加強世界遺産保護 造福人類和諧社會
——單霽翔在全國世界文化遺産工作會議上的講話
2006年是聯合國教科文組織世界遺産委員會成立30週年，也是我國正式申報世界遺産20週年。在文化部孫家正部長的倡議和關心下，今天，我們在這裡召開全國世界文化遺産工作會議。參會的有來自國家有關部委、全國省級文物行政部門和世界文化遺産、世界文化與自然混合遺産管理機構的代表。這是自1985年我國加入《保護世界文化與自然遺産公約》以來，繼2000年在蘇州召開全國世界遺産工作會議後，又一次專門為加強世界文化遺産保護管理工作召開的全國性工作會議。
第一部分 世界文化遺産工作回顧
1972年，聯合國教科文組織通過了《保護世界文化與自然遺産公約》，締約國須承擔保護本國和全世界遺産的職責和義務。1976年，世界遺産委員會成立，開始受理締約國提出的《世界遺産名錄》提名申請，並每年舉行一次會議進行審核。1978年，世界上有了第一批12處世界遺産。目前，《保護世界文化與自然遺産公約》共有183個締約國，已召開30屆世界遺産委員會會議，共審議通過830處世界遺産，分佈在138個國家。
1985年12月，我國正式成為《公約》的締約國。1986年，向聯合國教科文組織提交了包括28項遺産的中國世界遺産預備名單。1987年長城等6項遺産被列入《世界遺産名錄》，實現了中國世界遺産零的突破。經過20年的努力，我國已擁有33處世界遺産，數量僅次於意大利和西班牙，位居世界第三。其中世界文化遺産24處（包括1處文化景觀）、5處世界自然遺産和4處世界文化與自然混合遺産。
近年來，由於世界遺産委員會實行世界遺産全球平衡性戰略，世界遺産的申報標準越來越嚴格，申遺難度越來越大。僅在申報文本報送階段就有1/3強的提名項目被淘汰，在隨後的國際評估、審議中，只有約2/3的項目被通過，也就是説，締約國每年的申報項目最終通過的不超過40％，能連續幾年申報都獲成功的國家更是鳳毛麟角。今年7月，在立陶宛維爾紐斯召開的第30屆世界遺産委員會會議上，中國是唯一的文化和自然遺産兩個項目同時被列入名錄的國家。
在申遺壓力與挑戰持續增加的同時，世界遺産的保護管理也面臨著更大的挑戰與機遇。20年來，在各級政府和社會各界的共同努力下，我國世界遺産的保護管理不斷得到加強，取得了一些成績。主要表現在以下十個方面：
一、建立健全法律法規體系，依法保護人類共同的文化遺産。
作為《保護世界文化與自然遺産公約》的締約國，我國在認真履行公約的責任和義務的同時，依照《中華人民共和國文物保護法》及其實施條例，結合中國世界遺産保護管理的實際，頒布了一系列法規、規章和規範性文件：
2003年，國家文物局下發了《關於採取切實措施加強世界文化遺産地保護管理工作的通知》；
2004年2月，國務院辦公廳轉發了九部委《關於加強我國世界文化遺産保護管理工作的意見》；
2005年12月，國務院下發了《關於加強文化遺産保護的通知》；
2006年9月，國務院審議通過了《長城保護條例》，已于12月1日起正式實施；
2006年11月，文化部第41號部長令頒布了《世界文化遺産保護管理辦法》；
2006年12月，國家文物局頒布了《中國世界文化遺産監測巡視管理辦法》和《中國世界文化遺産專家諮詢管理辦法》。
與此同時，地方各級人大常委會和政府也不斷加大對世界文化遺産保護管理的法規建設，結合本地實際制定了一系列保護管理條例或辦法，如《北京市週口店猿人遺址保護管理辦法》、《布達拉宮保護管理辦法》、《重慶市大足石刻保護管理辦法》、《山西省平遙古城保護條例》、《河南省安陽殷墟保護管理條例》、《甘肅敦煌莫高窟保護條例》、《武夷山世界文化和自然遺産保護條例》、《桓仁滿族自治縣五女山山城保護管理條例》及其《實施細則》、《陜西省秦始皇陵保護條例》等。
二、不斷健全保護管理機構，認真履行《公約》義務和責任。
在國家層面，形成了與現行行政體制相對應的部門分工負責的管理方式。 根據國務院確定的部門職責分工，國家文物局為世界文化遺産的業務主管部門，建設部會同國家文物局負責世界文化與自然混合遺産工作。隨著世界文化遺産和混合遺産數量不斷增多，2002年，國家文物局專門成立了世界遺産處，負責全國世界文化遺産申報、保護、管理等工作，並協助建設部門開展世界文化與自然混合遺産的業務管理工作。
在地方層面，各省文物、建設等部門也加強了對本轄區內世界遺産的保護和管理工作，加大投入，強化管理。世界遺産所在地政府建立了專門的保護管理機構，負責世界遺産的日常保護、管理、監測等工作。目前，已基本形成國家、省、遺産地幾個層級的保護管理體系。
三、堅持規劃先行，科學統籌世界文化遺産保護管理。
制定規劃是做好世界文化遺産保護管理工作的重要保證。近幾年，經國家文物局批准、由地方人民政府頒布的世界文化遺産地保護規劃有：《中國洛陽龍門石窟區規劃》、《安陽殷墟保護與利用總體規劃》、《週口店遺址保護規劃》等。此外已經國家文物局批復的《敦煌莫高窟保護總體規劃》、《山海關關城文物古跡保護規劃》等也將由地方政府頒布實施。
由於一些早期編制的世界文化遺産保護規劃不夠完善，近年部分遺産地陸續開展了重修保護規劃工作，如《拉薩布達拉宮地區保護及整治規劃》、《世界文化遺産平遙古城保護規劃》以及《世界文化遺産平遙古城保護性詳細規劃》等。此外，北京故宮、明十三陵、承德避暑山莊及周圍寺廟、嘉峪關長城、秦始皇陵及兵馬俑等地已開展保護規劃的重修工作。《長城保護總體規劃大綱》編制工作，已委託中國建築設計研究院建築歷史研究所承擔。
四、建立世界文化遺産監測管理體系和世界文化遺産保護管理專家諮詢制度，摸索行之有效的管理方法和措施。
近幾年，根據世界遺産委員會要求，我國已向世界遺産中心提交了拉薩、北京和蘇州等地世界文化遺産的反應性監測報告。在此基礎上，國家文物局、省級文物部門也加強了對這些遺産地的監測和管理，逐步建立了世界文化遺産監測巡視體系。《中國世界文化遺産監測巡視管理辦法》確定了國家、省、世界文化遺産地三級監測和國家、省兩級巡視制度，規範了監測職責、內容和工作程序。
根據《文物保護法》，嚴格實行世界文化遺産地文物建築保護修繕工程方案報審和緩衝區（建設控制地帶）新建項目報批制度，對於未履行程序擅自施工的項目依法責令整改。同時，依據《公約操作指南》，世界文化遺産地重大保護工程項目和緩衝區內重大建設項目向世界遺産中心通報，形成了依法管理，責權明晰，突出實效的監測管理模式。
各遺産地因地制宜開展日常監測工作，像莫高窟、雲岡石窟、龍門石窟、大足石刻等地，採取實時或定期監測手段，實施對文物本體、大氣質量、旅遊影響、安全、環境和自然災害監測，並形成了比較豐富的監測報告和相關研究論著。
2006年，國家文物局建立了世界遺産專家諮詢制度，設立世界文化遺産專家庫，成立了專家委員會。專家庫和專家委員會由多學科專家組成，並建立了相應的工作規則和機制，主要為世界文化遺産保護管理中的重大問題進行研究論證，為決策提供專業諮詢。同時，根據國家文物局的委派進行世界遺産的反應性監測和不定期巡視，為加強保護管理提出建議。目前，專家委員會承擔了重設預備名單的評估和推薦等工作，發揮了積極作用。
五、多方籌集資金，不斷加大保護修繕力度，使我國世界文化遺産的整體保護狀況得到較大改善。
“十五”期間，中央財政不斷加大對世界文化遺産地的投入，其中包括故宮、布達拉宮、羅布林卡等重大保護工程項目在內的文物保護投入共約6.4億元，比“九五”期間有了大幅度的增長。2006年，中央財政安排了1.49億元用於世界文化遺産的保護管理、搶險維修等，其中1億元專門用於長城的資源調查、搶險維修和重點保護工程。
地方各級政府也在中央財政引導下，不斷加大對轄區內世界文化遺産保護的經費投入，為世界文化遺産保護工作提供越來越有力的經費支撐。2000-2006年，北京市地方財政對世界文化遺産保護修繕投入近2億元，其中長城3600萬元，天壇5000萬元，頤和園近7000萬元。
與此同時，積極探索多渠道籌集資金的方式，鼓勵建立各種世界文化遺産保護基金，目前已有敦煌石窟保護研究基金會，北京市長城保護基金等。同時，吸引外國基金參與我國世界文化遺産保護，與美國蓋蒂基金會合作開展了敦煌莫高窟、雲岡石窟、承德避暑山莊及周圍寺廟的保護項目，與聯合國教科文組織日本信託基金合作開展龍門石窟保護工程。
來自多種渠道的資金支持，極大地促進了我國世界文化遺産的文物本體修繕、基礎設施建設、周邊環境整治等工作的開展。實施了故宮、布達拉宮、羅布林卡、雲岡石窟、明清帝王陵寢、殷墟和高句麗遺跡等遺産地的文物保護工程，遺産地保護狀況得到不斷改善，我國無一處世界文化遺産因保護不利而被列入《瀕危世界遺産名錄》。
六、不斷提高世界文化遺産的展示宣傳能力，在保護中積極促進旅遊的可持續發展。
很多遺産地地方政府和管理機構十分重視世界文化遺産的展示和宣傳工作，注重運用先進理念和多種手段營造遺産展示的最佳效果，創造出不少展陳精品服務於觀眾，充分發揮了文化遺産的宣傳教育作用。
在強調保護的前提下，遺産地旅遊的發展，帶動了基礎設施建設和特色産業發展，增加了就業機會，改善了遺産周邊地區貧窮落後的面貌，也帶來了良好的經濟效益，增加了籌措文物保護經費的渠道。故宮、秦兵馬俑博物館等處年門票收入超過1億元，曲阜三孔、青城山—都江堰年門票收入也分別達到7000余萬元。世界遺産對推動當地的經濟社會發展發揮了重要作用。隨著遺産地合理旅遊的發展，世界遺産的公眾認知度不斷提高，增進了公眾的文物保護意識。
七、開展人才培訓，實施中外合作保護項目。
國家文物局已連續舉辦了3期世界文化遺産管理機構負責人培訓班，一些省級文物部門和遺産地管理機構也利用自身優勢舉辦各種培訓，努力提高世界文化遺産保護管理人員的綜合素質，不斷提升保護管理水平。
中國世界遺産事業的發展離不開國際合作，已與聯合國教科文組織（UNESCO）、國際文物保護與修復研究中心（ICCROM）、國際古跡遺址理事會（ICOMOS）等國際組織建立了廣泛的合作。2004年6月，在蘇州成功舉辦了第28屆世界遺産委員會會議。2005年10月，在西安舉辦了國際古跡遺址理事會第15屆大會暨國際科學研討會。
2006年10月，ICOMOS國際保護中心在西安成立，中意文化遺産保護中心即將在北京掛牌。同時，中國也積極參與世界文化遺産柬埔寨吳哥窟的保護維修項目。這些合作表明中國正在以積極的勢態參與國際事務，擴大國際影響。
八、啟動長城保護工程。
2006年，根據國務院批准的《2005-2014年長城保護工程總體工作方案》，啟動了長城保護工程。並組織在河北和甘肅開展長城調查試點工作，完成長城資源調查相關標準和規範課題研究，形成全面開展長城資源調查的指導性文件。與國家測繪局簽署協議合作開展長城調查和測繪工作。在總結試點經驗的基礎上，即將在全國有關省、自治區、直轄市全面推開長城資源調查，爭取利用2年左右時間完成明長城資源調查，摸清明長城家底。並開展山海關等長城重點地段的搶險維修工程。
九、加強世界文化遺産保護管理檔案和資料整理工作。
很多遺産地建立了“四有”檔案並通過驗收，還建立了監測、修繕等專項檔案。在此基礎上，充分挖掘遺産價值，整理出版歷史文獻、研究成果等，陸續編輯出版了《中美合作保護雲岡石窟總結報告》、《雲岡石窟“八五”維修保護工程總結報告》、《布達拉宮修繕報告》、《頤和園排雲殿-佛香閣-長廊大修實錄》等文物保護工程報告。
十、完成重設《中國世界文化遺産預備名單》工作。
經過幾年努力，完成了《中國世界文化遺産預備名單》重設工作，新公佈的名單共有35個項目。此次重設預備名單，嚴格倣照世界遺産委員會評審世界遺産的程序進行，從初選到委託專業評估，到最終評審，建立起一套完整的工作規程，綜合考慮真實性、完整性和平衡性，尤其是突出遺産品類的平衡性。
第二部分 世界文化遺産保護管理工作中存在的問題
在肯定成績的同時，我們應該清醒地認識到我國在遺産保護管理、立法以及保護制度等方面還有很多需要完善的地方。建設性破壞、過度旅遊帶來的破壞、保護不當造成的破壞，以及管理不力造成的各類突發事件，仍然不同程度地威脅著世界文化遺産的安全。我國世界文化遺産保護管理主要存在以下問題：
一、保護管理體系亟待完善。
法規尚不健全——目前，我國尚無世界文化遺産保護管理的專項法規。《文物保護法》雖然涉及這方面的內容，但缺少針對性，不同政府部門頒布的法規和規章存在著銜接和協調問題。
體制仍未理順——我國大多數世界文化遺産集全國文物重點保護單位、風景名勝區、旅遊景區為一體，由多個部門分割管理，缺少統一的管理機構，缺少行業管理和指導，形成了世界遺産管理條塊分割、多頭管理、政出多門的現象。一些遺産地存在管理層次過低問題。個別世界文化遺産地片面追求經濟利益，擅自改變管理體制，將文化遺産交由企業承包經營，導致保護存在隱患。
二、一些地方世界文化遺産保護意識淡薄。
對於開發和利用興致勃勃，對於保護和管理一味推諉，小修不做，小險不搶，未及時排查隱患，對古建日漸遭到損毀熟視無睹，使得原本極為脆弱的世界遺産更加岌岌可危，令人擔憂。同時，在遺産的周邊環境保護方面也存在問題，在緩衝區（建設控制地帶）內亂建現象時有發生。
三、保護管理經費投入普遍不足。
由於遺産地規模大，實施搶險維修、保護修繕、安防消防等工程項目所需經費數額巨大。儘管中央和地方財政逐年加大了投入力度，但由於未設立世界文化遺産保護專項經費，其他渠道的投入經費不足，因此遺産地保護管理的經費投入與實際需求相比仍有很大差距。根據《文物保護法》，國有文物保護單位的事業性收入應專門用於文物保護，部分遺産地存在著收入未主要用於遺産保護的問題。
四、存在安全隱患。
我國文化遺産保護工作存在著現實的和潛在的威脅。這種威脅來自兩方面：一方面，火災水患等自然災害和風化侵蝕、環境污染等使世界遺産變得更加脆弱不堪。另一方面，人為的建設破壞和管理不善造成的後果甚至比前者更為嚴重。大足石刻兩次被盜，武當山遇真宮慘遭大火滅頂之災，長城遭到開礦、修路等破壞事件時有發生。
五、保護管理人員培訓力度尚需加大，隊伍建設亟待加強。
人才培養、隊伍建設的好壞，直接關係到世界文化遺産保護管理水平的高低。由於世界遺産事務進入我國時間不長，相關學科研究開展較晚，尚未形成比較完善的學科體系，制約了整體理論研究水平的提高，也直接影響到相關人員培訓的開展，並影響到遺産地保護管理機構的隊伍建設。
六、宣傳展示水平有待提高。
當前，世界文化遺産的宣傳展示存在幾個問題：首先，向本國公眾宣傳世界遺産保護理念是《公約》締約國的義務，但一些遺産地申報成功後，沒有認真履行普及世界遺産保護管理宣傳的義務。第二，一些遺産地的展覽內容陳舊，設計手段落後，展宣人員的專業水平和講解技巧有待提高。第三，遺産地宣傳品存在著品種少、質量差等問題，不適應世界遺産宣傳的需要。
第三部分 今後世界文化遺産保護管理工作重點
今後一個時期，世界文化遺産保護管理工作應遵循《國家文物事業“十一五”發展綱要》，以科學發展觀為指導，堅持文物工作方針，保護為本，管理為重，始終把兩者放在首位，重點做好以下工作：
一、進一步提高認識，加強組織領導，明確各級政府職責，端正世界文化遺産保護管理工作的指導思想。
各級地方人民政府應把世界文化遺産工作列入重要議事日程，建立工作責任制，把當地世界文化遺産保護管理的水平作為評價地區文化發展水平和質量的重要內容。清醒認識文化遺産是不可再生的珍貴資源，也是傳承民族文脈的寶貴載體。必須堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”，正確處理好保護與利用的關係，處理好遺産保護與社會經濟發展的關係，充分認識協調好保護與發展關係的重要意義。在遺産保護與社會經濟發展之間尋找最佳支撐點，力求保護和發展的雙贏，既有利於文物保護，又有利於社會經濟發展。
二、加大依法保護管理力度和保護規劃實施力度。
《世界文化遺産保護管理辦法》已作為文化部部門規章頒布，有關監測巡視和專家諮詢的管理辦法也已下發。各級文物部門和世界文化遺産管理機構要認真組織學習，抓好落實。國家文物局將與有關部門通力協作，共同努力，力爭早日出臺《世界遺産保護條例》。地方各級政府也應根據遺産地的具體情況，制定和完善地方性法規、規章，進一步明確保護管理的工作制度、標準、目標以及相關法律責任等。
隨著社會經濟發展和文化遺産保護事業的不斷發展，一些遺産地原有的保護規劃已不適用，難以滿足保護管理要求，亟待重修完善。今後一段時間，各遺産地應抓緊完成保護規劃的編制和完善，全面提高規劃編制水平，確保遺産的保護管理有規可循，有規必循。世界文化遺産的相關保護修繕和建設活動，必須依照規劃進行。
三、加強世界文化遺産學科理論研究，不斷提高保護管理的水平。
世界文化遺産理論研究涉及歷史、文物保護、建築工程、規劃、管理、旅遊、景觀、法律等多學科，並關涉宣傳推廣、國際合作、可持續發展等領域。要努力學習借鑒國外先進的保護理念、技術和管理經驗，並結合我國的實際情況，積極探索具有中國特色的文化遺産保護理論和理念，以此推進我國世界文化遺産保護與管理工作。
根據第30屆世界遺産委員會會議決議，2007年國家文物局將與相關國際組織共同在北京舉辦東亞地區古代建築保護修繕理念與實踐國際研討會，邀請國際文化遺産保護領域的專家學者，共同探討東方尤其是東亞地區磚木結構古代建築的保護理念、手段和技術等。在《威尼斯憲章》和《奈良真實性文件》的基礎上，結合我國的文化遺産保護實際和特性，形成一份融入我們保護理念的綱領性文件，籍此宣傳我國“不改變原狀”的保護修繕原則，同時也讓國際社會真正理解東方古建保護修繕面臨的問題和保護理念。
加大世界文化遺産保護的科技力度，利用一切可能的高新技術和科研成果，不斷提高世界文化遺産保護的科技含量和科研管理水平。
四、強化監管機制，儘快建立全國世界文化遺産動態監測體系。
國家文物局在《中國世界文化遺産監測巡視管理辦法》中，明確了世界文化遺産的監測程序、職責、內容，規範了監測行為。2007年，還將編制出臺《中國世界文化遺産監測技術規範》，並開展建設世界文化遺産動態監測體系的相關課題研究，為正式建立全國世界文化遺産動態監測系統奠定基礎。
在實施監測中，要把握幾個關鍵：一是強化世界遺産的本體監測、環境監測、旅遊監測、安全監測和自然災害監測等，保證文物安全，保護環境風貌，倡導負責任的旅遊，提高防災應急能力；二是採用先進技術手段，利用高新科技成果，提高監測技術含量，確保遺産安全；三是將世界遺産監測工作置於全社會監督之下，定期向社會公佈世界文化遺産監測結果，充分發揮新聞媒體和廣大人民群眾的監督作用。
五、尋求保護管理與旅遊可持續發展的最佳結合點。
旅遊在帶給世界文化遺産地發展機遇和實惠的同時，也帶來了壓力和問題。實現遺産地保護與旅遊的協調發展，關鍵是找準兩者的最佳結合點。應該堅持保護為主，探索合理利用，提倡負責任的旅遊，尋求保護與旅遊的和諧發展。
各級相關政府部門和遺産地應採取積極措施，完善遺産地旅遊管理規劃和應急預案，保證旅遊的可持續發展。遺産地也可通過豐富展示內容、增加遊覽線路、實施團體遊客預約、限定遊客流量、建立網上訂票系統等手段測控遊客流量，緩解旅遊帶來的保護管理壓力。敦煌莫高窟擬建遊客服務中心，內設數字敦煌展示館，既讓遊客了解莫高窟的歷史、藝術價值，又減少他們在洞窟中的逗留時間。
六、鼓勵利用多種渠道籌措世界文化遺産保護資金。
在中央財政引導、地方各級財政投入為主的世界文化遺産資金運作模式的基礎上，積極拓寬世界文化遺産保護資金的籌集渠道，吸收境內外企業、團體、個人捐資贊助，鼓勵公民、法人和其他組織設立世界文化遺産保護基金，專門用於遺産保護。同時，鼓勵國際各種基金參與中國世界文化遺産的保護，繼續支持美國蓋蒂基金會、聯合國教科文組織日本信託基金、世界銀行等對中國世界文化遺産的援助項目。
七、加強多方合作，為世界文化遺産的保護管理提供良好條件。
面對目前世界文化遺産保護管理存在的問題，國家文物局將進一步加強與有關部門的協商和協作，共同尋找對策，擔負起歷史賦予的職責，為保護人類最珍貴的世界文化遺産做出努力。
世界文化遺産的保護管理需要社會各界的共同關心和支持。應加強社會協作，充分發揮社會各界的監督作用，促進更多人理解、支持、參與遺産保護，營造良好的社會氛圍。
繼續加強與相關國際組織的合作，積極、全面參與有關世界遺産的全球戰略研究，在國際領域發揮更大作用。在積極引進外國先進保護管理理念、手段和技術的同時，也提供力所能及的、雙方互利的國際援助，樹立負責任的大國的形象。
目前，國家文物局已開展了絲綢之路跨國聯合申遺的前期工作，通過組織和參與有關國際協商會議，形成了中國與中亞國家聯合申遺的行動綱領，並初步形成了絲綢之路中國段的遺産預備清單，力爭用3－5年時間完成絲綢之路跨國聯合申報工作。
八、加強人才隊伍建設，提高世界文化遺産管理水平。
各遺産地管理機構應根據實際情況，進一步規範崗位設置，明確崗位職責。制定“十一五”時期世界文化遺産保護管理人才培訓計劃，建立健全人員業務培訓和繼續教育制度，整合培訓資源，完善培訓機制，根據人員具體情況，分期分批進行專業培訓和系統輪訓，提高世界文化遺産工作人員的整體素質。遺産管理機構的專業人員應參加專業培訓，持證上崗。
九、加強對世界文化遺産的管理，徹底扭轉“重申報，輕管理”的局面。
今後，各級文物部門要督促各地加大對遺産保護管理力度，加大環境整治力度，保持遺産的真實性和完整性，完善保護規劃。同時，深入挖掘遺産價值，加強監測巡視，按照世界遺産的要求進行日常管理，切實扭轉目前存在的“重申報，輕管理”局面，真正保護好彌足珍貴的世界文化遺産。
加大對列入《中國世界文化遺産預備名單》的遺産地的管理力度，對《預備名單》實行動態管理，及時吸納符合條件、達到要求的遺産項目，而對保護管理出現問題的項目予以除名。進入《預備名單》的遺産地，在申報過程中通過努力，其保護、管理和展示狀況以及周邊環境在一定程度上得到了改善。今後，地方各級人民政府要統一思想，花大力氣，再接再厲，進一步提高文化遺産保護與管理水平，爭取及早達到世界文化遺産的要求。
世界文化遺産保護事業任重道遠，機遇與挑戰並存，危機和生機共在。妥善保護好世界文化遺産，並加以合理利用，是我們義不容辭的責任。讓我們齊心協力，共同奮鬥，為我國世界文化遺産保護事業的健康發展，為全人類共同的珍貴遺産的長久保存、永續利用，為社會經濟與文化事業的和諧發展，開拓前進，創造更大的成績！
