關於加強建設系統防災減災工作的意見

建質[2007]170號

各省、自治區建設廳，直轄市建委及有關部門，新疆生産建設兵團建設局：

    為了貫徹國務院關於防災、抗災、救災的工作要求，提高建設系統社會管理和公共服務能力，加強建設系統防禦與減輕自然災害（以下簡稱建設系統防災減災）工作，提出如下意見：

    一、充分認識加強建設系統防災減災工作的重要意義

    （一）加強建設系統防災減災是保障人民生命財産安全的重要舉措，是促進建設事業可持續發展的客觀要求。我國幅員遼闊，各類自然災害每年都給國民經濟和人民生命財産造成損失，城鄉建設與發展面臨著地震、氣象災害等多種自然災害的威脅。建設系統防災減災主要包括城鄉房屋建築和市政基礎設施建設和使用過程中防禦和減輕地震、氣象災害等多種自然災害的工作。我國城鄉建設事業正處於快速發展時期，城鄉發展與防災能力不足的矛盾日益突出，建設系統防災減災工作面臨著新的問題和挑戰。近年來各類極端性天氣事件增多，給城鄉建設和市政基礎設施運營管理造成很大威脅和災害。各地建設主管部門要認識到做好建設系統防災減災工作，減少災害造成的人員傷亡、經濟損失，保障城鄉建設的可持續發展，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，是新形勢下建設系統面臨的一項長期、艱巨而又十分重要的任務。

    二、指導思想、工作目標、基本思路和主要工作內容

    （二）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，用科學發展觀統領建設系統防災減災工作全局，堅持以人為本，創新體制，健全機制、建立和完善法制，貫徹“預防為主，防、抗、避、救相結合的方針”，通過災前預防、災時應急和災後恢復重建，最大限度地減輕自然災害造成的損失，為構建社會主義和諧社會、促進建設事業健康發展奠定堅實基礎。

    （三）工作目標。建立社會主義市場經濟條件下建設系統防災減災的管理體制和運行機制，全面提高城鄉建設抗禦自然災害的能力，避免和減輕災害中因房屋建築、市政基礎設施破壞造成的人員傷亡和經濟損失，避免引發嚴重的次生災害；避免和減少因市政基礎設施運行中斷對國民經濟、人民群眾生産生活和生態環境的影響；避免和減少建築施工工地在災害中的人員傷亡和經濟損失。

    （四）基本思路。以房屋建築和市政基礎設施抗災設防為主線，以城鄉建設防災規劃的制定和實施為著力點，以法律法規、工程建設標準和應急管理體系為保障，依靠科技創新，加強從規劃、設計、施工到使用和運營管理的全過程防禦。堅持以人為本，城鄉統籌，推動城市綜合防禦和村鎮全面設防；堅持預防為主，平災結合，做到防災常態管理與災時應急管理並重；堅持科學防災，綜合防災，統籌考慮空間管理與過程管理、近期安排與長遠謀劃。

    （五）主要工作內容。推動城鄉建設防災減災的法規建設，編制和實施城鄉建設防災減災五年規劃； 開展城市、村莊與集鎮防災規劃的編制，並納入城市總體規劃和村莊與集鎮規劃一併實施；組織工程建設防災減災的科研與技術攻關，健全工程建設標準體系和技術支撐體系；加強新建工程的抗災設防質量監管， 開展重要房屋建築和市政基礎設施的抗災設防審查；推動重點城市抗災能力普查工作，開展既有工程的抗災能力鑒定和評價，對不具備抗災能力的建築和市政基礎設施提出加固改造要求；加強災前預警和信息報送工作，搭建建設系統防災減災信息管理平臺；加強房屋建築、市政基礎設施和施工工地搶險、搶修、應急處置的組織和實施能力建設；加強對災區恢復重建工作的技術指導和專業支撐；加強建設系統防災文化建設， 組織開展防災教育、培訓和國際合作。

    三、加強建設系統防災減災機制和制度建設

    （六）建立健全建設系統防災減災的法規制度。在制訂有關法律、法規和規章時，要研究建立有利於推進建設系統防災減災工作的制度，及時將城鄉防災規劃、工程抗災設防、防災應急管理和災後恢復重建的有關工作制度和政策措施納入法制化的管理軌道，為開展建設系統防災減災工作提供制度保障。

    （七）加強建設系統防災減災體制和機制建設。各地建設主管部門要進一步明確防災減災管理工作機構，制定災害管理工作程序和制度，保障必要的人員、經費等工作條件。要強化建設系統防災減災行政首長負責制，各地建設主管部門主要負責人是本地區建設系統防災減災的第一責任人，建設系統各單位主要負責人是本單位防災工作的第一責任人。

    （八）建立形勢分析制度和重點防控機制。要定期分析本地區災害形勢對建設系統可能造成的影響，形成災害防禦分析報告，並根據分析結果，及時公佈建設系統防禦相關自然災害的重點地區和薄弱環節，針對工作存在的突出問題開展專項整治。要建立建設系統防災重點工程和次生災害危險源數據庫，在特殊季節或接到災害預警時，及時做出切合實際、有針對性的部署，研究、落實各項保障措施。

    （九）建立防災減災工作績效評估制度。災害發生後，要及時評估建設系統防災減災工作績效，從體制、機制、法規、政策和技術層面深入分析本地區建設系統防災減災工作和應急措施的成效和不足，提出加強和改進工作的目標、措施，並向上級建設主管部門提出完善相關技術標準和應急預案的具體意見和建議。

    四、著力提高建設系統重點領域防禦災害能力

    （十）推進城市防災規劃的編制與實施工作。要結合城市總體規劃的編制和修訂，按照突出重點、統籌兼顧的原則，開展城市防災規劃的編制工作。處在高烈度抗震設防區的城鎮要以防禦地震為主，沿海地區要以防範颱風為主，嚴寒地區要以防禦雪災為主，沿江沿河城鎮要考慮防洪和防範江河水源污染，山區要考慮避開山洪和地質災害危險區，並結合其他自然災害和次生災害的綜合防禦，在防災規劃中整合與城市建設、管理相關的防災要求。要將城市建設防災規劃作為城市總體規劃的專項規劃和強制性要求，強化城市分區規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃階段的防災內容，提高城市綜合防禦各種自然災害和次生災害的能力，從源頭上減輕可能的災害損失。

    （十一）做好市政基礎設施、特別是城市生命線系統的抗災設防。要重視市政基礎設施、特別是城市軌道交通、城市橋梁、供氣、供水、排水、供熱等重要生命線系統的防災能力建設，嚴格選址、設計、建設和運營的防災管理。要把對重要市政基礎設施的抗災設防質量監管重心前移，在立項和方案階段就針對防災的關鍵性問題開展分析、研究和論證，提出防災減災意見和要求；在初步設計階段進行抗災設防的專項審查，或在相關審查中增加防災的內容要求；在施工圖審查階段把抗災設防質量作為審查的重要內容；在運行階段定期開展防災安全評價，及時維護、鑒定、維修、加固；在有災害預警時加強檢查，採取必要措施，確保市政基礎設施的抗災能力。

    （十二）做好城鎮房屋建築特別是大型公共建築的抗災設防。嚴格按照工程建設強制性標準進行房屋建築工程的設計、施工、監理，加強初步設計階段超限高層建築工程的抗震設防專項審查，在施工圖審查和竣工驗收中對大型公共建築的抗災能力嚴格把關，確保新建工程的抗災設防質量。按照有關法律、法規和部門規章的要求，及時對未採取抗災措施的房屋建築工程進行抗災鑒定和加固。指導並督促房屋産權人、管理人及使用人加強對房屋的維護、巡查。對建築年代較長、建設標準較低、嚴重失修失養的直管公房要建立臺帳，針對不同季節和氣候條件，對房屋的安全隱患進行重點檢查。

    （十三）提高村鎮建設的防災減災能力。要把村鎮建設的防災工作作為社會主義新農村建設的重要內容，加強宣傳指導。在村鎮規劃中充分考慮防災避險和應急疏散的要求。要逐步將農村基礎設施和公共建築納入工程質量監管體系，保障工程的抗災能力。有條件的地方應適當提高農村醫院、衛生所、學校等農村公共建築的設防標準，並結合黨員村級組織活動場所或村民文化活動場所建設，為村民提供應急避險場所。進一步加強對農民建房的管理和技術指導，開展對村鎮建築工匠的防災技術培訓，通過向農民提供抗災設防設計圖紙、建設農村防災示範工程等多種方式，逐步提高農房的抗災能力。

    （十四）加強工程建設過程中的防災能力建設。有針對性地開展工程建設過程中的災害預防工作，進一步提高建築工地抵禦各種災害的能力，避免引發次生災害和危及公共安全的事件。特別要加強對建築行業管理人員和農民工抗禦颱風、防範滑坡等防災知識和技能教育。要組織制定施工現場臨時建築物安全防災技術標準和建築施工災害天氣預警應急預案，在有災害預警時，強化對施工現場臨時建築、塔吊、施工用電、腳手架、基坑邊坡等重點部位和環節的檢查，採取必要的加固措施及時消除安全隱患，並根據需要及時組織防災或避險及施工人員疏散撤離。

    （十五）推進城市群和社區的防災減災工作。城市密集的地區要將全方位、全過程、系統性和整體性概念融入到防災減災工作中， 綜合考慮區域防災要求的互相關聯、防災資源的整合以及建設系統防災減災工作的協調、配合和互相支援。要積極推動社區防災減災工作，新建社區的防災設施、避險場所、疏散場地等要與房屋建築和市政基礎設施同時規劃設計、同時建設、同時投入使用，確保防災設施齊全和足夠的避險、疏散空間。現有重要城區、大型廠礦區、商務中心區(CBD)、大型公共場所、大型地下空間和風景名勝區要進行綜合防災能力評價，不能滿足有關防災要求的，要有計劃有步驟地進行改造。

    五、提高建設系統防災應急和恢復重建能力

    （十六）制定和完善建設系統各類防災應急預案。按照國務院對應急預案編制、管理的要求，根據當地的地震、颱風、暴雨等災害特點，制定和完善建設系統的各類防災應急預案，明確相關部門和人員責權，加強災害管理專家系統建設。要把制定和修訂應急預案的過程作為不斷總結經驗教訓、查找薄弱環節、改進工作的過程，保證預案完備可行。

    （十七）建立健全有關災害信息的收集、處理、上報渠道。加強與地震、氣象、水利和國土資源等部門的協調、聯絡，做到信息先行，保證及時、準確地得到各種自然災害預警信息；建立數字化的信息系統和信息報送制度，保證及時得到來自基層的第一手災害情況報告；收集、研究國內外涉及建設系統的自然災害案例和應急工作措施，為領導決策服務；明確負責災害信息上報的機構、人員，確保按照規定時限向上級建設部門報告災害信息。

    （十八）做好搶險搶修和應急鑒定隊伍建設及物資準備。建立反應迅速、機動靈活、裝備精良、業務過硬的市政基礎設施搶險搶修專業隊伍；採取各種有效措施，依靠建築設計、施工和研究等單位的力量，保證災時能夠及時組織房屋建築應急鑒定隊伍；建立搶險救災投入補償機制，確保分散在施工企業的大型設備能夠在搶險救災時及時到位；通過培訓、演練，提高搶險搶修和應急鑒定隊伍的快速反應能力和技術水平。

    （十九）加強對災後恢復重建的指導。按照統一規劃、分步實施、基礎設施先行的原則，指導災區制定與改善群眾生活相統一、與城鄉規劃相銜接的、滿足防災要求的恢復重建方案。確定合理的抗災設防標準，加強對恢復重建工程的質量監管，提高工程的抗災能力。加強對農村房屋災後重建的技術指導，依靠專家的力量，在深入調查研究的基礎上，針對各地農房和建築材料的特點，充分考慮農民的經濟承受能力，推廣應用農房抗震、抗風等實用技術。

    六、加強建設系統防災減災支撐保障體系建設

    （二十）完善建設系統防災減災技術標準體系。要及時將先進適用的防災減災技術納入工程建設技術標準， 在完善抗震、抗風、防洪、防火等單災種抗災技術標準體系的基礎上，重點加強城市建設防災規劃技術標準、城市避難空間設計導則等城市建設綜合防災方面的技術標準和技術指南的制定。鼓勵根據當地的經濟發展水平和自然災害情況制定符合當地實際、優於國家標準的抗災設防地方標準；在城鄉規劃標準中強化防災避難空間的內容和要求；在設計規範中考慮災害的關聯性和多災種防災要求的整合；在施工規範中考慮施工過程中的防災和安全監測；在市政基礎設施運行和房屋建築使用標準中注重防災應急要求。

    （二十一）加強防災減災技術支撐體系建設。鼓勵高等院校和科研、規劃、設計、施工單位開展城鄉建設、工程建設防災理論研究和技術創新，重點研究城市和城市群災害模擬預測與綜合防災保障、城市重大災害與事故耦合與派生規律、重大工程與城市生命線工程災害監測預警與控制、農村民居防災減災技術、土木工程系統數字減災技術等。充分依靠相關學術團體的技術力量，建立各級建設系統的防災減災專家隊伍，在規劃、勘察、設計、施工、管理、使用、運營和應急管理等各個環節發揮專家隊伍的作用，全面提升建設系統防災和應急管理的信息化程度和技術含量，做到科學決策。

    （二十二）加強防災減災文化建設和教育培訓工作。各地要採取多種方式加強防災減災文化建設，廣泛宣傳防災減災知識。要在高等院校土建類專業課程中安排防災減災的內容；要制訂防災管理培訓規劃和培訓大綱，積極開展對建設系統各級領導幹部防災和應急管理培訓；要將防災減災理論和知識作為註冊城市規劃師、建造師、註冊建築師、勘察設計註冊工程師、造價工程師、監理工程師、房地産估價師、物業管理師等專業技術人員繼續教育的重要內容；要加強建設系統各單位從業人員防災減災知識培訓，定期組織各種防災演習、演練。

中華人民共和國建設部

二○○七年七月十日