論指導支撐我國安全生産的理論和政策體系
----- 在第二屆“安全發展”高層論壇上的致辭和主題演講

國家安全生産監督管理總局局長
李毅中

（2007年6月16日）

    各位來賓，同志們：

    在第二屆“安全發展”高層論壇開幕之際，我謹代表國家安全生産監督管理總局，向參加會議的國務院安委會組成單位和各方面的領導同志，企業負責人、專家學者和基層安全監管監察機構的代表，表示熱烈的歡迎；並向長期以來關心支持我國安全生産事業、為安全生産工作做出貢獻的社會各界人士，表示衷心地感謝。

    本屆論壇以“唱響安全發展、建設和諧社會”為主題，旨在深入探討我國經濟社會實現“安全發展”的必然性，準確把握以“安全發展”為核心的安全生産理論體系，豐富完善以12項治本之策為內容的安全生産政策措施體系，進一步提高認識、指導實踐，促進安全生産“落實年”、“攻堅年”的各項工作，推動實現安全生産狀況的穩定好轉，為黨的十七大勝利召開創造良好的安全生産環境。

    為使大家充分發表意見，會議設置了“安全發展·安全文化”、“安全發展·安全理論和政策”兩個分論壇。在接下來的兩天裏，希望大家圍繞主題，據實而論、建言獻策、集思廣益。下面我就指導支撐我國安全生産的理論和政策措施體系，以及目前正在開展的安全生産隱患排查治理專項行動，先談一些認識。

    一、以“安全發展”為核心的安全生産理論體系，對安全生産工作實踐具有重要的指導作用

    通過認真學習貫徹黨的十六屆五中、六中全會精神，深刻領會胡錦濤總書記、溫家寶總理安全生産重要講話，在研究總結國內外安全生産發展規律和經驗教訓的基礎上，初步形成了以“安全發展”為核心的安全生産理論體系。其要點包括：

    一是“安全發展”科學理念和指導原則。胡錦濤總書記在中央政治局第30次學習會上説：“把安全發展作為一個重要理念納入社會主義現代化建設總體戰略，是我們對科學發展觀認識的深化”。黨的十六屆五中全會確立“安全發展”指導原則以來，以人為本首先要以人的生命為本，科學發展首先要安全發展，和諧社會首先要關愛生命，逐步成為大家的共識。安全生産是工業化進程中必然遇到的問題，工業化國家普遍經歷了從事故多發到漸趨穩定、逐步下降、最終實現根本好轉的安全生産發展週期。重視保護人的生命安全和健康，致力於改善安全生産狀況，走“安全發展”之路，反映了人類社會的共同價值觀念和社會文明進步的總體趨勢，體現了我們黨的宗旨和執政理念，是我國經濟社會發展戰略的必然選擇。遵循“安全發展”的指導原則，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》首次把安全生産列為專節，規定“十一五”期間億元國內生産總值生産安全事故死亡率降低35％，工礦商貿企業十萬從業人員生産安全事故死亡率降低25％；上述兩大約束性指標與道路交通萬車死亡率、煤礦百萬噸死亡率，共同納入了國家統計指標體系。各地、各重點行業領域“十一五”規劃也都確定了與國家目標相銜接的安全生産目標。國務院安委會連續4年實施了年度安全生産控制指標考核，逐級分解落實到地方政府和重點企業，初步實現了安全生産與經濟建設、社會和諧進步各方面工作同步規劃、同步部署、同步推進。

    二是“安全第一、預防為主、綜合治理”方針。這一方針反映了隨著安全生産實踐活動的深入，我們對安全生産規律特點認識上的逐步深化。構成安全生産方針的三句話，分別明確了安全生産在經濟建設和生産經營活動中的首要地位、安全生産工作的主體性任務和實現安全生産的根本途徑。安全生産是社會生産力水平和社會管理水平的綜合反映。“綜合治理”進入安全生産方針，體現了安全生産的內在規律和客觀要求，使黨的安全生産方針更加具有現實針對性和指導意義；表明了安全生産必須建立在對薄弱環節和深層次問題進行積極治理的基點上，綜合運用法律、經濟、科技和必要的行政手段，做到標本兼治、重在治本，才能扭轉被動，逐步從根本上解決問題，實現長治久安。

    三是“兩個主體”和“兩個負責制”。政府是安全生産的監管主體，企業是安全生産的責任主體。安全生産工作必須落實政府行政首長負責制和企業法定代表人負責制，納入政績業績考核，建立健全激勵約束機制。各地政府和各級行政首長安全生産守土有責，為官一任須保一方平安。溫家寶總理在2006年度全國安全生産工作會議上講：“抓發展經濟是政績，抓安全生産也是政績”。要樹立正確的政績觀，擺正安全生産與發展經濟的關係，自覺做到安全生産與經濟運行和社會管理各方面工作一起抓、一肩挑，一崗雙責。各類企業及企業法定代表人要依法依規履行安全生産職責，保障從業人員的安全和健康。安全生産主體責任的落實到位，既需要企業家的自覺性，離不開員工的積極性，也需要政府依法監管、行業有效指導和社會廣泛監督。政企分開不等於撒手不管、放任自流。要從加強企業自我約束、強化企業社會責任、建立包括安全在內的企業誠信體系、強化外部監督、落實行業指導等方面共同著手，堅決糾正一些企業忽視安全、放鬆管理的錯誤傾向，督促企業依靠職工群眾，注重科技進步，加大安全投入，嚴格內部管理，確保黨和國家安全生産方針政策、法律法令在各類企業的貫徹落實。

    四是依法治安、重典治亂，建立規範的安全生産法治秩序。我國安全生産領域的一些問題特別是非法違法、違規違紀等問題，積弊已久、積重難返，有的已成“痼疾”，須用嚴刑峻法治理安全生産領域的混亂狀況。全國人大常委會通過了《刑法》修正案（六），高法高檢作出了關於辦理危害礦山安全生産犯罪案件的《司法解釋》，進一步加大了對安全生産刑事犯罪的懲罰力度。中紀委、監察部牽頭開展了清理糾正國家機關工作人員和國企負責人違規入股煤礦行為，制定了查處安全生産領域違法違紀行為黨紀政紀處分的解釋和規定，嚴厲查處失職瀆職行為和官商勾結、權錢交易等腐敗現象。國務院《生産安全事故報告和調查處理條例》已于6月1日正式施行，必須堅持“四不放過”，加大事故責任追究。

    根據目前我國司法和行政資源配置現狀，必須建立黨委和政府統一領導、各相關方面共同參與的聯合執法機制；建立政府安全監管機構與司法機關的溝通協調機制，提高執法效率，提高政府安全生産工作的執行力和公信力。

    五是用科技教育引領支撐安全生産。安全生産是先進生産力的體現。必須堅持“科技興安”，開展安全科技攻關，加大投入，加快安全技術改造，採用先進技術和裝備，淘汰落後生産能力；對從業人員特別是農民工進行強制性培訓，提高安全技能；加快培養重點行業緊缺人才和高技能人才，普及安全知識，提高全民安全素質。為此我們組織開展了煤礦瓦斯抽採治理技術示範工程，各重點行業修訂制定了安全技術標準，在高危行業推廣應用了近百項先進適用安全技術，定期發佈淘汰不符合安全要求的落後工藝、技術和設備。制定發佈了“十一五”安全科技規劃，在國家科技支撐計劃框架下組織開展了煤礦、礦山、危化品等領域安全生産重點課題的科研攻關。採取各種方式擴大培養急需人才，其中煤炭本科招生2006年增加42%，2007年增加36.5%，達到23827人。

    六是依靠人民群眾，形成廣泛的參與和監督機制。安全生産為了人民群眾，同時又必須調動和依靠人民群眾的積極性，保障人民群眾安全生産知情權、參與權和監督權。要發揮工會、青年團等群眾組織的作用，組織職工參與和監督企業安全生産工作，維護從業人員的安全權益，廣泛開展群眾性安全生産活動。社會公眾和媒體關注安全生産，積極反映問題、舉報事故，是社會文明進步的表現，是對安全生産工作的有力支持。要加強安全文化和輿論陣地建設，保持正確的輿論導向，宣傳黨和政府安全生産的重大決策，宣傳各地、各行業付出的努力和取得的成效，宣傳安全生産可信可學的好典型、好經驗，揭露安全生産領域各種非法、違法行為。要堅持和完善舉報獎勵制度，鼓勵群眾和媒體據實舉報，要及時公佈典型事故的查處結果，接受社會公眾的監督。

    二、以12項治本之策為內容的安全生産政策措施體系，為安全生産綜合治理、標本兼治提供了有力保障

    2005年底家寶總理主持召開的國務院第116次常務會議，決定在採取斷然措施、堅決遏制重特大事故的同時，從安全規劃、行業管理、安全投入、科技進步、經濟政策、教育培訓、安全立法、激勵約束考核、企業主體責任、事故責任追究、社會監督參與、安全監管及應急管理體制等12個方面，有針對性地採取一系列切實有效的對策措施，抓緊解決影響制約我國安全生産的深層次、歷史性問題，加快建立安全生産長效機制。一年半來，國務院各部委、各有方面圍繞上述內容抓緊工作、狠抓落實，相繼制定出臺了一系列具體辦法措施。各地政府也從實際出發，制定出臺、健全完善地方性法規和政策。

    由12項治本之策所構成的安全生産政策措施體系，建立在對社會主義市場經濟條件下和工業化加速發展階段安全生産規律特點深入分析、準確把握的基礎上，符合現階段國情和安全生産領域的實際，是黨的安全生産方針的具體化，是近年來安全生産工作方式方法、手段途徑的概括和總結，是我們用科學發展觀和“安全發展”理念指導安全生産工作實踐的又一重要收穫。這一體系的初步形成，標誌著國家安全生産政策趨於健全完善，意味著安全生産工作開始進入標本兼治、重在治本的新階段。

    安全生産政策措施體系結構完整、內涵豐富，包含了安全生産的各種要素，以及安全生産的各種方法手段。貫徹落實相關政策措施的過程，事實上就是全面加強和改進安全生産工作的過程。

    從構成安全生産的基本要素上看，12項政策措施大致上可以分為以下5類：一是安全文化，包括加強教育培訓，加快高危和重點行業緊缺人才培養，提高從業人員特別是農民工的安全技能；加強社會監督，動員人民群眾關心支持、參與監督安全生産工作。二是安全法制，加快安全生産配套立法，從國家的法律法規，直到行業、企業的規章制度，嚴密羅織安全生産法網，增強全社會安全法制意識，堅持有法必依、執法必嚴、違法必糾。三是安全責任，包括制定安全發展規劃，堅持完善安全生産控制考核指標體系，納入政績業績；加強和改善經濟調控，為安全生産創造有利環境；落實企業安全生産主體責任，加強監督考核，建立激勵約束機制；嚴格事故責任追究，防範懲治失職瀆職以及腐敗現象；健全完善安全監管和應急管理體制，加強行業管理，實施行業有效指導。四是安全科技，加快推動安全生産科技進步，開展重大課題科研攻關，推廣應用安全性能先進可靠的新技術、新工藝、新設備和新材料，淘汰落後生産能力。五是安全投入，包括採取有利於安全生産的經濟政策，鼓勵企業成為安全生産的投資主體；扶持重點煤礦治理瓦斯等重大隱患，償還歷史欠帳；加大信息、應急救援等公共安全基礎投入，提高全社會安全生産保障能力等。

    從安全生産工作的方法手段上看，12項政策措施可以分為經濟、法律、科技、行政等多種方法手段和途徑。經濟手段尤其突出。2006年以來國務院辦公廳下發轉發，以及相關部門聯合製定下發了40多個政策性、規範性文件。如煤炭工業可持續發展政策措施試點、煤炭資源有償使用、國債資金扶持國有重點煤礦治理隱患、高危行業安全費用提取、安全風險抵押、煤層氣抽採利用、工傷責任保險和商業保險等作出明確規定，採取了一系列扶持優惠經濟政策。僅在煤層氣抽採利用方面，近期國家相關部門就出臺了稅收優惠、煤層氣利用財政補貼、鼓勵煤層氣發電上網、礦權與氣權統一設置和協調開發、擴大對外合作等多項經濟政策。

    一個時期來的實踐表明，由12項治本之策為內容的安全生産政策措施體系，符合國情、切合實際，治之有力、行之有效。既是長效機制，也是速效機制，只要認真貫徹、落到實處，就能夠發揮作用、見到成效。必須進一步堅定信心、持之以恒地抓好貫徹落實，並在實踐中總結經驗教訓，不斷豐富完善。

    三、開展隱患排查治理專項行動，是防範遏制重特大事故的切實舉措

    今年是實現國務院提出的到2007年實現全國安全生産狀況穩定好轉目標的期限年，也是安全生産工作的“落實年”和“攻堅年”。落實年：就是要在抓落實上繼續狠下功夫，把胡錦濤總書記、溫家寶總理安全生産重要講話精神，把近年來黨中央、國務院在安全生産工作上的決策部署和各項政策措施，真正落到實處、見到實效。攻堅年：就是要深化煤礦瓦斯治理和整頓關閉兩個攻堅戰，深入開展各個重點行業領域的安全專項整治，下決心攻克煤礦、交通運輸、非煤礦山、危險化學品、建築施工等重點行業領域安全生産重點難點問題，有效遏制重特大事故，繼續降低事故總量。

    在黨中央、國務院的正確領導下，依靠各地區、各部門、各單位的共同努力，今年以來全國安全生産繼續保持了總體穩定、趨向好轉的發展態勢，1—5月全國事故起數和死亡人數同比分別下降24%和14.3%，10人以上重特大事故起數和人數同比分別下降24.6%和16.2%。但形勢依然嚴峻，重點行業領域潛伏的隱患問題仍然很多；一些地方和單位安全生産狀況不穩定，非法違法生産和事故一度反彈；落後的經濟增長方式尚未轉變，“三非”（非法建設、非法生産和非法經營）、“三違”（違章指揮、違章作業和違反勞動紀律）和“三超”（工礦企業超強度、超能力、超定員生産，交通運輸單位超載、超限、超負荷運轉）現象屢禁不止，安全生産壓力很大。為此，國務院辦公廳最近下發通知，部署從5月下旬到9月中旬，在重點行業領域全面開展隱患排查治理專項行動；同時檢查、落實地方各級人民政府安全生産工作。安委會辦公室相繼下發4個文件，對相關重點行業領域和中央企業的隱患排查治理，以及地方政府的相關工作提出了指導意見，明確了企業自查自改的重點內容，提出了具體要求。目前各省（區市）已按照國辦《通知》和安委辦《指導意見》，制定了具體工作方案，正在組織企業自查自改。

    （一）重要意義。這次專項行動是國務院為加強安全生産而作出的又一重要決策。既是安全生産“落實年”、“攻堅年”的具體措施，也是為十七大勝利召開創造良好安全生産環境的一項重大政治任務；既是防範遏制重特大事故反彈的斷然措施，也是綜合治理、標本兼治，提高企業安全保障和政府安全監管能力，建立長效機制之策；既是一項集中開展的專項行動，也是一項需要持續努力、常抓不懈的重要的基礎性工作。

    排查治理隱患是現階段安全生産工作的基本任務。在目前高危、重點行業領域生産安全事故仍然多發頻發的現實情況下，現階段安全生産的主要工作，就在於防範遏制重特大事故，減少事故總量，減少人員傷亡。事故源於隱患，隱患是安全生産各種問題的集中表現。隱患不除、事故未已。只有根治一處隱患，才有可能減少一次事故；只有扎紮實實抓好隱患排查治理，才能逐步掌握本地區、本單位和全國安全生産工作的主動權；只有抓好排查治理隱患、防範重特大事故這個基礎環節，才能推動我國安全生産狀況的逐步好轉。

    （二）內容和步驟。這次隱患排查治理，覆蓋了包括煤礦、礦山、冶金、有色、石油、化工、煙花爆竹、建築施工、民爆器材、電力等在內的工礦商貿企業，交通運輸、漁業、農機、水利企業，人員密集場所，以及近年來曾經發生過重特大事故的生産經營單位。重點是排查治理那些可能導致事故、尤其是重特大事故的重大隱患和問題。不僅要查企業，督促企業落實安全生産主體責任；也要檢查地方各級政府安全監管工作情況，如事故查處、打擊“三非”（非法建設、非法生産和非法經營）、落實治本之策等方面的情況，推動政府安全監管責任主體落實到位。按照安排，6－7月為企業自查自改階段，排查出的問題隱患要立即整改，一時難以整改的要落實責任、資金，限期整改；7－8月為地方政府督促檢查階段，從省到鄉鎮，都要對轄區內企業開展隱患排查治理的情況進行檢查，同時開展自查；8月下旬到9月中旬，由國務院安委會組織對相關省（區、市）進行督查；第四季度各單位要組織“回頭看”，再檢查，再落實，建立長效機制。

    （三）方式方法。隱患排查治理專項行動要緊緊依靠地方各級黨委和政府，充分調動各方面的積極性。在黨委政府統一領導下，建立健全聯合執法機制和溝通協調機制，加強相關部門的配合協作；要廣泛發動從業人員開展群查群治，通過技術和管理人員查找治理企業層面的重大隱患，通過專家學者剖析行業領域存在的普遍性隱患問題。要做到“四個結合”：即把隱患排查治理與深化煤礦安全兩個攻堅戰和重點行業領域專項整治結合起來，與檢查落實政府安全生産工作結合起來，與落實安全生産各項治本之策、建立長效機制結合起來，與推動安全生産科技進步、淘汰落後生産能力結合起來。突出“四個重點”：一是重點行業，其中煤礦、道路交通是重中之重；二是重點地區，要突出抓好相對滯後、事故反彈的地方；三是重點企業，主要是骨幹企業、安全基礎工作比較薄弱的企業；四是重點隱患，必須盯住可能釀成重特大事故的嚴重問題不放，下決心立即治理。總之，一定抓住薄弱環節，解決突出問題，有效防範遏制重特大事故，為黨的十七大勝利召開創造一個穩定好轉的安全生産環境。

    各位來賓、同志們，安全生産事關最廣大人民群眾的根本利益，工業化進程中的安全生産工作任重而道遠。現階段以及今後一個較長時期裏，我國安全生産都將表現為總體穩定、趨於好轉的發展態勢與依然嚴峻的現狀並存。我們必須堅持兩分法、兩點論：一方面要看到成績，認清我國經濟社會實現安全發展的必然趨勢，堅定做好安全生産工作的信心；另一方面更要看到差距和問題，認清安全生産的長期性、艱巨性和複雜性，防止和糾正盲目樂觀、麻痹鬆懈等情緒，要慎言成績，不輕言好轉。警鐘長鳴、警示高懸，居安思危、言危求進，持續努力、紮實工作，在黨中央、國務院的正確領導下，依靠上下各方的共同努力，防範遏制重特大事故，進一步降低事故總量，推動實現全國安全生産狀況的穩定好轉，為落實科學發展觀和加快構建社會主義和諧社會，做出我們應有的貢獻。

    謝謝。