加強土地調控 促進節約集約用地

-----財政部有關負責人就規範國有土地使用權出讓

收支管理相關問題答記者問

2006年12月28日 財政部新聞辦公室

    為加強土地調控，促進節約集約用地，全面貫徹落實科學發展觀，促進社會經濟持續健康協調發展，近日國務院辦公廳發佈了《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》，決定將國有土地使用權出讓收支納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。財政部有關負責人就此次國有土地使用權出讓收支管理政策調整回答了記者的提問。

    問:請您簡要介紹一下規範國有土地使用權出讓收支管理的意義和背景。

    答：我國是一個人多地少的發展中國家，加強土地管理，嚴格耕地保護，推進土地節約集約利用，始終是我國現代化建設中的一個全局性、戰略性問題。規範土地出讓收支管理是落實科學發展觀，加強土地調控的一項重要舉措。不僅有利於促進節約集約用地，而且有利於促進經濟社會可持續發展，對於保持社會穩定，推進社會主義和諧社會建設以及加強黨風廉政建設都具有十分重要的意義。

    我國國有土地使用權有償出讓制度始於20世紀80年代中期。黨中央、國務院歷來高度重視國有土地使用權出讓收支管理工作。2005年10月，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》提出：“規範土地出讓收入管理辦法”。2006年8月，國務院發佈《關於加強土地調控有關問題的通知》，明確規定：“國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行‘收支兩條線’管理”。當前，國有使用權土地出讓收支管理存在的問題主要體現在以下幾個方面：一是徵地補償費用沒有完全落實到位;二是土地出讓收入減免現象屢禁不止;三是土地出讓收支未完全納入財政預算管理;四是土地出讓收入使用範圍需要進行調整。要解決上述問題，必須規範國有土地使用權出讓收支管理，將土地出讓收支納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。

    問：能否介紹一下此次調整規範國有土地使用權出讓收支管理，主要針對哪些土地出讓收入？

    答：此次調整將政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，都作為國有土地使用權出讓收入納入預算管理。具體包括：以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所確定的總成交價款；轉讓劃撥國有土地使用權或依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款；變現處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；轉讓房改房、經濟適用住房等按照規定應當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權的土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。此外，考慮到目前與國有土地使用權相關的收入，還將國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入、出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益，以及土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權並依法向市、縣人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等一併納入土地出讓收入管理。

    問：為什麼要將土地出讓收支納入地方基金預算管理？

    答：1998年以來，隨著“收支兩條線”改革的深入開展，大多數政府非稅收入均已納入財政預算管理。但是，土地出讓收支仍實行土地出讓總價款納入財政專戶核算、凈收益繳入國庫的管理方式，跨越了預算內外兩種管理形式。這種管理方式帶來了一些問題：一是難以全面、客觀反映土地出讓收支全貌；二是大部分土地出讓收支脫離了財政預算約束；三是在一定程度上固化了土地出讓收入的分配格局；四是相當一部分地區土地出讓收支缺乏必要的財政監督。為從根本上解決這些問題，必須將土地出讓收支全部納入財政預算管理。

    財政預算管理有兩種方式：一是一般預算管理，二是基金預算管理。考慮到土地出讓收入受土地市場狀況影響較大，具有不穩定性、不確定性等特徵，如果將其納入一般預算管理，容易造成一般預算收支的大起大落，不利於預算執行的穩定。同時，土地出讓收入中有相當一部分要用於支付被徵地農民的補償性費用，為了保障被徵地農民利益，確保土地出讓收入專款專用，決定將土地出讓收支納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

    問：在規範土地出讓收支管理過程中如何保障被徵地農民利益？

    答：在過去一段時間裏，一些地方在徵地過程中，沒有注意保障被徵地農民利益，引發了不必要的矛盾。如，有的地方壓低徵地補償標準，被徵地農民失地後的生活水平出現大幅下降；有的地方徵地補償費用沒有完全落實，出現拖欠、擠佔被徵地農民補償費等情況，被徵地農民群體上訪事件頻發。為從根本上解決這些問題，按照國務院的要求，將從四個方面切實保障被徵地農民利益：一是依法提高徵地補償標準。各省、自治區、直轄市要儘快制訂並公佈各市縣徵地的統一年産值標準或區片綜合地價；二是建立對被徵地農民發放補償費用的公示制度，增強補償費用發放透明度；三是改革對被徵地農民徵地補償費的發放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關費用中應當支付給被徵地農民的部分，可以根據徵地補償方案，由集體經濟組織提供具體名單，通過發放記名銀行卡或者存摺方式直接發放給被徵地農民，減少中間環節，防止被截留、擠佔和挪用；四是建立被徵地農民社會保障制度。被徵地農民參加有關社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用於補助被徵地農民社會保障支出，逐步建立被徵地農民生活保障的長效機制。

    問：此次政策變動是否對土地出讓收入使用範圍進行了調整？

    答：根據經濟社會發展的需要，國家調整了土地出讓收入使用範圍。調整後的土地出讓收入使用範圍包括五大類：一是徵地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。二是土地開發支出。包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等。三是支農支出。包括計提農業土地開發資金、補助被徵地農民社會保障支出、保持被徵地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出。四是城市建設支出。包括完善國有土地使用功能的配套設施建設支出以及城市基礎設施建設支出。五是其他支出。包括土地出讓業務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、用於城鎮廉租住房支出、支付破産或改制國有企業職工安置費支出等。在上述使用範圍中，第一類必須足額保障，第二類要嚴格控制，第三類要重點向新農村建設傾斜，第四類、第五類要嚴格執行預算。

    問：土地出讓收入使用是否重點向新農村建設傾斜？

    答：長期以來，土地出讓收入主要用於城市建設和土地開發，農村基礎設施建設欠賬過多，不利於社會主義社會和諧建設。2006年，《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》明確規定，要逐步提高土地出讓收入用於農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，土地出讓收入將重點向新農村建設傾斜。為此，在土地出讓收入使用範圍中，專門設立了“支農支出”類別，包括計提農業土地開發資金、補助被徵地農民社會保障支出、保持被徵地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出。其中，用於農村基礎設施建設的支出，將重點用於農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目，逐步改善農民的生産、生活條件和居住環境，努力提高農民的生活質量和水平。

    問：為什麼要建立國有土地收益基金制度？建立之後將主要用於哪些方面？

    答：2004年，《國務院關於深化改革 嚴格土地管理的決定》規定，“探索建立國有土地收益基金，遏製片面追求土地收益的短期行為”。目前，土地收購儲備缺乏資金來源，由財政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，建立國有土地收益基金，主要用於土地收購儲備，有利於避免土地出讓收入的“寅吃卯糧”，避免土地收購儲備過度依賴銀行貸款。同時，考慮到各地土地出讓收入狀況不同、土地收購儲備所需資金差異較大，難以統一劃定計提比例，具體比例由省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府確定。

    問：如何強化土地出讓收支監督管理，具體有哪些措施？

    答：為強化土地出讓收支監督管理，防止國有土地資産收益流失，有關部門將建立健全對土地使用者不按土地出讓合同、徵地協議等約定及時足額繳納土地出讓收入的，將按日加收違約金額1‰的違約金。對違反規定，擅自減免、截留、擠佔、挪用應繳國庫的土地出讓收入，不執行國家統一規定的會計、政府採購等制度的，將嚴格按照《土地管理法》、《會計法》、《審計法》、《政府採購法》、《財政違法行為處罰處分條例》和《金融違法行為處罰辦法》等有關法律法規進行處理，並依法追究有關責任人的責任。觸犯《刑法》的，將依法追究有關人員的刑事責任。