認真總結經驗 積極擴大試點
大力培育適合“三農”特點的新型農村金融機構
蔣定之
2007年10月23日
同志們：
經國務院同意，銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作，由目前的6個省（區）擴大到全國31個省（市、區）。這次會議的任務是，認真總結前期試點經驗，研究部署擴大試點工作，大力培育適合“三農”特點的新型農村金融機構，有效支持社會主義新農村建設。
剛剛閉幕的黨的十七大，把農村金融問題列入統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設的重要內容，強調要大力推進農村金融體制的改革和創新。家寶總理日前專門就擴大新型農村金融機構試點工作做出重要批示，強調指出，“擴大農村地區金融機構準入政策試點範圍，是加強金融支持農業和農村發展的重要舉措。要加強領導，密切同地方的配合，加大監管力度，防範金融風險，隨時注意總結經驗，確保試點工作順利進行，取得明顯成效。”明康主席批示指出，總理的批示是對我們創舉的支持和指導。這是金融服務、市場準入工作的重大突破，在過去金融服務分佈圖集準備和六省（區）試點等工作中取得的成績是歷史性的。盼繼續努力，紮實工作，把擴大試點工作穩步推向深入。剛才，景范同志對先期試點的6省（區）工作進行了全面總結。下面，我講三點意見。
一、深刻認識大力培育新型農村金融機構的重大意義
近年來，按照黨中央、國務院的統一部署和要求，我國農村金融改革取得重要進展，農村金融服務水平不斷提高，農民及農村小企業貸款難問題得到一定程度緩解。但是，受多方面因素影響，農村金融仍然是整個金融體系中最薄弱的環節，農村金融體系結構和運作機制仍然存在嚴重缺陷。突出表現在，農村地區金融機構網點覆蓋率低，金融供給不足，競爭不充分，成為現階段制約我國農村地區經濟發展的一個重要瓶頸。解決這一問題，必須要按照科學發展觀要求，著眼全面建設小康社會和社會主義新農村大局，進一步採取切實有效措施，大力培育多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，積極構建投資多元、種類多樣、貼近“三農”、服務高效的新型農村金融組織。
（一）大力培育新型農村金融機構是改進農村金融服務的內在要求。長期以來，受城鄉二元經濟結構影響，我國農村地區經濟發展水平嚴重滯後，城鄉差距不斷擴大，城鄉金融二元化問題日益突出，金融資源配置嚴重扭曲。特別是國有銀行的商業化改革後，商業利益驅動下的部分銀行業金融機構棄鄉進城，大量收縮撤並縣及縣以下地區的機構網點，加之郵政儲蓄只存不貸，導致農村地區機構種類單一，網點覆蓋率低，服務功能殘缺，農村資金大量外流。同時，由於農村信用社自身包袱沉重，支農能力有限，其他各類農村金融組織發展緩慢，農民與農村小企業貸款難問題一直不同程度存在。近年來，黨中央、國務院高度重視“三農”工作，連續三年下發中央一號文件，積極發展現代農業，紮實推進社會主義新農村建設，農業和農村經濟發展出現了新的深刻變化，這對農村金融服務提出了新的更高要求。為此，要積極適應“三農”發展新變化，與時俱進，順勢而為，在繼續深化現有農村金融機構改革基礎上，按照“三農”發展新需求，大力培育適合“三農”特點的新型農村金融機構，著力滿足不同層次的農村金融需求。
（二）大力培育新型農村金融機構是支持農村地區加快發展的正確選擇。去年底，為解決農村地區金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分問題，銀監會出臺了《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（銀監發〔2006〕90號），並選擇四川、內蒙古等6省（區）開展試點工作。經過各有關方面近一年的共同努力，試點工作取得了積極成效，積累了豐富經驗，達到了預期效果，探索建立了農村金融供給的新渠道，創造了農村金融服務的新模式，增強了農村金融機構的新活力。實踐證明，按照“低門檻、嚴監管”原則，引導社會各類資本到農村地區創業發展，這一決策是正確的、及時的、有效的，是符合現階段“三農”經濟發展需要的，是符合廣大農民群眾意願的。特別是試點工作中形成的一系列好的做法和積累的寶貴經驗，為進一步擴大試點創造了條件。這些成績的取得，得益於各有關部門的密切協作、通力配合，得益於各級地方政府的高度重視、鼎力支持，得益於社會各界特別是各銀行業金融機構的廣泛認同、踴躍參與，得益於各級銀行業監管部門的精心組織、有效指導。借此機會，我謹代表銀監會黨委，向關心支持新型農村金融機構試點工作的各級政府和有關部門表示衷心的感謝，向工作在試點工作一線的基層監管部門和銀行業金融機構表示誠摯的慰問！
（三）大力培育新型農村金融機構是廣大農村地區的迫切願望。銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策發佈後，在社會各界引起了強烈反響。社會各類資本包括外資的參與熱情高漲，要求投資設立村鎮銀行等三類新型農村金融機構的願望迫切。6省（區）試點工作開展以來，其他非試點省份也以不同形式紛紛提出參加試點的意願和要求。總體看，經過先期試點，6省（區）農村金融服務狀況雖然得到了初步改善，但現階段我國農村金融供需矛盾仍很突出，農村金融服務不足問題在各地仍然不同程度存在，即使是經濟相對發達的東部地區，也存在一些農村金融服務相對不充分的地區和領域，需要通過進一步擴大試點逐步加以解決。
各級監管部門要進一步統一思想，提高認識，增強責任感、使命感和大局意識，切實把紮實推進新型農村金融機構試點工作擺到突出位置，精心組織，嚴密實施，確保新型機構試點工作的質量和水平，努力在推動解決“三農”服務不足方面取得新的進展和實質性突破。
二、準確把握擴大試點工作的指導原則和工作重點
在認真總結首批6省（區）試點工作的基礎上，根據當前農業和農村經濟發展的需要，擴大試點工作必須遵循以下幾個原則：一是必須堅持服務“三農”原則。要牢牢把握支農服務方向，明確區位導向，重點引導各類資本到金融服務空白和競爭不充分地區設立機構、開辦業務。二是必須堅持市場化原則。要正確發揮監管和引導作用，充分尊重各類資本投資意願，由投資人按商業可持續要求自主決策、自主管理、自主經營、自擔風險。三是必須堅持嚴格監管原則。要嚴格準入標準，規範許可程序，強化資本約束，注重防範風險，確保新機構安全穩健運行。四是必須堅持政策激勵原則。要進一步完善財稅、貨幣、監管等方面政策，注重發揮地方政府支持作用，加大正向激勵和引導。五是必須堅持積極穩妥原則。要緊密結合各地實際，因地制宜，積極探索，循序漸進，分步推進，防止“一哄而起”。
按照上述原則，開展擴大試點工作要重點抓好以下幾個方面工作：
（一）認真調研，摸清需求，科學制定工作方案。各地要按照“先試點、後推開；先努力解決服務空白問題、後解決競爭不充分問題”的原則，認真開展調查研究，摸清轄內農村金融服務狀況。參考借鑒《中國銀行業農村金融服務分佈圖集》反映的農村金融服務狀況，制定科學的工作規劃，重點選擇銀行業金融機構網點覆蓋低、金融供給不足、競爭不充分的縣（市）、鄉（鎮）和行政村，特別是金融服務空白點作為擴大試點地區。31個試點省（區、市）要合理確定試點地區範圍以及機構種類和數量，按照國務院要求，原則上先選擇具備條件的1-2家機構進行試點，取得經驗後再逐步推開。
（二）明確政策，加強引導，提供有效制度支持。這次擴大試點，原則上，新機構準入仍然執行首批試點有關政策規定。為了激勵和引導各類資本投資組建新型農村金融機構，我們目前正在積極協調財政部、人民銀行、稅務總局以及工商總局等有關部門，研究明確新型農村金融機構的有關財稅政策、貨幣政策以及工商註冊登記等政策，包括存款準備金的繳納、利率浮動、支農再貸款發放、稅收優惠、登記註冊以及支付清算等。國務院也明確要求相關部門研究提出意見。下一步，我們將與有關部門進一步加強溝通，做好工作，爭取政策早日出臺。
（三）嚴格標準，規範操作，保證機構組建質量。嚴格規範的市場準入是確保新型農村金融機構健康發展的重要前提。各級銀行業監管機構要嚴格準入標準，規範試點操作，嚴把準入關，防止“帶病準入”。要嚴格審核新型農村金融機構發起人的資質，盡職調查其資金來源的合法合規性及真實性。要嚴格審核董（理）事和高級管理人員的任職資格，特別是從業經驗和職業操守。要督促新型農村金融機構配備經驗豐富、遵紀守法、精通業務的各類專業人員。要指導和督促新型農村金融機構完善法人治理，健全內控制度。在確保新型農村金融機構組建質量的同時，要進一步提高審批效率。新型農村金融機構申請人應嚴格按照銀監會明確的組建標準和程序開展組建工作，做到材料齊全、內容規範、程序合規和手續完備。這裡，特別要強調的是，三類新型機構中的農村資金互助社，是一种經典意義上的農民合作金融組織。對於這類機構的監管工作，必須嚴格遵循由農民（包括農村企業）自願入股發起，實行入股社員民主管理，併為入股社員提供服務的原則開展。要著力通過試點工作，組建一批真正的農村合作金融組織。
（四）結合實際，大膽探索，創新豐富試點內容。在農村地區組建村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型農村金融機構，這在我國尚屬新生事物，需要在不斷探索和實踐中摸索經驗，完善制度。雖然這次擴大試點，原則上要求不突破90號文件的規定，但是由於全國各地差異較大，情況不一，有必要緊密結合各地實際，勇於創新，大膽探索。譬如，設立村鎮銀行是不是必須要銀行業金融機構作主要發起人，且控股比例不低於20%？再譬如，貸款公司是否必須由商業銀行和農村合作銀行發起組建，能否由非金融企業發起組建？這些問題需要在實踐中尋找答案，各地可結合實際，進行研究探索，但在試點初期應嚴格按文件規定執行。另外，對於符合條件的“只貸不存”的小額貸款組織，這次試點中，允許其按照銀監會政策要求，改建為村鎮銀行或貸款公司，並接受銀行業監管部門審慎監管。
（五）明確職責，加強監管，維護農村金融安全穩定。調整放寬農村地區銀行業金融機構市場準入政策，其政策意圖是通過適當降低門檻，吸引各類資本到農村地區創業發展，更好地支持社會主義新農村建設。但是由於金融業是特殊的高風險行業，對其必須實施審慎監管。做好新型農村金融機構的監管工作，要重點把握好以下幾點：一是明確監管職責。銀監會負責制定有關監管政策，並督促和指導各級派出機構開展監管工作。銀監局負責對轄內新型農村金融機構的籌建審批和重大監管行動的協調組織實施，並及時向銀監會報告和有效處置試點工作中出現的新情況新問題。銀監分局是新型農村金融機構監管的第一責任人，負責對新型農村金融機構組建的初審、開業和日常變更審批工作，具體實施各項日常監管工作。二是加強日常監管。各試點地區要充分運用好現有監管網絡和監管資源，密切跟蹤試點機構風險情況，建立非現場監管制度，設置主監管員，實施現場檢查，重點糾正偏離服務宗旨、超業務範圍經營以及超比例發放大額貸款等違法違規問題，督促完善法人治理，健全內控制度，依法合規經營，嚴格防範信用風險、操作風險和市場風險等各類風險。要密切監測新設機構的資金流向，確保資金留在農村，用於縣域，支持“三農”。要嚴格實施動態、持續、遞進式監管措施，對於有關風險指標觸及監管“黃線”的機構，要及時採取包括停辦部分或全部業務直至市場退出等相應的監管措施，確保其風險控制在一定限度內。三是實施分類監管。對於村鎮銀行，要比照其他商業銀行全面實施審慎監管；對於貸款公司，要重點發揮好投資人的監督制約作用，同時要強化對投資人的並表監管；對於農村資金互助社，主要實行社員自律管理，同時要積極探索建立以自律管理為基礎、銀行業監管機構監管為主體、地方政府風險處置為保障、社會監督為補充的分工協作和相互配合的監督管理體系。四是合理配置監管資源。要根據轄內新型農村金融機構的數量和類型、資産規模和風險狀況，科學調整監管機構內部設置，充實調整一線監管力量，防止因監管資源不足造成監管真空和監管不到位。五是嚴格監管問責。各級派出機構要明確對新型農村金融機構的監管崗位職責分工。對監管失職、瀆職行為，要嚴格追究監管人員和銀行業監管機構主要負責人的責任。
三、切實加強對擴大試點工作的組織領導
調整放寬準入政策試點工作政策性強，涉及面廣，情況複雜，必須切實加強對這項工作的組織領導，確保試點工作紮實穩步推進。
（一）加強組織領導。新型農村金融機構試點工作，要在銀監會統一部署下，由試點地區銀行業監管機構推動組織實施。此次擴大試點的25個省(區、市)銀監局，要及時向地方政府彙報這次會議精神，爭取地方政府對試點工作的支持和領導。各銀監局要儘快成立試點工作領導小組及辦公室，抓緊制訂實施方案，明確各階段要求，做到任務明確，重點突出，措施具體，責任落實。首批6個試點省（區）也要繼續完善擴大試點實施方案。要加強人員培訓，認真學習掌握《若干意見》以及配套的制度辦法，吸收借鑒先期試點省份的經驗和做法，有條件的地方要對新型農村金融機構申請人開展相關政策業務培訓，為實施試點工作奠定基礎。要正確處理推進試點和加強監管的關係，在推進試點中毫不放鬆監管。同時，要密切關注現有農村金融機構的發展變化，認真分析可能遇到的各種突發問題，制定相應的對策預案。
（二）加強溝通協調。各級銀行業監管機構要在地方政府的領導和支持下，加強與當地財政、工商、稅務等部門和人民銀行的協調溝通，促進把各項扶持政策落到實處。要加大對逃廢債的打擊力度，凈化社會信用環境，為農村金融機構健康發展創造一個良好外部環境。要加強上下聯動，試點地區銀監局要及時向銀監會反饋試點進展以及出現的新情況和新問題，銀監會要加強對試點工作的督促指導。要加強橫向聯動，新型農村金融機構屬地銀監局和主發起人所在地銀監局要加強協作配合，及時通報相關情況，形成合力。
（三）加強輿論宣傳。新型農村金融機構試點工作社會關注程度高，輿論宣傳工作必須要跟上。各地要制定試點宣傳方案，利用主流媒體宣傳解釋試點政策，報道試點進展情況，同時要加強輿情監督，及時採取措施糾正錯誤、不實和片面報道，有效引導社會輿論，為試點工作營造良好氛圍。
同志們，新型農村金融機構試點工作的任務艱巨而繁重，有利條件很多，面臨的困難和問題也不少。我們要以黨的十七大精神為指導，深入落實科學發展觀，求真務實，銳意進取，積極穩妥推進擴大試點工作，為改進農村金融服務和支持社會主義新農村建設做出新的貢獻。
謝謝大家！
