和社會的和諧發展是我國社會經濟發展的必由之路。我國林區蘊藏著極其豐富的高品位的自然風景資源，有著獨特的、極其重要的自然生態、歷史文化和科教審美等方面的價值，這些資源是我國壯麗河山的精華，國家形象的構成要素，中華民族的寶貴財富和精神支柱，是國家特殊的、珍貴的、不可再生的自然壟斷性資源。保護好這些自然遺産資源，對於保持並延續人類文化多樣性、生態多樣性和優美的自然景觀，促進人類文明和社會進步都具有無可替代的意義和作用。隨著現代工業文明進程的不斷加速，社會經濟的快速發展，這些資源正處於特別脆弱、特別易損害的境地，通過建立森林公園來保護這些珍貴的遺産資源，是我們必然的選擇，也是全面實現小康社會總目標、構建社會主義和諧社會的必然要求。

    在我國人均GDP達到1000美元後，人們生活水平的提高和自由支配時間的增多，走進森林、回歸自然的戶外遊憩正逐步成為我國進入小康社會後人們擴大精神文化消費的熱點，同時這種需求越來越大，越來越迫切。據資料顯示，2050年，我國的城市人口將達到11億，每年的戶外遊憩需求將達到20億人次以上。要滿足人們日益增長的戶外遊憩的需求和為人們提供更多更好的戶外遊憩空間，就要求我們必須加快森林公園建設步伐，加強森林公園建設力度。

    旅遊業是當今世界發展速度最快、發展勢頭最強勁的産業之一。現代旅遊的發展趨勢，是以森林旅遊為主體的生態旅遊越來越受到世界各國的重視，有專家預測，在21世紀最初的20年裏，森林旅遊人數將以2位數百分比增長，全球旅遊總人數中有一半以上的旅遊者要走進森林。另據測算，到2010年，我國每年到森林公園來旅遊的人數將達到4億人次，森林旅遊的社會綜合産值將達到4000億元，可見，我國森林旅遊産業有著十分巨大的市場潛力和廣闊的發展前景。

    （二）“十一五”森林公園建設與森林旅遊工作主要思路

    森林公園建設事業，承擔著保護國家珍貴的森林風景資源和為社會公眾提供良好的戶外遊憩空間，不斷滿足人們日益增長的精神文化消費需求的重要任務。加快森林公園發展，加強森林公園的建設管理，是實施以生態建設為主的林業發展戰略和全面建設小康社會的迫切需要，是加強生態保護、建設祖國秀美山川、提高國民生活質量、促進人與自然和諧相處的重要途徑。“十一五”期間，繼續堅持“以人為本、嚴格保護、統籌規劃、合理開發、永續利用”的基本方針，圍繞“建綠色生態、辦綠色産業、創綠色文明”的總任務，深化改革、擴大開放、加強保護、強化管理，把森林公園建設成為促進林業自然保護、推進林業産業發展、弘揚社會生態文化的堅強陣地，形成佈局合理、類型齊全、功能完備的森林公園保護、管理和合理開發利用體系。

    1．堅持可持續發展原則，加強森林風景資源保護，強化森林公園管理，促進森林風景資源的合理開發和可持續利用。

    森林風景資源是自然留給人類的珍貴遺産，也是現代經濟社會發展中一項重要的難以再生的國家資源。加強各類森林風景資源的保護管理是森林公園建設的首要任務，尤其是對一些具有國家重要意義的森林風景資源搶救性的保護，重點是在對森林風景資源進行科學分類和評估的基礎上，儘快編制《國家重要森林風景資源保護目錄》，明確保護對象和範圍，制定相應的保護措施和開發利用強度，完善評估監測體系，確保國家珍貴森林風景資源的真實性和完整性。認真整頓無規劃或不按規劃進行開發建設的行為，取締對森林風景資源造成破壞或嚴重環境污染的旅遊開發項目，查處在森林公園內亂捕濫獵、亂採濫挖以及擅自徵、佔用林地等違法行為。

    2．堅持以人為本，加快森林公園建設發展，滿足人們不斷增長的戶外遊憩需求。

    走進森林、回歸自然的戶外遊憩正逐步成為我國進入小康社會後人們擴大精神文化消費的熱點，同時這種需求越來越大，越來越迫切。要按照因地制宜原則，進一步把具備一定森林景觀和規模的森林地域，盡可能劃建為森林公園。尤其是在大中城市周圍、天保工程區、自然保護區周邊、黃金旅遊線上多建一些森林公園。同時，對不同區位條件下森林主導功能和經營方向進行合理調整，有計劃開展風景林營造和對現有森的景觀改造，進一步提高我國以景觀利用為主的森林比重，不斷擴大對公眾固定開放的森林空間，不斷豐富和優化森林旅遊産品，以滿足社會日益增長的休閒度假和戶外遊憩的需求。

    3．堅持城鄉、區域協調發展，調整資源配置，科學規劃、合理設置、整合森林公園。

    根據我國森林風景資源的特點和分佈狀況，結合區域經濟發展的實際，合理佈局、突出重點、反映特色。要把森林公園和森林旅遊的發展與各地的城鄉發展規劃、區域經濟發展規劃有機結合起來，對各類森林風景資源進行系統整合，逐步由目前的按行政區劃建立、設置森林公園轉向按資源分佈特點和規律建立森林公園，加強區域聯合，由單個森林公園開展森林旅遊向跨縣市、跨省區、跨區域開展森林旅遊，實現森林旅遊由點向線、面的轉變。形成優勢互補、相互促進、共同發展的新格局，達到資源共享、利益共享。

    4．堅持以改革促進發展，深化管理體制和經營機制改革與創新，增強森林公園建設和森林旅遊發展的活力。

    改革開放和制度創新是發展的強大動力，進一步加快改革步伐，建立起適應社會主義市場經濟發展的森林公園管理體制和森林旅遊經營機制。要把森林公園管理機構納入國家公益事業單位管理，管理重點放在加強資源保護、風景林營造、公益性基礎設施建設及強化森林風景資源資産管理方面，切實履行各項公共管理和建設的職能。要逐步把目前森林公園管理機構擁有的各類經營性資産剝離出去，另行組建或有償轉讓給企業實體經營。要按照“誰投資、誰經營、誰受益”原則，將森林旅遊開發項目、商業網點、旅遊接待服務、休閒娛樂項目等全面推向市場，推進森林旅遊行業現代企業制度的建立和完善，廣泛調動不同所有制經營主體投資發展森林旅遊的積極性，全面提高森林旅遊産業的整體效益水平。