高強在全國城市社區衛生工作會議上的總結講話
（2007年6月20日）

    受吳儀副總理委託，我代表國務院城市社區衛生工作領導小組作會議小結。

    這次全國城市社區衛生工作會議，是國務院召開的一次重要的會議。會前，吳儀副總理考察了多個地區的社區衛生服務情況，針對存在的問題和需要進一步研究制定的政策措施，專門召開國務院城市社區衛生工作領導小組會議，進行了深入的研究，為這次會議作了充分的準備。

    會議期間，吳儀副總理髮表了重要講話，從貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的高度，全面總結了近兩年來全國社區衛生工作取得的進展和成效，高度概括了城市社區衛生發展中取得的基本經驗，也深刻分析了當前工作中存在的突出問題，提出了進一步加快社區衛生發展必須要做好的幾項重要工作，對各級政府和有關部門提出了明確要求。與會同志們對吳儀副總理的重要講話進行了認真的討論。大家一致認為，吳儀副總理的講話高屋建瓴、言簡意賅，對成績的估計實事求是，對問題的分析恰如其分，佈置的工作重點突出，提出的政策措施切實可行。大家一致表示，最近幾年來，在黨中央、國務院領導下，吳儀副總理為推動衛生改革與發展傾注了大量的心血，我國的公共衛生、農村衛生和社區衛生面貌都發生了巨大的變化，城鄉群眾親身感受到黨和政府的關懷。今後，要按照吳儀副總理講話精神，進一步加快社區衛生發展，加強公共衛生體系建設和農村衛生體系建設，努力建設覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，研究探索我國醫療衛生體制機制改革，切實維護廣大人民群眾利益。

    會議期間，成都、北京等6個地方政府介紹了他們發展社區衛生的經驗，還有15個地方作了書面發言。各地介紹的經驗各有特色，互有側重，工作有力，效果明顯。與會同志還參觀考察了成都市的社區衛生服務情況，感到很受啟發。各地在發展社區衛生工作中有一個共同的特點，就是從實現人人享有基本醫療衛生服務的目標出發，全心全意地維護人民群眾的利益，千方百計地減輕居民的負擔，實實在在地為居民做好事、解難事，並取得了明顯的成效。我聽了大家的發言，有以下幾點體會。

    第一，人心齊，泰山移。去年，國務院印發《關於發展城市社區衛生服務的指導意見》以後，各級政府和有關部門認真學習貫徹國務院的文件精神，對於發展社區衛生服務的基本原則、指導思想、目標任務等重大問題取得了高度一致的認識。大家從愛民、利民、為民、便民出發，同心協力，為促進社區衛生發展制定了一系列政策措施，形成了政府領導、部門協作、社會參與、群眾支持的良好工作格局。政府是一個整體，而部門工作是政府工作的一部分，大家的目標都是完成黨委和政府確定的工作任務。雖然部門之間有分工，但必須密切合作，相互支持，形成合力。任何一項政府工作，都需要政府各相關部門同心協力，共同完成。我們在發展社區衛生和農村衛生過程中形成的這種良好的工作機制應該長期堅持下去。

    第二，各級黨委和政府將維護人民健康擺上了非常突出的位置。從這次會議上各地交流的情況可以看出，各級黨委和政府為發展社區衛生積極開動腦筋想辦法，增加投入，轉變機制，切實維護人民利益，充分體現了各級黨委和政府認真落實立黨為公、執政為民的宗旨和以人為本的科學發展觀，把維護人民健康、解決群眾高度關注的切身利益問題擺上了非常重要的位置，為發展衛生事業，努力改善民生，共同建設和諧社會創造了堅實的基礎。

    第三，探索創新是解決困難的必由之路。在發展社區衛生服務的過程中，各地必然會遇到這樣那樣的問題，有關部門在一些具體的政策措施和方法上也難免會有一些不一致的地方。面對這種情況，是等待觀望，還是積極探索？各地成功的經驗是敢於迎難而上，敢於改革創新，敢於做過去沒有做過的事。在探索創新的過程中，各地積累了寶貴的經驗，取得了良好的效果，證明探索是成功的，創新是有效的。

    下面，我就如何貫徹落實這次會議精神，再講幾點意見。

    一、正確認識社區衛生發展面臨的形勢

    1997年，黨中央國務院《關於衛生改革與發展的決定》，提出改革城市衛生服務體系，發展城市社區衛生服務，到現在已經整整10年了。坦率地説，十年前中央提出的要求到現在還沒有完全落實，社區衛生總體上發展不快，服務體系不完善，服務功能不到位，政策措施不落實，社區衛生服務的優越性和重要作用還沒有充分發揮出來。

    大家在討論中説，全國社區衛生發展真正步入快車道是最近三年的事。胡錦濤總書記、溫家寶總理專門為社區衛生工作作了重要批示。胡錦濤總書記在去年的第三十五次政治局集體學習會議上明確要求大力發展社區衛生服務。溫家寶總理明確提出要把發展社區衛生服務作為政府工作的重點之一。吳儀副總理在抓好公共衛生建設、新型農村合作醫療和農村衛生服務體系建設的同時，狠抓了城市社區衛生服務這個基礎環節，明確提出了一系列重要政策措施，連續召開全國城市社區衛生工作會議。中央領導同志都把發展社區衛生服務作為構建新型城市衛生服務體系的突破口和關鍵環節。各地認真貫徹落實中央的部署和要求，加快社區衛生發展的步伐。

    但是，就整體而言，全國的社區衛生服務的水平還不高，體系還不完善，功能還不健全，政策措施還不夠落實，社區衛生服務的重要作用還沒有充分顯示出來。大家對社區衛生服務中存在的問題歸納為以下幾點：一是服務質量不高，二是服務功能不齊全，三是高素質人員不足，四是缺乏必要的設備，五是政府投入機制不健全，六是缺乏規範科學的考核評價體系。

    因此，我們對已經取得的成績不能估計過高，要正視存在的問題，要看到今後艱巨的工作任務。在發展社區衛生工作中，創造外部環境需要花很大的氣力，而加強內部管理和提高質量素質需要下很大的功夫。外部環境主要涉及政府制定宏觀政策，內部管理則要涉及每一個單位的規章制度、工作規則，涉及每一個工作人員的思想、道德、文化、技術等各個方面的基本素質。對這一點，各級衛生部門要有充分的認識。《指導意見》明確提出了“十一五”期間社區衛生服務的發展目標，實現這個目標還有兩年多的時間，需要我們做大量的工作，付出更多的努力。希望各級政府按照吳儀副總理講話的要求，以這次會議為起點，統一組織，週密部署，制定措施，落實政策，齊抓共管，形成合力，加快全國的社區衛生發展，努力實現工作目標。

    二、理清對幾個關鍵問題的認識

    （一）關於城市衛生發展的基本思路。目前，看病難是廣大群眾高度關注、反映比較強烈的一個突出問題。看病難主要表現在兩個方面：一是由於看病費用高，相當一部分群眾支付不起高額醫療費用，導致了看病難；二是患者到大醫院就醫，擁擠排隊，人滿為患，造成了看病難。解決這個問題，有兩個思路：一是加快城市大醫院的發展，滿足群眾的醫療服務需求；二是加快社區衛生發展，完善社區衛生服務體系，採取釜底抽薪的辦法緩解大醫院面臨的壓力。哪種辦法更符合中國國情，更符合我國經濟發展水平和群眾承受能力呢？我認為是後者。從醫療實際需求來看，去年全國醫院診療人次數為24億人次，其中，住院人數只佔3%，相當多的常見病、多發病患者到醫院就醫。為什麼會出現這種情況，主要是社區的醫療服務水平不高，不能取得群眾的信任。對目前社區衛生服務存在的不足，我們應該承認。但是，不能因此而對城市社區衛生發展思路發生動搖。城市衛生發展的方向應該是加快社區衛生發展，不斷改善服務質量和水平，努力實現“小病進社區，大病去醫院”的目標。如果依靠發展大醫院解決群眾的看病就醫問題，“全國人民奔協和”，看病難的問題恐怕長期難以解決。從建設資金來看，發展大醫院需要投入鉅額資金，這些錢從哪來？一是靠政府投入，二是靠醫院自籌。目前政府的財力難以籌集大量資金髮展大醫院，多數醫院靠自籌資金髮展，而最終由醫療服務收費補償，必然進一步加重群眾負擔，加劇看病貴。從群眾支付能力來看，到大醫院就醫必然費用高。如果到大醫院找名醫看小病，不僅增加醫療負擔，也是一種資源浪費。從服務功能來看，我們提倡開展防治結合、預防為主的服務，社區衛生“六位一體”的功能，不僅體現了這種要求，而且通過加強疾病預防控制，減少疾病發生，也可以有效緩解看病難問題。現在，有些地區的社區衛生服務已經在合理分流病人方面發揮了越來越大的作用，有效緩解了大醫院的壓力，一些常見病、多發病回歸社區，大醫院可以集中精力收治疑難重症病人，這是一種科學的醫療資源配置。因此，在現階段解決群眾看病難問題的根本途徑不能依靠大醫院的發展，而應該立足於加快社區衛生的發展，完善機制，健全體系，加強人才培養，提高服務質量，實現因病施治，合理分流病人。

    （二）關於衛生發展的基本目標。醫療衛生問題是世界各國面臨的共同難題，無論是發達國家，還是發展中國家，都沒有完全解決好。美國的人均醫療衛生費用已經達到5700多美元，比我國人均高70多倍，但群眾仍不滿意。英國的國民醫療費用全部由政府預算支付，群眾全部實行免費醫療，但患者做一次大型設備檢查或住院動手術要等幾個月，群眾也很不滿意。中國的衛生發展不能照搬發達國家的模式，必須從我國基本國情出發，走中國特色的衛生發展道路。中國衛生發展的首要目標應該是實現人人公平享有基本衛生保健。政府有責任、有義務通過制訂規劃，加大投入，加強監督，發展公共衛生和基本醫療服務，為群眾提供公平可及的基本衛生保健。為了實現這個目標，衛生工作必須堅持以農村為重點，以城市社區為重點。如何實現人人享有基本衛生保健目標，社會上也有兩種不同的思路：一是國家應著力於建立城鄉一體化、覆蓋全民的醫療保險制度，對醫療服務可以放開由市場發展；二是發揮政府主導作用，建立不同形式、不同水平的醫療保險制度，包括城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療、城市居民基本醫療保險以及對困難群體的醫療救助等。同時，大力發展基本醫療衛生服務體系，為城鄉居民提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務。我認為第二種思路比較符合中國國情。由於我國在相當長的時間內，城鄉經濟發展和居民收入存在很大差距，要建立全國統一的城鄉一體化的醫療保險體系是很困難的，只能根據不同人群的收入水平，建立覆蓋城鄉居民、不同形式、不同水平的複合型醫療保險體系。在這種情況下，如果將醫療衛生服務放開由市場發展，醫療衛生費用將更加難以控制，群眾看病就醫會更加困難，醫療保險也難以支付。從中國國情出發，目前我們只能堅持兩條腿走路：一方面，要積極發展不同形式的醫療保險，儘快覆蓋到城鄉居民；另一方面，政府要積極支持公共衛生和基本醫療服務的發展，包括農村衛生和社區衛生的發展，為群眾提供優質、低價的服務。

    （三）關於改革醫療衛生機構收支管理機制。改革醫療衛生機構收支管理機制，是糾正一些醫療衛生機構存在趨利行為、維護公益性質、忠實為群眾服務的關鍵措施。目前，醫療衛生機構的收支管理機制是“以藥養醫、鼓勵創收，收入歸己，自行支配。”這種機制的直接後果是導致醫療衛生機構盲目創收、追求經濟收益，影響群眾利益，必須進行改革。改革的主要措施，一是增加政府投入，保證醫療衛生機構必要的開支，維持正常運行，使醫療衛生人員的主要精力轉移到為群眾提供良好服務上來；二是加強收入監管，實行收入上繳，與人員分配脫鉤，以糾正盲目創收的傾向。這個機制簡單地説，就是收支兩條線。有些同志對此有些疑慮，擔心收入是軟指標醫院完不成，而支出是硬指標，政府必須保證，可能又回歸大鍋飯、養懶人、降低服務效率。我認為這種擔心是不必要的。實行收支兩條線，並不是單位收多少就繳多少，也不是支多少就撥多少。政府必須對醫療衛生機構科學核定收支。一是根據醫療衛生機構的人員、條件，合理確定應完成的服務數量，核定人均門診和住院費用標準，依此確定醫療機構應該完成的服務收入。二是科學核定醫療衛生服務機構的各項開支，包括人員工資、業務經費和發展支出等。三是實行收支挂鉤，在醫療機構完成核定任務的情況下，超收要上繳，不足部分由政府補助。如果單位超額完成服務任務，應給予適當獎勵；沒有完成服務任務，應適當扣減支出。同時，醫療機構內部要改革分配製度，在政府核定的工資總額之內，拉開收入檔次，體現多勞多得、優勞優得，調動醫務人員積極性。實行這個辦法，既可以控制醫療衛生機構盲目追求經濟收益的傾向，減輕群眾負擔，又可以調動醫務人員的積極性，有效避免養懶人、吃大鍋飯的問題。

    （四）關於財政補助方式。目前，政府補助方式主要有兩種：一是補供方，即補貼醫療衛生機構；二是補需方，即直接補貼給群眾。哪一種方式好，大家有不同的意見。有的主張應該增加對供方的補助，保證醫療衛生機構合理開支，有效控制服務費用；有的主張增加對需方的補助，直接補貼群眾參加各种醫療保險，逐步減少對供方的補助。我認為，在當前情況下，補供方和補需方都是有效的方式，兩者不能互相排斥，應該因事制宜，適合補需方的就補需方，適合補供方的就補供方。對於公共衛生服務，應該直接補給農村衛生機構、社區衛生服務機構和疾病預防控制機構，免費為群眾提供服務，並核定服務數量和質量，建立考核機制。對於新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險，政府可以直接補助農民和城市居民參加。對於醫療服務機構，政府也應該增加補助，保障群眾享受低價的醫療服務。因為現階段農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險的籌資水平和保障能力都比較低，如果對醫療機構不增加補助，不能有效控制醫療費用，醫療保險也難以維持下去。因此，今後政府的補助還是應該兼顧供方和需方兩個方面，既要增加對需方的投入，逐步提高醫療保障能力；又要適當增加對供方的補助，有效控制醫療費用，兩者缺一不可。這是現階段我國的國情所決定的。

    （五）關於衡量社區衛生服務發展的標準。對於衡量社區衛生服務發展，各地已經制訂了很多標準，如覆蓋範圍、服務質量、經費投入、服務功能等。我建議，當前還應把服務數量作為一項重要標準，這是一個綜合性的標準。因為社區衛生的服務範圍、服務條件、服務質量、人才水平、投入多少等，最終都需反映到服務數量上。如果服務量太少，説明服務質量低，群眾不信任，發揮不了作用，也不可能持續發展。也可以説，沒有服務質量就不可能增加服務數量；沒有服務數量也不可能體現服務質量。要通過提高服務水平，改善服務質量，加大宣傳力度，提高居民信任程度，逐步擴大社區衛生服務機構的服務數量。社區衛生服務機構要堅持預防為主、防治結合，通過轉變服務理念和服務模式，開展上門服務，提供家庭服務，逐步增加服務數量，使社區衛生服務發揮越來越大的作用。

    （六）關於構建和諧醫患關係。當前，由於種種原因，醫患關係比較緊張，主要是群眾對醫院的服務意見較大。相比之下，社區衛生服務中的醫患關係普遍較好，醫療糾紛很少，醫患關係比較融洽。究其原因，與社區衛生的服務理念和服務模式有關。我們應該認真總結社區衛生服務中構建和諧醫患關係的經驗，探索規律，組織推廣，在醫療衛生服務中真正做到醫生視病人為親人，患者視醫生為朋友，逐步在全國醫療衛生系統普遍建立起這種和諧的醫患關係。

    三、需要認真抓好的幾項重點工作

    吳儀副總理在講話中，對當前需要重點加強的幾項工作，提出了全面、系統的要求，我們要認真貫徹執行。在此，我再強調幾點：

    第一，儘快制定社區衛生服務發展規劃。各級政府要根據當地的服務人口、健康狀況、年齡構成、性別分佈以及醫療衛生人員狀況等，儘快制定出切實可行的社區衛生服務發展規劃。要明確設立社區衛生服務機構的數量，包括改建或新建，政府辦或社會辦。對於服務功能、服務條件、服務數量與質量和人才隊伍建設等，都要通過規劃確定下來。

    第二，加強人才隊伍建設。各地要高度重視社區衛生人才隊伍建設，採取多種方式，補充、吸收高素質人才。一是加強對現有醫務人員的培訓考核，儘快提高水平，適應工作需要；二是吸引大學畢業生和退休的醫生到社區工作，補充高素質人才；三是組織醫院的醫生和預防保健機構的人員進社區服務，建立密切的合作關係。只有儘快提高社區衛生人員素質，才能推動社區衛生服務的可持續發展。

    第三，保障社區衛生服務機構必要的經費。吳儀副總理在講話中，對保障社區衛生機構人員經費和工作經費，提出了明確要求。希望各地按照吳儀副總理的要求，認真研究，積極協商，合理安排，保證社區衛生服務機構的經費需求。同時，要嚴格加強監管，把政府增加的投入體現到減輕群眾負擔上，落實到改善衛生服務上。

    第四，積極推進醫療保險進社區。這是吳儀副總理在講話中多次強調的一個問題，希望各級地方政府組織衛生和勞動保障部門共同研究。對基本具備醫療保險定點條件的社區衛生服務機構，應儘快納入醫療保險範圍。社區衛生服務具有方便、快捷、安全、廉價等特點，深受群眾歡迎，不能因為醫療保險問題而挫傷群眾的積極性。同時，社區衛生服務對於降低醫療服務費用，提高醫療保險支付能力也具有重要作用。目前，國務院正在推動城鎮居民基本醫療保險試點，這是推進醫療保險進社區的良好契機。希望大家抓住機遇，解決好這個問題。

    第五，嚴格對社區衛生服務的監督管理。要嚴格對社區衛生服務機構、服務人員和技術服務項目的準入管理，建立考核評估制度和淘汰制度。凡是達不到標準要求的機構和人員，要及時退出。要加大對社區衛生服務機構的日常監管，保障方便群眾，安全服務。這對於維護社區衛生服務的信譽，增加群眾的信任度和滿意度都是至關重要的。

    第六，鼓勵體制機制創新。目前，各地在改善服務、激勵人才、醫療保險、經費投入、醫院合作、嚴格監管等方面，積極探索，創新機制，健全制度，取得了明顯效果。我們要堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，堅持從實踐中來，到實踐中去的工作方法，凡是有利於社區衛生發展的，凡是有效維護群眾利益的，凡是受到群眾歡迎的政策措施，都應該鼓勵開展試點，積極探索。希望各地政府認真總結推廣好做法、好經驗，逐步完善有關政策。

    發展社區衛生服務，衛生部門肩負著繁重的責任。各地衛生行政部門要主動研究，積極探索，協調協商，爭取支持，切實把發展社區衛生服務作為城市衛生工作的重中之重，放在重要的位置上來抓。要把發展社區衛生服務作為改革城市衛生服務體系、緩解群眾看病難、看病貴問題的一項基礎性工作，主要領導要認真抓、直接抓，抓緊、抓細、抓好。通過發展社區衛生服務，影響和帶動醫院的改革、管理和發展，把公共衛生、農村衛生、社區衛生、醫院服務等各個方面，都改革好、發展好、管理好、建設好，使全國醫療衛生體系成為人民滿意、政府放心、社會稱道的服務行業，為構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻。

    大家回去後，要將吳儀副總理重要講話和會議精神及時向黨委和政府彙報，研究提出本地區發展的目標和政策措施建議，全面部署並紮實推進社區衛生工作，促進社區衛生更好更快地發展，以優異成績迎接黨的十七大召開！