同志們：

    這次全國河道管理工作座談會是近年來水利部第一次專門就河道管理工作召開的座談會。會議的主要目的是：交流河道管理工作的做法，分析新形勢下河道管理工作面臨的困難和存在的主要問題，研究今後河道管理工作思路，明確工作重點。會上，江蘇省水利廳、長江委等六個單位作了交流發言，介紹了各自河道管理工作的情況，提出了很好的意見和建議。

水利部副部長 矯勇

    下面，結合大家的發言，我講三點意見。

    一、從貫徹落實科學發展觀的高度進一步提高對河道管理工作的認識

    黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，統籌人與自然和諧發展是科學發展觀的重要內容。這對河道管理提出了新的要求，要求從促進人與自然和諧相處高度來認識河道管理問題。自1988年國務院頒布《河道管理條例》以來，通過各級水行政主管部門的努力，河道管理工作取得了很大成績。但隨著經濟社會的發展，在河道管理工作中也出現了許多新的問題，如果從人與自然和諧的高度去認識，有些問題還非常嚴重。對此，我們必須高度重視。

    1、人類經濟社會活動對河道的侵害日益嚴重

    黨中央、國務院高度重視水問題，把水資源定位為國家基礎性的自然資源和經濟性的戰略資源。河道是水資源的載體，在經濟高速發展過程中，如果不加強保護和管理，會受到各種各樣的影響或侵害。改革開放以來，我國經濟持續多年高速增長，GDP年均增長9.2%，今年前三季度GDP同比增長10.7%。工業化、城鎮化進程也在加快。但在經濟的快速發展中，一些地方不尊重客觀規律，盲目追求經濟利益，以犧牲資源、環境為代價換取GDP增長，既破壞了水資源，也嚴重侵害了水資源的載體----河道。

    對河道的侵害來自於方方面面，歸納起來主要有兩種，一種是履行了審批手續的所謂"合法性"侵佔，另一種是非法性侵佔。目前對河道的管理，往往是針對河道非法性侵佔的管理。事實上，現在對河道"合法性"的侵佔遠遠大於對河道非法性的侵佔。如，部分地區在建高速公路、鐵道、經濟開發區時，由於國家實行了嚴格的土地政策，難以通過合法審批佔用土地。相對而言，河道管理法律相對缺位，至少是法制建設滯後，河道管理範圍內建設項目缺少嚴格的審批標準，地方政府的自由裁量權較大，轉而通過履行報批手續獲得有關部門批准，"合法"侵佔了灘塗和河道。有些地方搞土地的佔補平衡，也平衡到河道或河口的灘塗中去。目前，這種對河道、對水域的侵佔已經相當嚴重。

    對河道和水域的這種"合法性"侵佔是漸進的，産生的不利影響也是逐步累積形成的。通常，論證建設項目侵佔河道産生的影響時，往往是按單個項目計算，計算的結果只是影響河道水位幾厘米而已，問題不太大。但是，多個項目累加起來，這個影響幾厘米，那個影響幾厘米，問題就會比較嚴重。長此以往，這種侵佔可能會使河道萎縮，嚴重影響人民群眾生命財産安全。如鄱陽湖、洞庭湖、微山湖等大湖，現在已經嚴重萎縮到了影響防洪安全的地步。但在開始時，這幾個湖泊也不是短時間內就縮減的，都是一點一點慢慢被侵蝕、被侵佔的，是幾百年曆史形成的結果。

    在説前人沒有管住河道、湖泊、水域時，我們可能正在和前人犯同樣的錯誤。當前，在對一些侵佔河道的建設項目進行評估時，一些地方針對單個項目評估，可能都説危害不是很大，但長期以往下去，多少年以後若再回頭看，可能後人就像現在我們評價洞庭湖一樣來批評我們今天的行為。而且，目前經濟增長總量呈幾何級數上升，如果管理不好，對河道侵佔的速度將會比洞庭湖快得多，我們犯的錯誤可能比前人也嚴重得多。因此，我們必須高度重視河道管理問題，如果再不把河道侵佔的問題提到議事日程，再不把河道管理提到議事日程，將會産生嚴重的後果。

    2、人與自然和諧相處對河道管理提出更高要求

    中央提出科學發展觀，要求以人為本、全面協調可持續發展，尤其提出了發展過程中人與自然和諧相處的問題。作為水行政主管部門，在經濟社會發展的歷史長河中如何保持人水和諧，要靠我們不懈地去努力。人與自然和諧相處，不僅要考慮給洪水以出路的問題、水資源和水環境的承載能力問題，還要考慮河流的可持續問題，包括河道的問題。河道的幾何形態、河床的演變過程、河流水沙條件的變化、河道的壽命以及河道本身所承載的生態和生物鏈，都是必須考慮的問題。在河道管理上，如果不從維繫健康的河流生態上考慮問題，不予以高度重視，不主動工作，河道管理狀況就會變得越來越差，人與水之間的和諧就無法實現，就沒有完成河道主管部門的任務。

    3、必須加強對河道的管理工作

    目前，一些行業部門和一些地方政府作出行政決策時，有時對資源和環境要求考慮不夠，對河道的侵佔比較嚴重，加大了河道管理工作的壓力。加上河道管理的法制建設滯後，使河道管理工作更加被動。比如，一項工程對土地的佔用，有時在工程所在地範圍內難以實行土地佔補平衡，就要跨出區域進行佔補平衡。但國家加強了對土地的管理，土地劃了紅線，這條紅線不能動，有些地方實行退耕還林，也不能上山開荒，而河道目前還沒有劃定紅線，就通過侵佔灘塗，甚至通過侵佔河道來實現土地佔補平衡。地方政府做出這種決策後，水利部門往往被動接受，最終形成了對河道的侵佔，造成了水利部門的不作為。水利部門不主動作為，別的部門的一些作為就容易造成對河道的不利影響，進而對河道産生很大的危害。所以，各級水行政主管部門，要主動作為，加強河道管理，嚴格河道執法。

    二、認真研究，明確河道管理的範圍和內涵

    管理河道首先要明確河道管理的範圍和內涵。河道是一個泛稱，應包括江河河道及其入海河口、湖泊、人工水道、行洪區等，線長面廣，情況複雜，管理任務十分繁重。河道管理不僅包括河道工程的管理，如穿河和跨河建築物，還包括涉河事務的社會管理。管住江河的水域、岸線，保護和利用好河道的各種資源，充分發揮河道的綜合功能，維繫河流的可持續利用，是河道管理部門的主要職能。

    新時期的河道管理工作要按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，處理好防洪安全與河道利用的矛盾，協調好人水和諧相處的關係，堅持保護優先、合理利用，實現對河道的全方位管理。為此，河道管理工作必須轉變觀念，改變傳統的管理方式，由粗放管理向科學管理轉變，由單純的工程管理向工程設施、水域岸線資源等全方位管理轉變。通過科學規劃，明確不同河流、不同河段的功能定位，制訂相應的開發、保護方案，做到在開發中保護，在保護中開發。通過嚴格審批、有效監管，防止河道的過度開發和低效利用，以最少的資源消耗、最小的環境破壞，實現最好的經濟社會效益。通過加強保護，把河道資源的開發利用納入科學發展、可持續發展的軌道，維持河湖健康生命，促進人與自然和諧。

    河道管理必須堅持依法行政。各級河道管理部門要通過梳理、規範各項管理職能和管理行為，把河道管理納入法治軌道。加強河道管理，首先要明確河道管理的職能範圍，一定是法律規定的職能範圍。如果法律沒有規定或規定不明確，屬於法律缺位，應該通過完善法律彌補法律缺位，實現依法行政。如果法律已有規定而行政上沒有落實，是行政不作為，應該加強的是依法行政。強調這些主要想説明以下問題。一是修訂《河道管理條例》重點是彌補河道管理中的法律缺陷。現在《水法》和《防洪法》都賦予了河道管理新的責任，要通過修訂《河道管理條例》，把河道、岸線、水域、泥沙資源等管理內容及其所涉及的一系列相應的行政許可審批等工作內容明確下來，進一步明確河道管理的權責，使河道管理的法律地位得到確認，避免河道管理因法律缺陷而導致行政行為産生缺位，加強河道依法管理。二是河道管理要按照國家法律授權行使職責，既不能行政不作為，也要準確地把握行政範圍。《水法》和《防洪法》等相關法律對流域的防洪管理、水資源管理都有相應的法律規定。比如，河道上修建大型水工建築物，也是跨河建築物，大型水工建築物的立項建設有流域綜合規劃、流域防洪規劃、水資源綜合規劃等規劃為依據，是由有關部門通過基本建設程序來完成的。所以在確定河道管理範圍時一定要防止與法律已授權或國務院"三定方案"已明確的其他部門職能的交叉和重疊。三是河道管理的重點領域應該是河道治導線、水域、與河道相關的資源如岸線、泥沙等資源的社會管理，以及河道水利工程的管理。做到到位不缺位，到位不越位。現在的中小型水電無序開發的問題，主要是中小河流規劃缺位，導致管理的行政缺位，對此，要加大規劃工作力度，嚴格實行水工程規劃同意書制度。對涉河建設項目、採砂等河道內活動，要做到審批到位、監管到位、執法到位，要建立責任追究制和監督機制；河道管理範圍內建設項目要嚴格實行工程建設方案審查制度，需要佔用河道灘地或者穿越河床的，開工前還要進行位置和界限的審查，這些都屬於河道管理範圍。河道管理範圍內建設項目審查和蓄滯洪區內非防洪設施洪水影響評價，二者之間既有共性也有特殊性。洪水影響評價項目，有的時候不一定涉河，如果涉河，也要進行涉河項目的審批；涉河建設項目，有的時候不一定都需要做洪水影響評價，如在河道上建設規模很小且對河道防洪安全影響不大的項目，就不一定要專門編制洪水影響評價報告。但是，對於重要項目，一定要編制洪水影響評價報告，並且作為涉河建設項目審批的前置技術審查。對此，我們要予以認真研究，在河道管理實踐中來認識這些問題，解決這些問題。

    總之，在河道管理當中，各地要加強研究，理清工作內容，明確河道管理的內涵，抓住河道管理的要害。

    三、抓住重點，做好今後河道管理工作

    河道管理工作要在科學發展觀指導下，加強領導，突出重點，完善法規和規劃，強化管理和保護，著重做好以下工作。

    1、加強領導，高度重視河道管理工作

    實現人水和諧，河道管理工作責任重大。在經濟社會高速發展中，目前河道管理情況複雜，問題眾多，河道管理能力建設比較薄弱，河道管理工作困難很大，任務很重。對此，我們一定要加強對河道管理工作的領導，高度重視河道管理問題，認真研究，努力抓好河道管理工作。

    2、加快立法進度，完善河道管理法規

    要依據《水法》和《防洪法》等法律法規，完善河道管理法規、規章、管理辦法和技術標準。儘快修訂《河道管理條例》，推動《河道採砂管理條例》儘快出臺，完善有關配套法規等，進一步明確河道管理的內容、程序等，避免因法律缺位或可操作性不強造成不作為和執法難等問題。

    3、抓好規劃制定，科學管理河道

    要抓好河道管理的各項規劃，用規劃來指導河道管理，作為河道管理依法行政的依據。根據河流的特性和水沙狀況等，制定科學的河道採砂規劃，合理確定採區和採量，加強河道採砂管理；劃定規劃治導線，加強對水域的管理，嚴格限制對河道、水域和灘塗的侵佔；按照既促進經濟合理髮展，又保持河道良好的自然特徵的原則，制定岸線利用管理規劃，合理利用岸線。在規劃中，要制定更加嚴格的措施保護河道、水域和岸線，實現人與自然的和諧相處。

    4、嚴格執法，加大河道保護力度

    目前，河道管理工作還比較薄弱，要扭轉這種局面，促進人水和諧，必須意識更加超前，措施更加嚴格，保護更加到位。各地要按照《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規的要求，加強隊伍建設，加大執法力度，嚴格執法程序，嚴肅查處違規行為，強化河道保護，全面加強河道、水域、岸線的管理，維持河湖健康生命。

    同志們，河道管理任務艱巨，責任重大，我們要按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，認清形勢，理清思路，積極開拓，勇於進取，努力工作，採取切實措施做好新時期河道管理工作。

    謝謝大家。