在流域綜合規劃修編任務書專家諮詢會上的講話
水利部副部長 矯 勇
（2007年5月9日）
各位專家、各位代表：
近幾年來，水利部共組織了三個全國的基礎性水利規劃，第一個是各流域防洪規劃，目前，珠江流域防洪規劃已經國務院批復，七大江河其它流域防洪規劃正在會簽國務院有關部門。第二個是全國水資源綜合規劃，已完成了新一輪全國水資源調查的評價工作，正在開展流域水資源配置工作。第三個是現在啟動的流域綜合規劃。這些全國的基礎性水利規劃是水利發展和改革的重要基礎，必然凝聚著廣大水利工作者、有關院士和專家的經驗、知識和智慧。今天，水利部科技委和流域綜合規劃修編技術諮詢專家組聯合在此召開專家諮詢會，對流域綜合規劃修編任務書進行諮詢，幫助我們在技術上把好質量關，提高任務書質量，做好流域綜合規劃的修編工作。借此機會，我代表陳雷部長和水利部對各位院士、專家和代表參加會議表示衷心感謝！
上一輪流域綜合規劃是上世紀80年代末、90年代初編制完成的。在流域綜合規劃的指導下，主要江河得到了較為系統的治理和開發，規劃中所確定的水利發展重大建設佈局，經過"八五"至"十一五"三個五年計劃，得到較好實施，如長江三峽、南水北調東中線、黃河小浪底、治淮19項骨幹工程、嫩江尼爾基水利樞紐等工程相繼建成或正在建設，長江、松花江、嫩江、遼河干流等大江大河堤防得到了全面加固，江河的防洪能力、調蓄能力和供水能力得到顯著提高，有力地保障和促進了經濟社會的良好發展，對水利建設和發展發揮了巨大的指導性作用。
進入新的歷史時期，為適應經濟社會又好又快發展的需要，指導新形勢下流域治理開發和保護，一些人大代表、政協委員，包括在座的不少專家呼籲加快流域綜合規劃修編工作。黨中央、國務院對流域綜合規劃工作高度重視，溫家寶總理等中央領導專門做出了重要批示，提出了明確要求。為此，今年１月５日，國務院召開專門會議，全面啟動新一輪流域綜合規劃修編工作，回良玉副總理出席會議並作了重要講話。為貫徹落實中央領導的批示和重要講話精神，水利部對流域綜合規劃修編工作進行了全面部署，成立了領導小組、技術諮詢專家組，提出了《關於開展流域綜合規劃修編工作的意見》，國務院辦公廳即將轉發。
流域綜合規劃修編是一項重大的規劃工作，必須充分發揚民主、開放式地編制規劃，任何一次諮詢會，專家們提出的意見對流域綜合規劃修編工作都會起到非常好的指導作用。下面，我就這次流域綜合規劃修編的思路和一些安排向各位專家作簡單的介紹，講四點意見。
一、深刻認識新一輪流域綜合規劃修編的重要性和緊迫性
改革開放近30年來，我國經濟社會快速發展，同時，也給流域治理開發和保護帶來了許多新壓力、新挑戰，提出了新任務。作為指導流域治理開發和保護的綱領性文件，流域綜合規劃所面臨的外部環境和規劃對象都發生了很大變化。流域綜合規劃修編工作的重要和緊迫，也主要體現在我們必須應對各個方面的變化，才能保障流域的可持續發展。
首先，我國的發展階段發生了深刻的變化。編制上一輪流域綜合規劃時,正是改革開放的初期，國家經濟發展落後、水利基礎設施薄弱，全國GDP總量僅1萬億元，人均不足300美元，當時整個國家的發展目標圍繞著"發展是硬道理"，流域綜合規劃也以這個目標為指導來加快流域治理和開發，解決流域經濟社會發展中面臨的水旱災害問題。然而，今天的發展水平和階段發生了很大的變化。2006年，我國GDP總量突破了20萬億元，人均接近2000美元，考慮匯率的變化，可能還超過了2000美元，經濟總量是80年代初的20多倍，而且還以每年10%左右的速度快速增長；全國總人口凈增3億，城市人口增長接近2億，城市化率提高了約19個百分點，我國工業化和城市化進程全面加快，無論規模還是速度，都是史無前例的。因此，胡錦濤總書記在黨的十六屆六中全會指出，我國已經處在新的發展階段，這既是一個發展機遇期，也是一個矛盾凸顯期。而且，胡錦濤總書記分析了新的發展階段我國經濟社會發展呈現十大階段性特徵，其中特徵之一就是長期積累的結構性矛盾和粗放型經濟增長方式尚未根本改變，能源、資源、環境、技術的瓶頸問題日益突出，實現可持續發展遇到的壓力增大。正是這樣的論斷，十六屆六中全會作出了構建社會主義社會和諧社會的決定，用四個"深刻"即：經濟社會發展進入經濟體制深刻變化、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，概括了我國已進入改革發展的關鍵時期。就水利方面來講，我們更加直接和深刻地體會到了這種階段特徵和出現的變化。目前全國總用水量達到約5600億立方米，比上世紀80年代增加了約1200億立方米，一方面支撐了經濟社會的快速發展，另一方面生態用水被嚴重擠佔，生態遭到嚴重破壞；2005年，全國廢污水排放量超過上世紀80年代初的一倍以上，年排廢污水已達700億噸以上。水資源過度開發、水污染和生態破壞等問題，使水資源和水環境的承載能力受到嚴峻挑戰，相對於當今社會巨大的發展能力而言，河流已成為"弱勢群體"。
其次，國家的政策環境發生了深刻變化。正是要應對經濟社會發展階段的許多變化，黨的十六大之後中央做出一系列的政策調整，其中最重要的是提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會重大戰略思想，指出我國經濟社會發展不僅要以經濟發展為中心，堅持發展是硬道理，更要堅持科學發展、節約發展、安全發展，最終是可持續發展。實現可持續發展，最重要的任務就是轉變經濟增長的方式，而在轉變經濟增長方式當中我們面臨最大挑戰之一就是在發展過程中如何堅持人與自然和諧，如何使整個國家的發展速度、規模和質量始終控制在資源和環境承載能力之內。為此，黨中央、國務院把建設資源節約型和環境友好型社會，建設創新型國家作為我國未來發展的重大戰略任務，資源節約和環境友好目前已經成為我國經濟社會可持續發展非常重要的一個政策導向。但是做到這一點確實並不容易。溫家寶總理在今年十屆人大五次會議做的政府工作報告中指出，"十一五"規劃開局之年，我們國家所有的經濟指標都很好，但是唯有節能減排的目標去年沒有完成。今年第一季度我國GDP增長11.3%，電力增長15%，仍然是節能減排目標沒有完成。因此，今年4月27日國務院召開的電視電話會議上，明確要求國務院各個部門，尤其資源管理部門，應按照科學發展觀要求，切實管理好、利用好、保護好資源。水資源是最重要的資源之一，要通過節約、管理、保護好水資源，促進經濟增長方式的轉變，促進經濟結構的調整，促進整個經濟社會的可持續發展。
第三，流域狀況發生了深刻變化。改革開放近30年來的經濟社會快速發展極大地影響和改變了流域自然狀況。初步歸納起來主要有六個方面：一是水資源開發利用程度有較大幅度提高，北方許多河流水資源開發利用超過了允許的上限，已遠遠超過上一輪流域綜合規劃確定的目標。如上一輪海河流域綜合規劃提出，到2000年流域的水資源開發利用率為67%，但現在已經超過了100%。新一輪全國水資源調查評價結果表明，我國黃、淮、海、遼四大流域水資源開發利用率都超過了50%。二是河流水質嚴重惡化。以這次水資源調查評價中的水功能區水質評價成果為例，海河、遼河、淮河水功能區水質不達標的比例均超過60%，太湖超過了70%，再如，在編制上一輪長江流域綜合規劃時，預測本世紀初長江幹流廢污水排放總量為74億立方米，但現在已達214億立方米。那時候根本不可能想象到長江幹流沿岸會建起一萬多座化工廠。所以，水污染不僅嚴重影響河流生態環境，影響河流物種多樣化，而且嚴重影響我們賴以生存的水環境，許多河流已經不能夠發揮對人類服務的功能。三是流域的下墊面發生了重大變化。流域下墊面，通俗地理解是指流域的地形地貌，土壤結構、植被覆蓋與河流湖泊形態的總和，起著降水和水資源轉換的界面作用。改革開放以來的大規模經濟建設和社會發展，使一些流域下墊面發生較大變化，具體表現在一些北方流域的自然植被減少，人工植被大規模增加。如海河流域灌溉面積達到1.2億，黃河流域面積達到1億，這比上個世紀80年代分別增長了將近50%和20%。地下水層發生明顯變化，過去平原區地下水位一般在十幾米左右，現在像海河流域有的區域地下水位達到幾十米、上百米，地表水和地下水轉換規律發生了很大變化。此外，建設的一大批水庫、閘壩等使河流湖泊的形態發生較大改變。四是部分流域降水和水資源的轉換規律發生變化，在北方地區尤其突出。過去北方的降水和水資源的轉換系數大約為50%。近20年來，海河流域降雨量僅僅減少了11%，但是地表水資源量卻銳減了41%。五是全球氣候變暖和流域下墊面的變化導致洪水形成和演進規律發生變化。過去的洪水更多的是一種自然的宣泄，而現在更多的是人工調度，原來河流和湖泊之間的轉換關係，變成了水庫、閘壩與河流之間的調度關係，因此必須對洪水安排進行調整。另外，近年來，極端氣候變化比較多，集中暴雨，尤其在南方地區發生比較多，這對流域防洪帶來很大的影響。六是流域的生態與環境普遍惡化。水資源過度開發和水能資源無序開發導致一些河流斷流，湖泊萎縮、濕地減少，不僅破壞了河流原有的生態系統，也使人民群眾的生存環境和生活質量嚴重下降，如不加以治理，最終將嚴重影響社會的和諧和經濟社會的可持續發展。
第四，流域綜合規劃修編相對滯後。上面講的三個方面的變化，顯出我們流域綜合規劃的修編是嚴重滯後的。整個經濟社會發展階段的變化，使流域的發展同樣面臨許多新矛盾、新問題；發展理念和政策環境的變化，使流域綜合規劃必須及時調整指導思想和原則，調整編制的思路和規劃的重點；流域本身發生的深刻變化，使過去規劃變得難以進行科學指導，難以規範流域內涉水涉河行為。從1980年到2000年的20年，全國年均用水增長率為1.23%，而本次全國水資源綜合規划水資源配置成果來看，在中央反復強調堅持科學發展觀、堅持人與自然和諧、大力發展循環經濟的情況下，各地上報的未來20年用水量年均增長率都超過1%，有的省區在2％～3%。流域現在面對的是各地要求增加供水能力，支撐工業發展和城市膨脹；要求開發水電、增加電力，支撐GDP的增長；要求增加城市水面，提高城市的品味。但是，各流域能否承擔得起這種增長？流域綜合規劃要回答這些問題。所以，現在流域綜合規劃比較滯後，迫切需要進行修編，以適應國家經濟社會可持續發展的需要，能夠約束經濟發展中不合理的涉水涉河行為，保證流域和河流能夠可持續。
二、認真研究新一輪流域綜合規劃的功能定位和本質要求
做好流域綜合規劃修編工作，最重要的是解決規劃的方向問題，必須認真研究新一輪流域綜合規劃功能定位，體現規劃的本質要求，反映新的發展階段對流域治理開發、保護和管理的需要。
一要明確流域綜合規劃的功能定位。根據《水法》，流域綜合規劃的定位是流域"開發、利用、節約、保護水資源和防治水害的總體部署"。針對不同的發展階段，這一定位的內涵有所不同。1978年，國家財政支出為1122億元，2006年，國家財政支出達到4萬億元，如果説，過去因國家財力不足而導致對水利基礎設施建設欠帳太多，現在則因國家經濟的快速發展而導致對流域生態與環境欠帳太多。因此，規劃功能要由以往流域綜合規劃以重大工程論證、流域治理開發為主，轉向以水資源的可持續利用、合理利用、加強保護、嚴格管理為主。規劃中要更加注重協調好流域人與水的關係、人與河流的關係，協調好經濟社會發展與水資源和水環境承載能力之間的關係，協調好各個地區、各個行業、各個部門在利用河流過程中的利益關係。使流域綜合規劃成為政府實施流域綜合管理和水資源統一管理、履行社會管理和公共服務職責的重要依據，成為統籌流域協調發展、維護河流健康的行動指南。
二要體現規劃的本質要求。規劃修編的功能定位明確後，應解決的是要提出怎樣的流域綜合規劃成果。規劃應該滿足以下五條基本要求：一是流域綜合規劃本身必須是指導流域可持續發展的規劃，必須體現可持續發展的本質要求。因此，要從維繫河流可持續發展的目標出發，研究流域可持續發展的標誌性指標，或稱之為保障流域可持續發展不可逾越的底線或紅線。如流域或區域水資源開發利用的上限、河流河段允許納污量、河流河段水能開發的上限、河流岸線利用控制性指標等等，促進流域經濟社會發展模式的轉變。二是要根據流域可持續發展的標誌性指標，科學分析流域可持續發展所面臨的水問題，如果一個流域已經在某些方面超出了保障流域可持續發展的底線，生態與環境處於嚴重惡化狀態，要將生態修復與環境保護作為規劃修編的主要方向，提出有效遏制流域生態惡化的規劃方案。因為一個流域生態的持續惡化必然導致流域發展的不可持續。三是深刻總結上一輪流域綜合規劃、流域開發利用的實踐正反兩方面的經驗。上一輪規劃已經實施了15年之久，可以通過對規劃的後評估和對規劃實施的後評估，從流域開發利用的實踐中發現規劃正、反兩方面的經驗，從中引申出新一輪綜合規劃所必須遵循的指導思想和原則。四是為保障流域可持續發展所確定的控制性指標，是本次規劃修編的新內容。因此，在劃定時可能會不是很準確，底線可能是一個數據，可能是一個範圍，也可能是一個概念，可能會有不同意見。但要從流域生態修復與環境保護的高度出發，對存有爭議的流域治理、開發和保護的控制性指標從嚴控制，待今後認識統一後再作調整。五是要根據流域自然條件、經濟社會發展水平以及水資源開發利用程度的差異，因地制宜，突出流域的特點，體現流域綜合規劃的特色。
以上是對本次流域綜合規劃修編工作基本要求的歸納，體現本輪規劃修編與以往各次修編工作的不同，或是特點。在此基礎上，部裏關於開展新一輪規劃修編的工作意見中提出的8項重要規劃任務，也是體現了新時期、新階段、新政策、新變化對流域綜合規劃的要求，這是新一輪規劃修編工作中要反復強調的。
三、科學把握新一輪流域綜合規劃修編的方式和方法
流域綜合規劃修編是一項龐大的、複雜的系統工程，涉及多學科與交叉學科，內容涉及防洪減災、水資源、水生態修復、環境保護及相關行業，專業跨度大、工作任務重、質量要求高，科學的方式和方法是很好地完成規劃的重要保障。
一是要因地制宜、充分體現各個流域的實際和特點。我國流域之間、區域之間自然條件和經濟社會發展水平差別很大，洪澇和乾旱特點、水資源和水環境承載能力、水資源開發利用程度的差別也很大，每個流域有各自的突出問題。所以，各流域在修編綜合規劃時，一定要因地制宜，認真研究本流域的特點和需要把握的修編重點。使規劃成果既滿足修編工作的總體要求，又充分反映本流域實際。比如長江流域水資源開發利用程度只有17%，但過去20年污水排放量快速增長，因此，對長江流域而言，既要合理地規劃開發利用，又要全面規划水資源保護工作。江湖關係是長江流域規劃修編中的另一個重要問題，不僅要從防洪角度考慮高水位時的江湖關係，又要從飲水安全和生態安全的角度考慮枯水期的江湖關係。上遊一些重要支流的水能資源無序開發、三峽工程建成後清水下泄及河勢變化等都是長江流域需要重點考慮的問題。對於黃河，水沙關係是規劃中一個永恒的課題。但現在黃河水污染問題也非常嚴重，過去講三河三湖水污染防治，因為那時黃河的水質還是不錯的，沒有黃河，但現在黃河中下游幹流75%的水功能區水質超標，對黃河的保護應是規劃中的重大課題。此外，對黃河流域重大工程佈局、南水北調西線等也要進行充分論證。比如海河流域，南水北調規劃中有50多億立方米的水可用於生態修復，但是如何置換超採的地下水、如何對水生態進行修復需要認真研究。不同的流域一定要把不同流域的特點突出出來，這樣使流域規劃能夠為流域可持續發展服務，能夠真正解決流域突出的問題。
二是合理繼承，充分吸收已有的規劃和研究成果。這次部裏研究，力爭3年左右完成七大流域的綜合規劃修編，為什麼比較急呢？一是我國經濟社會發展很快，如果5年或者10年完成規劃，經濟社會又發生了很大變化，規劃的指導作用會大打折扣。二是《水法》明確指出各類項目，包括水工程的建設一定要符合流域綜合規劃的總體安排，但是由於一些流域沒有相關規劃或者規劃制定時間過早，無法對實踐進行指導，形勢逼迫，所以提出要用3年左右完成規劃修編工作。
提出3年完成的目標不是沒有依據，依據就是近年來我們已經開展的大量規劃工作和專題研究工作，有了很好的成果和基礎。我部先後組織編制了流域防洪規劃、水資源綜合規劃等大量水利規劃，安排開展了大量的河流湖泊基礎斷面和河道地形測量，以及三峽工程建成後對長江中下游河勢及防洪形勢的影響、閘壩對生態環境的影響等專題研究。這些規劃及科研成果為本次流域綜合規劃修編奠定了很好的基礎。比如防洪規劃，最近剛剛完成，防洪內容可以直接納入；水資源綜合規劃，調查評價成果中水資源量等非常清楚，水資源配置也經過好幾次調整，成果可直接引用。比如水功能區劃，很多省已經批復了。一些部門的規劃成果，如環境保護方面的規劃、水電開發方面的規劃等可作為流域綜合規劃修編的基礎。一些流域層面的規劃及科研成果，如黃河流域重大工程規劃、工程院牽頭的西北水資源重大問題研究、東北水資源規劃以及"十五"期間水利部門一系列重大問題研究等，這些都可以借鑒。一定要看到，這次流域綜合規劃不是白手起家，一定要充分吸收上一輪流域綜合規劃當中一些好的經驗，好的成果。對一些重大工程，上輪規劃已經認定了，但是沒有實施，如果這一輪沒有重大調整，就要取其精華，繼承創新，防止一切從頭再來，防止重復研究、重復立項、重復規劃。
三是發揚民主，廣泛聽取各個方面的不同意見。要使流域綜合規劃具有權威性、指導性和可操作性，其規劃編制過程就必須體現出科學性、民主性、開放性和迫切性，成為鼓勵民眾參與、集中社會智慧、吸納優秀人才的過程，成為促進民主協商的過程。第一要始終依靠專家，廣泛聽取不同專家的意見，保證規劃的科學性；第二要充分徵求各部門的意見，加強與各相關部門的合作與溝通，得到相關部門的配合和支持，保證規劃成果的綜合協調；第三要充分發揮流域內各有關省（區、市）在規劃修編工作中的作用，建立流域機構和地方政府規劃修編協商機制。地方是規劃實施和獲取效益的直接相關者，流域機構在規劃修編過程中凡涉及區域問題和利益時，要主動並加強與地方的溝通協商，保證規劃的協調性和可操作性。第四要廣泛徵集社會民眾對規劃修編的意見，保證規劃的社會認同度。
四是勇於創新，科學運用先進的規劃編制方法和手段。與上一輪流域綜合規劃相比，科學技術已經有了很大的發展。充分利用先進的科學技術手段修編流域綜合規劃，可以提高規劃編制質量和編制效率，也可以很好地將規劃成果展現出來，便於社會了解規劃、認識規劃。所以本次規劃修編工作不僅要在規劃理念、編制內容上有所突破，有所創新，而且在規劃修編方法和手段上也要積極採用新技術、新方法和新手段，提高規劃修編的質量和效率。比如數字流域，流域信息定位系統，包括衛星遙感信息這些技術，都可以在流域規劃當中進行採納。
四、充分發揮科技委和規劃諮詢專家組的作用
流域綜合規劃修編質量要求高、任務重、協調難度大，為加強部門協調和保證流域綜合規劃修編工作的質量，我部根據回良玉副總理的講話精神和修編工作的需要，建立三個機制：
一是部際聯席會議機制。由水利部牽頭，會同國家發展改革委、國土資源部、建設部、交通部、農業部、國家環保總局、國家林業局、中國氣象局、國家海洋局等部門，建立流域綜合規劃修編部際聯席會議制度。主要職責加強流域綜合規劃修編工作的組織、領導和協調工作，研究解決流域綜合規劃修編的重大問題。
二是流域協調機制。由各流域機構牽頭，會同流域內各省級水利部門和其他相關部門建立流域綜合規劃修編的領導小組和協調組，協商解決流域綜合規劃涉及省（區、市）或省際間的重大問題。今年3月，松遼委已組織召開了由流域內五省（區）人民政府和相關行業代表參加的松遼流域綜合規劃修編第一次協調會，並建立了一個很好的規劃修編工作協調機制。組成人員包括流域機構領導，省（區）人民政府副秘書長、發展改革和水利等部門的領導，以及電力等相關行業代表，該機制便於統一思想、便於協調利益、便於研究重點問題，是流域充分發揮民主協商機制的重要平臺，其經驗和做法值得推廣。
三是專家諮詢機制。為充分發揮專家對流域綜合規劃修編工作的技術指導，對規劃中有關重大問題進行技術諮詢，以及對規劃最終成果進行技術把關，水利部已建立了以劉寧總工程師為組長，潘家錚院士、徐乾清院士、曾肇京教高為副組長的流域綜合規劃修編技術諮詢專家組，專家組包括中國科學院、中國工程院部分院士，水利系統、部際聯席會議制度成員單位推薦的專家、有關高等院校、科研機構和相關行業的專家。
無論是部際聯席會議機制，流域協調機制，還是專家諮詢機制，這三個機制都離不開專家的支持，都需要充分發揮專家的作用，以充分發揚技術民主。請各位專家們提出諮詢意見，把好技術關。
流域綜合規劃修編任務書是開展流域綜合規劃修編的重要依據。各流域提交給各位專家的任務書，已經徵求了有關專家的意見，進行了多次討論和修改，在座的部分專家參加了相關諮詢工作。這次專家諮詢會邀請的專家, 對流域綜合規劃修編十分關心，都是水利及相關部門的資深專家，在各自領域都有很深的造詣，有許多專家當年還組織或參與了第一、二輪流域綜合規劃的編制工作，有很多寶貴的經驗和深刻見解。希望各位專家暢所欲言，從規劃思路、主要任務、修編重點、工作深度、預期的規劃成果等方面入手，對任務書提出寶貴意見，看是否體現了科學發展觀的要求，是否反映了流域的特點，是否把握了流域需要重點解決的一些重大問題，以便我們進一步修改完善任務書，為流域綜合規劃修編奠定良好基礎。各流域機構的同志一定要仔細聽取專家的意見和認真解答專家提出的疑問。會後，要及時整理、匯總專家們的意見和建議，抓緊組織修改完善任務書，儘快報部審查審批。
最後，再次衷心感謝各位院士、各位專家對流域綜合規劃修編工作以及對水利事業的關心、重視和支持！
謝謝大家！
