農業部副部長牛盾:推進漁業權制度建設 促進漁業持續健康發展

    一、深刻理解《物權法》規定漁業權的重大意義

    《物權法》已經全國人民代表大會審議通過，並將於今年10月1日起實施。《物權法》“用益物權編”規定了“使用水域灘塗從事養殖和捕撈的權利”（以下稱漁業權），這是我國漁業發展進程和法制建設中的一件大事，充分體現了中央“三農”政策精神，反映了廣大農民、漁民的根本利益和共同願望，必將對發展現代農業、建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會發揮積極作用。

    第一，《物權法》規定漁業權，進一步穩定和完善了漁業基本經營制度。改革開放以來，我國農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是我國的農村基本經營制度，是黨在農村政策的基石。漁業是我國農業的重要組成部分，水域灘塗與耕地、林地、草原一樣，是農業生産的重要自然資源，也是漁業的基本生産資料和漁民重要的生活保障。從上個世紀五六十年代起，中央就要求各地對水域灘塗進行確權發證，將使用權落實給漁民長期使用。80年代，中央和國務院又多次在有關文件中要求穩定水面、灘塗的所有權和使用權。1986年頒布的《漁業法》按照這樣的指導思想，建立了以水域灘塗養殖使用制度和捕撈許可制度為主要內容的漁業基本經濟制度。這一制度的實行，提高了廣大漁業生産者的生産積極性，規範了漁業生産秩序，促進了漁業的快速發展。但是，由於長期以來物權制度沒有建立，水域灘塗使用制度不夠完善，漁民從事養殖和捕撈的權利法律性質不明，合法權益不能得到有效的保護。此次《物權法》從民事基本法律的角度確認使用水域灘塗從事養殖和捕撈的權利為用益物權，就是在保持水域灘塗所有制不變的前提下，把水域灘塗的承包經營權和使用權更加明確地落實給漁民，並實行物權保護，讓漁民依法享有長期而穩定的水域灘塗使用權。這就在法律上進一步豐富和完善了漁業基本經營制度的內涵，為漁業持續、穩定、健康發展奠定了堅實的法律基礎。

    第二，《物權法》規定漁業權，有利於強化對漁業生産者合法權益的保護，規範漁業生産秩序，促進漁業持續健康發展。《物權法》規定漁業權為用益物權，意味著漁業生産者依法取得漁業權後，就享有依法佔有並使用特定的水域灘塗，從事養殖或捕撈活動以獲取收益的權利；漁業權受到侵害或被佔用時，可以適用《物權法》加以保護，並獲得相應補償。這些規定，將進一步加大保護漁業生産者合法權益的力度，為他們築起一道“私權保護墻”，漁業生産者的水域使用權、生産自主權就有了法律的明確保障。

    第三，《物權法》規定漁業權，有利於妥善解決當前農村漁區出現的突出問題，促進社會和諧。近年來，隨著社會經濟的發展和城市化速度的加快，工程建設等佔用漁業水域灘塗的現象越來越多，導致許多漁民失去生産場所，而且得不到應有的補償，一些漁民陷入了“失海”、“失水”的困境。針對這一問題，今年中央一號文件明確提出，要“穩定漁民的水域灘塗養殖使用權”，要求各級政府及其有關部門維護漁民權益、穩定和完善水域灘塗使用制度。《物權法》規定漁業權，為解決漁業水域灘塗被侵佔和漁民權益受侵害的突出問題提供了有力的法律保障，具有重要的現實意義。

    第四，《物權法》規定漁業權，符合國際通行做法和發展趨勢。世界許多國家在立法中明確規定漁業權並加以保護。如日本法律明確規定將漁業權視為物權；韓國法律規定海域歸國家所有，但漁民和漁業合作組織可獲得長期而穩定的使用權，漁業權延續時漁業權人具有優先權，漁業權受到侵害時有權獲得賠償。許多英美法係的國家也已逐步將漁民從事漁業生産的權利視為一種財産權。因此，將漁業權作為用益物權種類，實行民法保護，符合國際發展趨勢。

    二、切實做好《物權法》貫徹實施工作

    《物權法》的實施和漁業權制度的改革完善，是我們漁業系統面臨的一個重大課題，也對各級漁業行政主管部門的工作提出了新的更高要求。

    （一）統一思想，提高認識，深刻領會法律的精神實質

    各級漁業行政主管部門要切實轉變思想觀念，重視漁業水域灘塗使用制度的完善和穩定，要堅持以科學發展觀為指導，貫徹中央城鄉統籌發展戰略，在水域灘塗使用功能、使用主體發生衝突時，要切實保護漁業、保護漁民合法權益，落實《物權法》維護社會公平正義的理念。同時要切實轉變工作作風，在各項工作中特別是水域灘塗規劃、養殖水域灘塗確權、捕撈許可證發放等工作中，充分體現以人為本的理念，堅持當地漁業生産者優先的原則，依法確定和保護漁業生産者的水域灘塗使用權。

    （二）加大力度，明確目標，大力推進養殖證發放工作

    養殖證是漁業生産者使用水域灘塗從事養殖活動的權利證書，是保護養殖權人合法權利的法律憑證。實踐證明，養殖證制度對於保障漁民的養殖使用權，穩定農村基本政策，合理利用國土資源，促進我國漁業的持續健康發展具有重要作用。

    首先，加快水域灘塗養殖規劃的制訂工作。各地漁業行政主管部門要重視養殖水域灘塗規劃的制訂工作，積極做好協調，爭取各級政府的重視和有關部門的支持，保證資金和必要的條件；在規劃制訂過程中要對基礎産業予以扶持，嚴格限制各種工程建設佔用漁業水域灘塗，為漁業留下發展的空間，為子孫後代留下生存的空間。其次，要加快養殖證制度建設，完善養殖證的登記、公示制度，做好養殖證軟體的普及推廣和升級改造工作，規範發證程序，堅持公開、公正、公平和當地漁業生産者優先的原則，把養殖證優先發給當地漁業生産者，賦予他們長期而穩定的水域灘塗使用權。養殖證到期後，無特殊原因要盡可能保證原養殖者得到續期。要積極推動養殖證的發放工作，明確工作目標，確定責任人，將養殖規劃和養殖證發放情況作為單位和個人考核重要內容，力爭用2~3年時間，全面完成養殖水域、灘塗規劃工作，養殖證發放率要達到90%以上，示範縣的發證率要達到100%，今年各地的養殖證發放率要達到60%，示範縣達到70%。

    （三）加強管理，規範程序，完善捕撈許可證發放工作

    捕撈權是一種特殊形式的物權，兼具用益物權和特許物權的性質，既是對自然資源利用的權利，也是對水域灘塗佔有、使用的權利。捕撈權的表現形式或權利證書就是捕撈許可證。《物權法》的頒布，捕撈權的物權化，要求我們在工作思路和管理方式上要有所創新，建立起與物權制度相適應的捕撈許可制度。當前，最緊迫的是完善漁船管理制度，嚴格執行《漁業法》等法律法規規定，強化漁船建造、登記、檢驗、買賣和捕撈許可證管理，制訂規範的發證程序和流程，防止管理脫節，堵塞管理漏洞，進一步提高漁船管理信息化水平，摸清漁船家底，為完善捕撈權制度奠定基礎。其次，逐步完善捕撈許可證的檔案管理制度，逐步建立捕撈許可證的登記、公示制度，發證中也要堅持公開、公平、公正原則，自覺接受群眾監督，把捕撈權盡可能地確定給當地漁業生産者。要加強漁船管理和捕撈許可制度的執法檢查，嚴厲查處“三無”和“三證不齊”漁船，維護合法生産者的權益。

    （四）加強理論研究和制度建設，完善漁業權法律制度

    漁業權制度的改革與完善，涉及行業發展和管理的各個方面，是一項複雜的系統工程。當前，特別要在建立和完善中國特色漁業權制度、推進漁業管理機制創新方面開展重點研究：

    一要儘快研究建立水域灘塗佔用補償機制。《物權法》已將使用水域灘塗從事養殖和捕撈的權利納入用益物權，為漁業水域灘塗補償機制的建立奠定了法律基礎，這是當前我們漁業部門貫徹《物權法》，保護漁民權益的切入點。今後我部將努力推動這項工作的開展。各省（區、市）要根據當地的經濟發展水平和漁業水域灘塗分佈情況，抓緊制定各自的水域灘塗徵佔用補償辦法和標準，爭取以地方法規形式發佈。要根據《物權法》規定的補償原則，按照中央“生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求，參照農村土地承包經營權確定補償辦法和標準，補償的範圍應包括水域灘塗的佔用補償、水産品及水上設施的補償和漁民生産生活安置等內容。

    二要加強漁業基本經營制度的調查研究。今年我部組織開展了漁業基本經營制度的課題研究，擬在對全國漁業水域灘塗使用情況全面調研的基礎上，選擇有代表性的重點漁業縣，對其重點養殖和捕撈水域的權屬性質及使用情況、養殖和捕撈經營主體構成、捕撈漁船所有制和經營形式、漁民收入情況等進行重點調研，在此基礎上形成我國漁業基本經營制度研究報告，為我們政策和法律制度建設提供依據。各省（區、市）漁業廳局也要積極組織開展相關研究，探索完善漁業權制度的不同途徑和形式。

    三要積極探索和推進漁業管理制度創新。日本、韓國等國的漁業管理分漁業權漁業和許可漁業，而歐美一些國家是區分生計漁業和商業漁業，實行不同的管理政策。而我國的漁業管理基本是一種單一管理模式。另外，我國現行法律對養殖權的流轉未做明確規定，捕撈許可證明確規定不許買賣，但在實踐中一些省規定養殖權可以依法流轉，捕撈漁船功率指標私下交易的情況也已存在。今後我國漁業權是否可以按照市場機制進行流轉？相關制度如何設計？這些都需要我們結合我國的漁業發展和管理實際認真研究，積極探索和推進漁業管理制度創新。