為了真正的平衡——國土資源部耕保司負責人談
佔補平衡年度考核和試行補充耕地按等級折算

    日前，國土資源部通報了2006年度耕地佔補平衡考核情況，除西藏外，21個省（區、市）和新疆生産建設兵團大部分抽查項目基本合格，9個省（區、市）低於全國抽查項目總合格率。與此同時，國土資源部部署了補充耕地數量質量按等級折算試行工作。

    上年度按建設項目考核耕地佔補平衡的結果告訴我們什麼，補充耕地數量質量按等級折算試行工作，對落實耕地佔補平衡制度將産生什麼樣的重要影響？就這些問題，日前，部耕地保護司司長潘明才回答了記者的提問。

    記者：我部第一次按建設項目全面考核耕地佔補平衡，您怎麼評價這次年度考核結果？

    潘明才：正如你所説，這是《土地管理法》實施以來首次按建設用地項目全面考核耕地佔補平衡。和過去常説的“平衡”不同的是，由算“大賬”變成算“細賬”，由檢查“區域平衡”變為“項目平衡”。這是為確保佔用耕地的建設單位履行補充耕地法定義務，去年部33號令《耕地佔補平衡考核辦法》確立的考核辦法。

    對這次考核，部非常重視，2006年8月28日，部下發了《關於開展2006年度耕地佔補平衡考核工作的通知》，明確了總體思路、考核範圍、考核內容、考核步驟、考核成果及有關要求。為確保考核結果真實可靠，考核標準嚴格統一，2006年底，根據各地考核的初報情況，部就考核工作中有關問題進一步予以明確，並於2007年1月至6月組織部規劃院和整理中心業務骨幹，對除西藏以外的30個省（區、市）和新疆生産建設兵團進行了全面認真的考核抽查。

    每省抽查項目數量按項目總數5%至15%的比例或不少於30個的規定確定，以保證抽查程序合規、抽查項目具有一定代表性。全面抽查工作結束後，部對各地抽查情況進行全面匯總分析，並將考核內容細化為八項標準，即資金落實、項目挂鉤、項目管理、項目驗收、補充耕地數量、質量、變更調查或登記、執行補充耕地方案，並逐個確定權重和分值，據此對抽查的所有建設用地項目的耕地佔補平衡情況進行綜合評分。

    最終考核結果，評定出各省份抽查項目的總平均分和抽查項目的合格率。應該説，這張佔補平衡的成績單，基本做到了客觀、公正和公平。部發通報，並於日前見報，是接受全系統及社會的監督，更重要是促進各省（區、市）進一步加強和改進耕地佔補平衡管理工作。

    記者：那麼，這次考核反映出來的成績和問題主要體現在什麼地方？

    潘明才：據上報數據，除西藏外，全國列入2006年度考核範圍的建設用地項目共有13018個，涉及建設佔用耕地149419公頃。補充耕地149902公頃。上報數據反映出，2006年度全國在耕地佔補平衡方面，補充耕地的數量總體上平衡有餘。

    部抽查發現，各地加強管理，完善制度，積極做好耕地佔補平衡工作，積累了一些好的經驗和做法，如河南等地堅持自查、整改同步進行，在部抽查之前基本完成整改；江蘇等地根據實際需要，及時提高耕地開墾費收繳標準，增加補充耕地的投入；上海、福建等地健全耕地開墾費收繳制度。

    經過部抽查核實，對照八項考核標準後發現，補充耕地數量方面得分最高，滿分為20分，14個省份和新疆生産建設兵團得滿分，全國平均分為19.56。補充耕地項目管理得分最低，全國平均分為6.24。這表明，用於補充耕地的土地開發整理項目，在按項目管理方面存在問題較多：基礎工作不紮實，一些地方檯賬制度不完善，挂鉤制度執行不到位；管理制度不健全，補充耕地項目管理與驗收有待進一步規範，耕地開墾費的管理規定還需進一步明確，少數地方還存在減免、欠繳、截留、挪用耕地開墾費的問題；執行考核要求不嚴，影響了考核的嚴肅性和準確性。

    最突出的問題集中反映在補充耕地的質量上。補充耕地質量方面，滿分15分，全國平均分只有11.1分，最好的省份也只有13分，説明補充耕地質量普遍不高。許多地方補充耕地分佈在交通偏遠、不便耕作、農田生態系統脆弱或有生態障礙的地方，農田基本條件較差，耕地質量不高，許多地方還出現拋荒現象；大多數補充耕地也普遍缺少後期管護。

    對各省（區、市）存在的問題，我們已分類整理，列表反饋給各省（區、市），要求地方提出切實可行的整改措施。部將對各省整改情況追蹤問效，對整改不力的省份，要研究制定有效的制約措施，確保整改到位。

    按建設用地項目對耕地佔補平衡進行年度考核，將作為一項制度長期堅持。部要加大對耕地佔補平衡工作的指導和監督檢查，進一步完善考核方法，加強考核的業務培訓，並將考核結果作為建設用地審批的重要參考。今後，部將每年集中力量抽查部分省份，同時應用航片、遙感等新技術、新方法，加大抽查力度，進一步發揮好抽查的監督檢查作用。

    記者：作為落實耕地佔補平衡制度的重要舉措，我部于2005年部署開展補充耕地數量質量按等級折算基礎工作。最近，部下發《關於開展補充耕地數量質量按等級折算試行工作的通知》。那麼，各地最關心的等級折算系數制定情況怎樣？

    潘明才：《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）規定，各類非農建設經批准佔用耕地的，建設單位必須補充數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止佔多補少、佔優補劣。當前突出的要解決佔優補劣問題，如果補充耕地的等級達不到被佔用耕地等級時，就要增加補充耕地數量，來達到耕地生産能力的平衡。

    按照這個要求，我們部署開展了補充耕地數量質量實行按等級折算的基礎工作。開展折算基礎工作的總體思路是，按照耕地生産能力平衡、耕地總量不減少、與農用地分等成果相銜接、地區之間平衡等原則，制定本行政區內的等級折算系數，在補充耕地的土地開發整理項目初步設計階段，增加對補充耕地等級進行評定的要求。目前，已經形成了除西藏外的30個省（區、市）的等級折算系數表和完善土地開發整理項目初步設計規範的建議，折算基礎工作成果已全部報部，並通過審查予以備案。

    從全國的情況看，各省（區、市）等級折算系數基本符合實際。最大等級折算系數是最好耕地理論單産與最差耕地理論單産之比，反映了省域內耕地生産能力的差異程度。從各省最大等級折算系數情況看，最小的是上海市，為1.41，最大的在新疆，為8.31。上海市所轄縣（區）較少，耕作制度、氣候條件、自然條件差異較小，因此，最大等級折算系數較小。新疆由於面積遼闊，南北、東西跨度較大，跨越多個耕作區，自然條件差異大，因此，最大等級折算系數較大。分區域看，西部的最大等級折算系數普遍相對較大，東部的最大等級折算系數相對較小，中部居中。這與我國西部自然條件差異大，東部相對比較均一的狀況是基本吻合的。

    有了這張折算系數表，各地在建設用地項目審批時，補充耕地方案中應提供被佔用耕地地塊的等別及相應圖件、補充耕地等別、等級折算系數以及補充耕地面積。具體步驟是，確定被佔用耕地等別，評定補充耕地等別，查找等級折算系數，確定補充耕地面積。

    這裡需要強調的是，根據我國生態環境建設的需要，受後備耕地資源不足的制約，不宜倡導用增加補充耕地數量折頂質量；此外，為確保土地利用總體規劃確定的耕地保有量不減少，在現階段，也不允許以補充高質量耕地為由減少補充耕地數量。開展補充耕地數量質量實行按等級折算應立足於“佔一補一”，提高補充耕地等級；受自然條件等因素影響、補充耕地等級無法達到被佔用耕地等制約，必須按等級折算增加補充耕地面積。

    記者：開展耕地數量質量按等級折算試行工作，對落實耕地佔補平衡會有什麼樣的重大影響？

    潘明才：可以這麼説，影響將非常深遠。

    先舉個例子。華中某省在完成按等級折算基礎工作的基礎上，按照編制完成的等級折算系數，對該省2005年的建設用地項目進行了調查。2005年，該省建設用地項目共256個，補充耕地對應116個土地開發整理項目，其中93個建設用地項目補充耕地等級不低於被佔用耕地等級，即折算系數為1，佔全部建設用地項目的36%。對其餘163個補充耕地等級低於被佔用耕地等級的建設用地項目，共選擇了89個作為調查樣本，其中70個項目，補充耕地等級比被佔用耕地等級低1至4個等，另外19個項目，補充耕地等級比被佔用耕地等級低5至7個等。

    折算系數驗證分析表明，耕地佔被平衡工作中確實存在“佔優補劣”的現象。運用等級折算系數，可以用增加補充耕地數量來解決質量不高的問題，保持耕地生産能力平衡。

    為檢驗等級折算系數的合理性，安徽在全省範圍內進行了試行，天津等地開發了信息系統，河南編制了使用手冊，為今後的成果應用奠定了較好的基礎。

    記者：為什麼要在全國部署開展試行工作，如何確保試行工作取得實效？

    潘明才：由於經濟快速發展的需要，我國每年各類建設佔用耕地的量仍然很多，如果補充耕地的數量和質量得不到保證，對堅守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全，影響較大。也就是説補充耕地按數量質量折算，對實現真正的耕地佔補平衡，意義非常重大。

    但是，折算畢竟是一項全新的工作，政策性、技術性都很強，必須扎紮實實地推進，不能出現什麼閃失。全國試行補充耕地數量質量按等級折算的目的，就是檢驗各省（區、市）折算基礎工作成果，進一步完善折算技術體系和土地開發整理項目初步設計規範建議，研究和總結折算的操作方法和實行折算後耕地佔補平衡有關工作，為全面推行折算奠定基礎。部將督促各省（區、市）按照統一要求組織開展試行工作，各地試行方案要報部備案，同時根據實際需要，適時開展工作座談會和技術培訓。在各地開展試行工作時，部將組織調研，了解地方試行工作的進展及存在的問題，及時提出解決辦法，對試行工作進行總結，為補充耕地數量質量按等級折算全面實行做好準備。在條件成熟時，部將按等級折算也納入年度耕地佔補平衡考核內容。到那時，建設佔用耕地在補充耕地後就可達到耕地生産能力的平衡，實現了真正的平衡。（王永紅） 

落實佔補平衡　防止佔優補劣   我國試行補充耕地數量質量按等級折算

    為落實耕地佔補平衡，防止佔優補劣，國土資源部日前發出通知，要求各地開展補充耕地數量質量按等級折算試行工作。試行的主要目的是，檢驗各省（區、市）折算基礎工作成果，進一步完善折算技術體系和土地開發整理項目初步設計規範意見，研究和總結折算的操作方法和實行折算後耕地佔補平衡有關工作，為全面推行折算奠定基礎。

    按照國土資源部2005年下發的《關於開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》要求，除西藏以外的30個省（區、市）完成了折算基礎工作。經審查平衡，部同意各省（區、市）工作成果備案。

    試行內容主要包括兩方面。一是等級折算系數。檢驗各省（區、市）折算基礎工作成果中的等級折算系數是否符合實際，研究折算實施程序和方法。二是土地開發整理項目初步設計規範建議。檢驗各省（區、市）形成的完善土地開發整理項目初步設計規範的建議是否符合實際，總結完善有關內容，研究確定已驗收和已有初步設計土地開發整理項目補充耕地等級的方法。

    根據補充耕地方式不同，試行程序主要分兩種。一種是“邊補邊佔”方式。根據農用地等級成果，確定建設用地項目佔用耕地等級。選擇與建設用地項目挂鉤的補充耕地土地開發整理項目。優化補充耕地項目設計。評定補充耕地等級。查找等級折算系數表。確定補充耕地面積。組織認定。另一種是“先補後佔”方式。需要從耕地儲備庫中選擇補充耕地項目，應首先選擇等級相同的項目，確實難以實現的，應選擇等級儘量接近的項目。事先需要對儲備庫中的耕地進行等級評定。對按照土地開發整理項目初步設計、施工並驗收合格的項目，依據項目初步設計評定耕地等級；初步設計有變更、驗收時予以認可的項目，按照變更後的情況評定耕地等級。

    通知要求，各地抓緊擬定試行工作方案。試行方案於今年9月底前完成，報部備案。試行工作計劃于2008年9月底結束。這次選擇由省級政府批准的建設用地項目開展折算試行工作。項目類型應包括單獨選址建設項目和城市建設用地項目（佔用耕地面積分別不低於20公頃和10公頃）；耕地佔補類型應包括本地（地級市範圍）佔補、本省易地（跨地級市）佔補，根據情況還可選擇不同耕作制度的地區之間的佔補；補充耕地方式應包括“邊補邊佔”和“先補後佔”兩種情況，試行項目的總數不少於15個。儘快啟動試行工作。試行期間，要監督檢查工作進度，協調解決試行中遇到的問題，涉及重大問題應及時向部請示彙報。認真搞好試行工作總結。試行工作報告應于2008年12月底前報部。（王永紅）