構築協調、和諧、可持續的家園
——全國主體功能區規劃的總體考慮
全國主體功能區規劃編制工作領導小組組長、
國家發展和改革委員會主任 馬 凱
（2007年9月24日）
同志們：
剛才，培炎副總理深刻闡述了編制全國主體功能區規劃的重大意義、指導原則和主要任務，對全國主體功能區規劃編制工作提出了明確要求，我們一定要認真學習，深刻領會，深入貫徹。下面，我代表全國主體功能區規劃編制工作領導小組，就規劃的總體考慮作一介紹。
一、我國國土空間開發的現狀和問題
國土空間是寶貴的資源，是人類賴以生存和發展的基礎。編制全國主體功能區規劃，首先要認識我們變化的家園。
（一）我國國土空間的自然狀況
我國幅員遼闊，僅陸地面積就有960萬平方公里，居世界第三位，還有廣闊的海洋國土，自然狀況多樣，氣候條件複雜。從經濟社會發展，特別是從推進工業化和城鎮化開發的角度看，我國國土空間具有以下特點。
一是多樣性。我國國土空間類型複雜多樣。從地勢看，由西到東存在著海拔差異明顯的三大階梯；從地形看，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地佔59%，平原僅佔12%；從氣候看，既有季風氣候，也有溫帶大陸性氣候，還有高寒氣候。
二是非均衡性。我國自然狀況和人口分佈差異明顯。從資源分佈看，經濟社會發展所需的水土資源、能源資源和其他礦産資源，在區域之間的分佈很不均衡。從降水分佈看，從西北向東、向南逐漸增加，既有年降水量高達2000毫米以上的地區，也有小于100甚至25毫米的地區。從人口分佈看，東南人口密集，西北人口稀疏，以璦琿—騰衝線為界，94%的人口居住在該線以東，6%的人口居住在該線以西。
三是脆弱性。我國生態環境總體上比較脆弱。乾旱半乾旱地區面積佔國土面積的53%；荒漠化土地分佈廣泛，僅沙化土地就有174萬平方公里，佔18%。此外，還有大量凍融侵蝕敏感區、水土流失區等生態脆弱地區。我國國土空間的多樣性、非均衡性和脆弱性表明：第一，不是所有的國土空間都適宜大規模、高強度的工業化和城鎮化開發，必須尊重自然，科學開發；第二，雖然我國國土遼闊，但由於人口眾多，以及不適宜開發的面積很大，人均擁有的適宜開發的國土空間並不大，必須節約空間，集約開發；第三，不應是所有國土空間都承擔同樣的功能，必須因地制宜，分類發展，分類管理，分類考核。
（二）國土空間開發的主要問題
改革開放以來，我國經濟持續快速發展，工業化和城鎮化加快推進，人民生活水平明顯提高，綜合國力顯著增強。與此同時，我國國土空間也發生了巨大變化。這種變化，有力地支撐了我國的工業化和城鎮化，同時，也帶來了一些必須高度重視、認真解決的問題。
一是空間結構不合理。生産空間偏多，特別是工礦生産佔用空間偏多，生態空間偏少；農村居住空間偏多，城市居住空間偏少。
二是耕地面積減少過多過快。全國耕地由1998年的19.45億畝，減少到2006年的18.27億畝，已逼近18億畝的“紅線”，保障農産品供給安全面臨重大挑戰。
三是生態系統整體功能退化。一些地區不顧資源環境承載能力肆意開發，帶來森林破壞、濕地萎縮、河湖乾涸、沙漠化石漠化嚴重、水土流失加劇、地質災害頻發等生態環境問題，許多國土成了不適宜人居的空間。四是經濟佈局與資源環境失衡。一些地區超出資源環境承載能力過度開發，帶來水資源短缺、地下水超採、地面沉降、環境污染加劇、交通擁擠等，資源環境壓力不斷增大。
二、推進形成主體功能區的基本思路
（一）主體功能區的劃分
一定尺度的空間單元都具有多種功能，但必有一種主體功能。就劃分主體功能而言，也有不同的角度和方法。“十一五”規劃提出的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，是基於不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，以是否適宜開展大規模、高強度工業化和城鎮化開發為標準劃分的。開發與發展的含義不同。限制或禁止開發並不是限制或禁止發展，只是特指在這一區域限制或禁止進行大規模的工業化和城鎮化開發活動。
推進形成主體功能區，既要突出主體功能，也要兼顧和發揮好其他功能。優化開發和重點開發區域，作為我國主要的工業化和城鎮化空間，其主體功能是集聚經濟和人口，但也要保護好基本農田、森林、水源，提供一定數量的生態産品和農産品。限制開發和禁止開發區域，作為我國重要的農業空間和主要的生態空間，其主體功能是提供農産品和生態産品，保障農産品供給安全和生態系統穩定，但也要發展其他適宜經濟，也就是發展與當地資源環境相適宜的産業。
（二）主體功能區的層次
根據胡錦濤總書記關於“要分層次推進主體功能區規劃工作”的要求，全國主體功能區由國家主體功能區和省級主體功能區組成，分國家和省級兩個層次編制規劃。
國家主體功能區規劃，主要是解決國土空間開發的全局性問題，包括國土空間開發的指導思想、戰略目標、開發原則，國家層面優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域的範圍、功能定位、發展方向、目標，以及政策、法律法規、規劃、績效考核等方面的保障措施。國家主體功能區不覆蓋全部國土。
省級主體功能區規劃，一方面要根據國家主體功能區規劃，將本行政區範圍內國家主體功能區確定為相同類型的區域，保證數量、位置和範圍的一致性；另一方面對本行政區國家主體功能區以外的國土空間，根據國家確定的原則，結合本地區實際，確定為省級主體功能區。
市縣兩級行政區空間尺度較小，空間開發和管理的問題更具體，不必再劃定主體功能區。主要任務是，落實國家和省級主體功能區規劃對本市縣確定的主體功能定位；劃定功能區，明確各功能區的空間“紅線”；結合“十二五”規劃的編制，明確各功能區定位、發展方向；根據規劃，管制開發強度，規範開發秩序等。
（三）主體功能區規劃的方法步驟
一是確定評價指標。目前，已確定了可利用土地資源、可利用水資源、生態系統脆弱性、生態重要性、自然災害危險性、環境容量、人口集聚度、經濟發展水平、交通可達性和戰略選擇等指標。
二是評價國土空間。就是根據各項指標的數值，利用遙感、地理信息等空間分析技術，對國土空間進行綜合分析評價。
三是劃定主體功能區。就是根據評價結果，確定各類主體功能區的數量以及每個主體功能區的位置、範圍等。
四是確定功能定位。就是確定每個主體功能區的功能定位、發展方向、目標以及開發原則和開發時序。
五是明確政策措施。就是根據不同主體功能區的定位等，制定差別化的區域政策等。
三、推進形成主體功能區的戰略目標和原則
（一）戰略目標
推進形成主體功能區，總的戰略目標就是要構築一個協調、和諧、可持續的家園，實現經濟持續增長、城鄉區域差距縮小、可持續發展能力增強和國際競爭力提高。
——基本形成主體功能定位清晰的國土空間格局。優化開發和重點開發區域，成為以集聚經濟和人口為主體功能，同時具有提供生態産品和農産品功能的城鎮化空間；限制開發和禁止開發區域，成為以提供農産品和生態産品為主體功能，同時具有發展其他適宜經濟功能的農業空間和生態空間。
——基本實現人口分佈與經濟佈局相協調。實行大區域均衡、小區域集中的開發模式，主要的城鎮化空間集中全國60%左右的人口和70%左右的經濟。農業空間和生態空間在經濟總量繼續增加的同時，人口總量有序減少。
——基本實現人口和經濟的分佈與生態環境相協調。自然保護區等生態功能區的生態功能得到有效恢復和提升，生態系統穩定性增強。優化開發和重點開發區域通過控制開發強度，形成生活空間、生産空間和生態空間結構合理、疏密得當的空間格局。
——基本實現公共服務均等化。通過有序轉移人口、逐步加大財政轉移支付力度，以及適度發展資源環境可承載的産業，使限制開發和禁止開發區域公共服務和生活條件得到明顯改善，地區和城鄉間生活水平的差距縮小。
（二）空間開發原則
實現國土空間開發的戰略目標，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想，統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌人與自然和諧發展，堅持實施區域發展總體戰略。
——優化結構。要按照生活、生態、生産的順序調整空間結構。擴大綠色生態空間和城市居住空間，保持種植業生産空間，合理減少農村居住空間，穩定製造業空間，壓縮並修復採掘業空間，擴大服務業和交通等基礎設施的空間。
——保護自然。要以保護好自然生態為前提、以環境容量和水土資源為基礎進行開發。工業化和城鎮化要建立在對資源環境承載能力的綜合評價基礎上，礦産資源開發和交通等基礎設施建設要避免對農業、生態環境帶來不利影響。
——有限開發。要把絕大部分國土作為保障生態安全和農産品供給安全的空間。嚴格控制全國建設用地總規模。各類主體功能區都必須控制開發強度，保障耕地面積不減少，穩定或擴大綠色生態空間。
——集約開發。要把城市群作為城鎮化的主體形態。城市發展要充分利用現有建成區空間，城市和各類開發區要提高單位面積産出率。集約建設農村基礎設施和公共服務設施。交通建設要盡可能利用既有交通走廊。
——協調開發。要按照人口、經濟、資源環境相協調的要求進行開發。集聚經濟的區域要同時集聚相應規模的人口，人口和經濟集聚的規模不能超出資源環境承載能力，人口超載的區域要促進人口有序轉移。
——陸海統籌。要充分考慮海域資源環境承載能力。合理劃分海岸線功能，做到分段明確，相對集中，互不干擾。嚴格保護海岸線資源和島嶼，避免對海域環境的破壞。嚴格控制填海造地規模。
四、主體功能區的定位和方向
（一）優化開發區域
優化開發區域是指經濟比較發達，人口比較密集，開發強度較高，資源環境問題更加突出的區域。提出優化開發區域，既是針對一些經濟密集區存在過度開發隱患，必須優化發展內涵的迫切要求，也是面對日趨激烈的國際競爭，增強我國國家競爭力的戰略需要。優化開發區域要成為提升國家競爭力的重要區域，全國重要的人口和經濟密集區，帶動全國經濟社會發展的龍頭。要把提高增長質量和效益放在首位，保持經濟持續增長，提升參與全球分工與競爭的層次，率先提高自主創新能力，率先實現經濟結構優化升級和發展方式轉變，率先完善社會主義市場經濟體制。
（二）重點開發區域
重點開發區域是指有一定經濟基礎，資源環境承載能力較強，發展潛力較大，集聚經濟和人口條件較好的區域。提出重點開發區域，既是落實區域發展總體戰略，拓展發展空間，促進區域協調發展的需要，也是避免經濟發展過於依賴少數區域，減輕其人口、資源、環境壓力的需要。重點開發區域也不是全部國土都要開發，必須控制開發強度；在集聚經濟的同時，必須集聚相應規模的人口；在推進工業化和城鎮化的同時，要切實保護好耕地，降低資源消耗，減少對生態環境的損害。
重點開發區域要成為集聚經濟和人口的重要區域，支撐全國經濟發展的重要增長極。要在優化結構、提高效益、節約資源、保護環境的基礎上加快經濟發展，推進工業化和城鎮化，承接優化開發區域的産業轉移，承接限制開發和禁止開發區域的人口轉移。要區分近期、中期和遠期開發時序，對目前尚不需要開發的區域，要作為預留發展區域予以必要的保護。
（三）限制開發區域
限制開發區域是指關係國家農産品供給安全和生態安全，不適宜大規模、高強度工業化和城鎮化開發的區域。提出限制開發區域，既是從全局上遏制生態環境惡化趨勢和解決耕地減少過多過快問題的迫切需要，也是從根本上提高這些區域人民生活水平的長遠之計。限制開發區域主要是限制大規模、高強度的工業化和城鎮化開發活動，不是限制其資源環境可承載的産業發展，更不是限制社會發展。同時，通過相應的財政補償，使其公共服務和生活條件得到改善；通過提高人口受教育水平，人口自願並有能力轉移到其他區域，減輕人口壓力和就業壓力。
限制開發區域要成為保障國家農産品安全的重要基地，保障國家生態安全的重要區域。農業地區要以發展農業為首要任務，切實保護耕地，著力提高農業綜合生産能力。生態地區要以生態修復和環境保護為首要任務，增強水源涵養、水土保持、防風固沙、維護生物多樣性等的能力。要在保護和發揮農業功能、生態功能的前提下，適度發展礦産資源開採、旅遊、農林産品加工以及其他生態型産業。堅持點狀開發，嚴格控制開發強度，在現有基礎上集約建設城鎮，重點增強城鎮的公共服務功能，引導農村人口和生態地區超載人口逐步有序轉移。嚴格保護自然植被，禁止過度放牧、無序採礦、毀林開荒、開墾草地和濕地等行為。
（四）禁止開發區域
禁止開發區域是指依法設立的各類自然文化保護區域。包括自然保護區、文化自然遺産、風景名勝區、森林公園、地質公園等。
禁止開發區域要成為保護自然文化遺産的重要區域。包括：有代表性的自然生態系統保護區，珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分佈區，有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址。要依據法律法規規定和相關規劃實施強制性保護，保持原真性、完整性，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，引導人口逐步有序轉移。
五、推進形成主體功能區的保障措施
實施全國主體功能區規劃，實現主體功能區定位，關鍵要調整完善相關的政策、法律法規、規劃和績效評價。目前綜合各方面研究成果提出的區域政策、法律法規、規劃體系和績效評價，還是初步的和階段性的，供研究討論。
（一）區域政策
要研究形成一整套與主體功能區要求相一致的政策體系。
1、財政政策。建立以基本公共服務均等化為目標，適應主體功能區要求的公共財政體制。
——確定國家基本公共服務的範圍、水平及其支出標準，以基本公共服務支出標準因素為核心，修訂現行轉移支付制度中的標準支出項目，在一般性轉移支付資金分配計算方法中，增設體現主體功能區的因素，並逐步增加專門用於限制開發和禁止開發區域的一般性轉移支付規模，保障限制開發和禁止開發區域的人均基本公共服務支出與全國平均水平大體相當。
——參照現行財力性轉移支付中退耕還林還草、天然林保護工程等，設置更為綜合的生態修復轉移支付，並將其制度化，主要用於限制開發和禁止開發區域的生態環境保護。
——研究增設生態移民專項轉移支付，對限制開發和禁止開發區域的移民家庭和接受移民的地區給予必要補助。
——提高自然保護區單位面積管護經費標準，增加經費總量，提高其財力保障程度。
2、政府投資。實行按領域安排與按主體功能區安排相結合的政策。
——按主體功能區安排的政府投資，重點用於支持限制開發區域、禁止開發區域的公共服務設施建設和生態環境保護。
——按領域安排的政府投資，也要與各主體功能區的定位相一致。公共服務設施建設投資和生態環境保護投資向禁止開發區域傾斜，農業投資和生態環境保護投資向限制開發區域傾斜，城市基礎設施投資向重點開發區域傾斜，自主創新和高技術産業化的投資向優化開發區域傾斜。
3、産業政策。實行按主體功能區定位進行分類管理的産業政策。
——修訂現行産業結構調整指導目錄，制定和實施適用於不同主體功能區發展定位的産業指導目錄。
——研究調整和完善固定資産投資方向調節稅，根據主體功能區和産業政策對投資項目實行差別稅率。
——對不同主體功能區的投資項目實行不同的佔地、耗能、耗水和排放標準。
4、土地政策。確保全國耕地保有量18億畝目標，實行差別化的土地利用政策，促進集約用地、節約用地。
——嚴格控制優化開發區域建設用地規模，適當擴大重點開發區域建設用地規模。嚴格控制工業用地增加，適度增加城市居住用地，研究和完善與吸納外來人口相適應的城市建設用地政策。
——限制開發和禁止開發區域要實行嚴格的土地用途管制，嚴禁水面、濕地、林地等生態用地改變用途。
5、人口政策。按照主體功能定位引導人口有序流動並定居。
——優化開發區域要對有穩定就業和住所的流動人口逐步實現本地化，重點開發區域要更多地吸納外來人口。
——限制開發區域、禁止開發區域的人口要向優化開發區域、重點開發區域逐步自願平穩有序轉移。
——自然保護區內的人口要部分遷出、部分就地轉為管護人員。
——推進戶籍管理制度以及與其挂鉤的教育、醫療、社會保障、住房等領域的改革。
——支持限制開發和禁止開發區域發展職業教育和技能培訓，提高勞動者跨區域轉移就業的能力。
6、環境政策。根據功能定位和環境容量，實行分類管理的環境政策。
——優化開發區域要實現更高要求的污染物減排目標，全面提高污染物排放標準，增加實施總量控制的污染物種類，實現增産的同時較大幅度減少污染物排放總量。重點開發區域要根據環境容量，提高污染物排放標準，實現增産減污。限制開發區域要確保污染物排放總量持續下降，實現所有污染物達標排放。禁止開發區域要依法關停所有排放污染物的企業，實現零排放。
——優化開發區域要參照國際先進水平實施更加嚴格的産業準入環境標準。重點開發區域也要根據環境容量逐步提高産業準入環境標準。
——優化開發區域要嚴格限制排污權的發放，制定較高的排污權有償取得價格。重點開發區域要合理控制排污許可證發放，制定合理的排污權有償取得價格，鼓勵新建項目通過排污權交易獲得排污權。限制開發區域原則上不發放排污許可證。禁止開發區域不發放排污許可證。
（二）法律法規
法律法規是空間開發的行為準則。要按照推進形成主體功能區的要求，加快立法進程，健全有利於推進形成主體功能區的法律體系並嚴格執法。
——制定《國土空間開發法》、《區域規劃法》，明確主體功能區規劃和區域規劃的法律地位。
——修訂《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》等，制定《自然保護地法》。
——修訂《基本農田保護條例》，制定《基本農田保護法》。
——加大執法力度，依法嚴格管制空間開發強度和規範開發秩序。
（三）規劃體系
規劃體系是空間開發的行為規範。要推進規劃體制改革，形成以主體功能區規劃為基礎，各類規劃定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。
——結合“十二五”規劃的編制，強化國民經濟和社會發展總體規劃對空間開發和管制方面的內容，進一步增強空間的約束和指導功能。
——加強區域規劃工作，編制各優化開發和重點開發區域的區域規劃，明確區域內城鎮化地區、農村地區、生態地區的範圍，以及城鎮體系、重大基礎設施、工業園區等的佈局。
——要根據本規劃和各省、自治區、直轄市的主體功能區規劃調整完善相關的城市規劃、土地利用規劃以及人口、環境保護、交通等專項規劃。
——各類規劃在批准實施前，必鬚根據相關的主體功能區規劃進行評估和銜接。
（四）績效考核
績效考核是空間開發的評價導向。要建立和完善全面落實科學發展觀，符合推進形成主體功能區要求的分類評價、分類考核的體系。
——優化開發區域，重點評價優化經濟結構和轉變發展方式的狀況，強化對發展現代服務業、資源消耗、環境保護、自主創新以及外來人口公共服務覆蓋面等的評價，弱化對經濟增長速度、招商引資規模等的評價。
——重點開發區域，綜合評價經濟增長、質量效益、産業結構、資源消耗、環境保護以及吸納人口規模和外來人口公共服務覆蓋面等。
——限制開發區域，實行生態保護和農業發展優先的績效評價，主要評價水質、水土流失治理、森林覆蓋率等生態環境狀況，農業綜合生産能力和公共服務水平等，不再考核地區生産總值、投資、工業、財政收入和城鎮化率等。
——禁止開發區域，實行自然文化遺産保護優先的績效評價，主要評價自然文化遺産保護的情況和公共服務水平。
同志們，編制好全國主體功能區規劃，責任大、任務重。我們要按照培炎副總理講話的要求，進一步深入研究、通力合作，高水平、高質量地做好全國主體功能區規劃編制工作。
