魏禮群：建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度
——學習貫徹黨的十七屆三中全會精神
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，並對此進行了部署。這是我們黨對統籌城鄉發展作出的重要決策，對於推進改革創新、打破城鄉二元結構、加強農村制度建設，對於加快農業農村發展、促進農民富裕、實現全面建設小康社會的奮鬥目標，具有重大意義。我們要深刻領會、全面貫徹、積極推進。
一、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度的重要性和緊迫性
正確處理工農、城鄉關係，歷來是我國革命和建設的重大問題。黨的十一屆三中全會以來，我們黨全面把握國內外發展大局，不斷推進體制改革和擴大對外開放，農村經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。現在，我國改革發展進入關鍵階段，面對新形勢新任務，加快建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，既十分重要，又相當緊迫。
（一）建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，是從根本上消除城鄉二元結構的必然要求
30年來，我國改革開放不斷深入，中國特色工業化、城鎮化、現代化加快推進。但是，由於歷史條件的制約，特別是長期形成的城鄉二元結構沒有根本消除，工農關係不協調、城鄉關係失衡的局面尚未根本改變，制約農業農村發展的深層次矛盾依然存在，城鄉居民收入差距和城鄉發展差距呈擴大趨勢。針對這種情況，黨的十六大以來，中央科學把握世界各國現代化發展的一般規律，深刻總結新中國成立以來特別是改革開放後我們黨處理工農、城鄉關係問題的經驗教訓，提出了統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略，明確了把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重的基本要求，作出了我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉發展階段的重要判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，規劃了建設社會主義新農村的總體任務，並出臺了一系列強農惠農政策，工農、城鄉關係出現了積極的變化。在此基礎上，黨的十七大進一步提出要形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，明確了構建新型工農、城鄉關係的方向和目標。實現這一目標，關鍵在於建立起科學、合理、有效的制度保障，因為制度才具有根本性、全局性、穩定性和長遠性。中央在這次《決定》中強調，要“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”。這是落實加快形成經濟社會發展一體化新格局要求的重大舉措，也是貫徹統籌城鄉經濟社會發展戰略方針的具體部署。只有從體制改革、制度建設上著手，建立統籌城鄉發展、構築支持農業農村發展的保障體系，才能從全局上、根本上突破城鄉分割的體制和結構。只有在統籌城鄉改革和發展上取得重大突破，才能給農村發展注入新的動力和活力，促進城鄉共同發展和協調發展。這個重大舉措和部署充分反映了我們黨對中國特色社會主義發展規律的深刻認識和把握，充分彰顯了我們黨對逐步縮小乃至最終消除工農、城鄉差別的信心和決心，充分體現了時代進步的要求和全國人民的願望。
（二）建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求
科學發展觀，是黨中央立足社會主義初級階段的基本國情，總結我國發展實踐，適應新的發展要求提出來的，是對黨的三代中央領導集體關於發展的重要思想的繼承和發展，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。當前，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯後，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。貫徹落實科學發展觀，就必須統籌城鄉改革，加快農村經濟社會發展，促進城鄉基本公共服務均等化，形成城鄉良性互動、協調發展格局。堅持以人為本，要求我們著眼于城鄉全體居民，讓佔人口大多數的農民群眾平等參與現代化進程、共享改革發展成果，走共同富裕的道路。實現全面協調可持續發展，要求我們著眼于所有城鎮鄉村，重視把農村的事情辦好，進一步解放和發展農村生産力，促進農村繁榮和全面發展。只有廣大農民的生活不斷得到改善，農民各項權益得到充分尊重和保障，發展才能真正體現以人為本；只有儘快改變農村經濟社會發展嚴重滯後的狀況，發展才能真正做到全面協調可持續。因此，建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，是深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措。全面推進城鄉經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，促進現代化建設各個環節、各個方面相協調，是實現科學發展、又好又快發展的內在要求和重大任務。
（三）建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，是加快構建社會主義和諧社會的必然要求
構建社會主義和諧社會，是我們黨從中國特色社會主義事業總體佈局和全面建設小康社會全局出發提出的重大戰略任務。促進社會和諧，必須在發展的基礎上統籌兼顧各方利益關係，正確處理各種社會矛盾，保障社會公平正義。當前，農村安定和諧面臨許多壓力，存在不少不穩定因素。農村富餘勞動力轉移壓力加大，農民養老等社會保障不健全，農村基層民主政治和政權建設需要加強，一些農民權益受到侵犯。促進城鄉經濟社會發展一體化，深化農村改革，加快農村發展，改善農村民生，抓住了維護和實現社會公平正義的關鍵，抓住了解決經濟社會發展不平衡和影響社會和諧穩定問題的關鍵。我們統籌城鄉經濟社會發展，必須從法律、制度、政策上努力營造社會公平正義的環境，從收入分配、勞動就業、社會保障、公民權利保障、基本公共服務等方面採取措施，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題，切實保障農民經濟、政治、文化、社會權益，使廣大農民安居樂業、生活富足，使廣大農村安定有序、充滿活力。只有這樣，才能調動全國各個方面的積極性，激發全社會的創造活力，形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。
（四）建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，是全面建設小康社會的必然要求
黨的十六大以來，我國經濟社會發展取得了重要進展，經濟實力大幅提升，社會建設全面展開，人民生活顯著改善，為實現全面建設小康社會的偉大事業奠定了紮實基礎。但是應當看到，城鄉發展很不平衡，農業基礎薄弱，生産力水平較低，農民增收難度很大，農村公共事業發展滯後，公共服務水平較低，城鄉面貌反差較大。近年來，隨著我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化步伐的明顯加快，農村土地、資金、人才等要素流失的速度也在加快，城鄉二元結構矛盾更加突出。這些矛盾和問題，有的是長期歷史發展中積累下來的，有的是在現實發展中形成的，而且它們互相交織，解決起來難度較大。全面建設小康社會，最艱巨最重要的任務在農村；加快推進現代化，必須妥善處理工農、城鄉關係。沒有農業現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮穩定就沒有全國繁榮穩定，沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康。只有統籌城鄉改革發展，從制度上構築經濟社會發展一體化新格局，才能不斷強化農業基礎，加快農村經濟發展，促進農民持續增收，推動農村全面進步，也才能確保到2020年實現全面建設小康社會的奮鬥目標。
總之，我們要從黨和國家事業發展的全局和戰略高度，著眼于深入貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉改革發展，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，著眼于統籌工業化、城鎮化、農業現代化建設，為推進科學發展、促進社會和諧提供強大動力和制度保障，著眼于推進全面建設小康社會偉大事業，來深刻領會和全面把握建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度的重大意義，切實把思想和行動統一到黨中央的決策和部署上來。
二、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度的基本要求和主要方面
建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，是一個複雜的社會系統工程，需要認真研究解決一系列矛盾和問題，既要立足現實，又要著眼長遠。至關重要的是，必須大力推進改革創新，堅決打破城鄉分治的體制，拆除城鄉分割的樊籬，形成城鄉平等對待、城鄉統籌指導、城鄉協調發展的制度環境。基本要求是：加快形成統籌城鄉發展的體制機制，特別是在統籌城鄉規劃、産業佈局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生産要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。為此，需要重點抓好以下幾個方面。
（一）統籌土地利用和城鄉建設規劃
這是實現資源合理配置、促進城鄉經濟社會發展一體化的重要前提。國家規劃是引導經濟社會發展和資源配置的重要依據和重要手段。過去長期受城鄉二元結構和體制的制約，重視城市發展規劃、忽視鄉村發展規劃，而且城市發展規劃與鄉村發展規劃互相脫節。這就造成農業、農村發展與工業化、城鎮化的推進基本上是相互隔離的，不僅導致農村發展滯後、城鄉差距拉大，而且也導致城鄉建設無序擴展，降低了土地資源配置效率，影響了城市健康發展。因此，必須切實改變城鄉分割的行政管理體制，理順規劃體系，打破城鄉規劃分離的狀況，統籌城鄉規劃，建立城鄉一體的規劃制度。按照促進城鄉發展一體化的要求，通盤考慮和安排城市發展和農村發展，統一制定土地利用總體規劃和城鄉建設規劃。在制定統一的城鄉發展規劃中，按照自然規律、經濟規律和社會發展規律，明確區分功能定位，合理安排市縣域城鎮建設、農田保護、産業聚集、村落分佈、生態涵養等空間佈局。這樣，不僅可以優化資源配置，節約集約利用土地等資源，而且可以使城鄉發展相互銜接、相互促進。
（二）統籌城鄉産業發展
這是改變城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會發展一體化的重要環節。要從規劃、體制、政策上解決城鄉産業分割問題，順應城鄉經濟社會發展不斷融合的趨勢，統籌規劃和整體推進城鄉産業發展，引導城市資金、技術、人才、管理等生産要素向農村合理流動。按照一、二、三産業互動、城鄉經濟相融的原則，促進城鄉各産業有機聯絡、協調發展。要以現代工業物質技術裝備改造傳統農業，以現代農業的發展促進二、三産業升級，以現代服務業的發展推動産業融合，促進三次産業在城鄉科學佈局、合理分工、優勢互補、聯動發展。要積極推進農業專業化生産、集約化經營和區域化佈局，引導農村工業向城鎮集聚，鼓勵鄉鎮企業轉型升級，加快農村服務業發展步伐，引導城市勞動密集型産業向農村轉移和擴散，著力形成城鄉分工合理、區域特色鮮明、生産要素和資源優勢得到充分發揮的産業發展格局。
（三）統籌城鄉基礎設施建設和公共服務
這是改變農村面貌、促進城鄉經濟社會發展一體化的著力點。我國城鄉經濟發展差距大，基礎設施和公共服務差距更大。目前，農村飲水、電力、道路、通信等公共設施落後，上學、看病問題和社會保障水平低等問題突出。要著眼于統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，創新管理體制和運行機制，加大資源整合力度，切實將公共資源向農村傾斜，著重改變農村基礎設施薄弱和公共服務不足的狀況，逐步實現基本公共服務均等化。要針對目前城鄉基礎設施差異大、功能佈局不合理、設施共享性差等突出問題，切實把城市與農村作為一個有機整體，著眼于強化城市與農村設施連接，加大農村基礎設施投入力度，特別要增加對農村飲水、電力、道路、通信、垃圾處理設施等方面的建設投入，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共用。著力推進城鄉環境綜合治理。加強農村防災減災能力建設。要鞏固和發展城鄉義務教育制度，健全覆蓋城鄉的公共衛生體系和基本醫療制度，完善城鄉公共文化服務體系，加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，積極解決好農村教育、衛生、文化、社會保障、住房等關係農民群眾的切實利益問題，全面提高財政保障農村公共事業的水平，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，共享改革發展成果。
（四）統籌城鄉勞動就業
這是改善人民生活、促進城鄉經濟社會發展一體化的重要條件。我國城鄉勞動力資源豐富，是促進經濟長期持續較快發展的有利條件。同時，就業壓力大、就業形勢嚴峻，將是我國今後較長時期面臨的一個重大課題。因此，必須把擴大城鄉就業放在經濟社會發展的突出位置。要堅持實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大城鄉就業。特別是要通過深化改革，加快建立城鄉統一的人力資源市場，將農民就業納入整個社會就業體系，形成城鄉勞動者平等就業制度，引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工返鄉創業。要健全覆蓋城鄉的就業服務體系，完善人力資源市場信息發佈制度，強化就業服務機構為勞動者提供免費就業服務的責任，同時要做好農村勞動力就業培訓，增強其外出適應能力、就業能力和創業能力。要加強農民工權益保護，進一步完善和規範勞動力市場的服務與管理，徹底清理對農民工進城務工的不合理限制政策和亂收費，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇。切實改善農民工勞動條件，建立健全農民工社會保障制度，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面，儘快制定和實施農民工養老保險關係轉移接續辦法，同逐步實現城鄉各項社會保障制度相互銜接。這對於形成城鄉統一的勞動力市場、保障勞動者權益有著重要作用。
（五）統籌城鄉社會管理
這是保持社會和諧穩定、促進城鄉經濟社會發展一體化的重要基礎。隨著改革開放不斷深入和社會主義市場經濟不斷發展，我國的經濟體制、社會結構、利益格局等發生深刻變化，城鄉融合趨勢加快、人口流動加速。這種空前的社會變革，既給我國經濟社會發展帶來巨大活力，也增加了社會服務和管理的難度和複雜性。要適應城鄉經濟社會發展一體化的需要，大力推進社會管理創新，改變城鄉分割、條塊分割的管理方式，著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，逐步形成城鄉社會管理一體化的體制，形成城市工作與農村工作對接、良性互動的新格局。積極穩妥推進戶籍制度改革，在統籌考慮農民工權益、城鎮化進程和城市承載能力等多方面因素的基礎上，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民，逐步融入城市社會。同時，隨著工業化、城鎮化進程深入發展，城鄉之間、地區之間流動的農民工愈來愈多，要推動流動人口服務和管理體制機制創新，將流動人口納入整個社會服務和管理體系，推進流動人口服務和管理法制化、規範化、信息化建設，為他們創造良好的工作與生活環境。
以上5個方面統籌，既是促進城鄉經濟社會協調發展的重要任務和抓手，又是重要舉措和制度建設。在實際工作中，最根本和最重要的是，必須切實轉變思想觀念和傳統做法，注重推進體制機制創新，從各方面建立健全統籌城鄉發展一體化的制度。
三、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度需要把握好的幾個問題
促進城鄉經濟社會發展一體化，目的在於適應工業化、城鎮化、現代化發展的新形勢，構建平等、和諧的新型工農、城鄉關係，加快農村發展，逐步縮小工農、城鄉差距，鞏固和加強工農聯盟，實現城鄉共同繁榮，全面發展中國特色社會主義事業。因此，必須把加強“三農”工作作為統籌城鄉發展的基本著眼點和立足點，堅持合理調整國民收入分配格局，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加快建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制，推動農村經濟社會又好又快發展。同時，要堅持走中國特色工業化、城鎮化、農業現代化道路，促進工農、城鄉協調發展。在實際工作中要注意把握好以下幾個方面。
（一）加快建立覆蓋城鄉公共財政制度
完善公共財政制度，加強農村公共産品和服務體系建設，這是促進城鄉經濟社會協調發展的關鍵性、制度性建設。特別要進一步形成有利於加強“三農”的國民收入分配格局，鞏固和完善強農惠農政策，健全農業投入保障制度。要切實調整財政支出、固定資産投資、信貸投放結構，保證各級財政對農業投入增長幅度高於經常性收入增長幅度，切實把國家基礎設施和社會事業發展的重點轉向農村，不斷縮小城鄉公共服務差距。要大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地佔用稅新增收入用於農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入。要積極利用財政貼息、補助等手段，引導社會資金投向農村。要通過深化農村金融改革，創新農村金融體制，加大對農村金融政策支持力度，引導更多信貸資金投向農村。同時，要採取更加有力的政策措施，引導和鼓勵工業支持農業、城市支持農村，加快形成以工業支持農業、城市支持農村的良好機制。這樣，才能不斷增加農業農村發展的物質技術基礎，不斷增強農村發展的實力和後勁。
（二）發展壯大縣域經濟
縣域涵蓋城鎮與鄉村，兼有農業與非農産業，既是功能相對完備的國民經濟基本單元，又是統籌城鄉發展的重要載體。要充分發揮縣（市）在城鄉發展一體化中的重要作用，統籌配置縣域範圍內各種生産要素，有效集成各項支農惠農政策，著力建設現代農業，壯大二、三産業。要著眼于發揮縣域的資源優勢和比較優勢，明確縣域主體功能定位和生産力佈局，科學規劃産業發展方向，積極培育特色支柱産業。引導城市企業與縣域企業加強合作，支持勞動密集型、資源加工型産業向縣域集聚，鼓勵農産品加工業特別是精深加工業向主産區集中。鼓勵有條件的縣（市）自主或聯合建立技術研發機構和公共技術服務平臺。為進一步促進縣域經濟發展，要擴大縣域發展自主權，增加對縣的一般性轉移支付，加強對縣域發展的支持。從根本上説，要深化財稅體制改革，促進財力與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力。完善地方行政管理體制，推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優先將農業大縣納入改革範圍；有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。進行這方面改革，要根據各地區經濟社會發展和行政區劃的實際狀況，綜合考慮各種因素，因地制宜作出決策。要認真總結實踐經驗，遵循經濟發展規律，正確處理相關方面關係，注意合理髮揮城市功能和縣級的積極性，促進城鄉全面協調健康發展。
（三）構建城鎮化和新農村建設互促共進機制
城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”，是中國特色現代化建設道路的重要特點，必須從戰略上協調好二者的關係。城鎮化是現代化的必然趨勢，必須堅定不移地推進。要堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。要充分發揮大中城市對農村的輻射帶動作用，促進城市資金、技術、人才、管理等生産要素向農村流動，推進城市教育、醫療、文化等公共服務向農村延伸，現代文明向農村傳播。大力發展小城鎮，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，把小城鎮建設成為人口、産業、市場、文化、信息適度集中的經濟社會發展平臺，發揮其承接城市、帶動鄉村的橋梁紐帶作用。同時，必須深刻認識到，我國人口規模巨大，即使將來城鎮化達到較高水平，仍然會有大量人口繼續在農村生活。世界上有不少國家在推進工業化、城市化過程中，由於忽視農業和農村發展而導致農業衰退、農村凋敝，城市特別是大城市人口過度膨脹，付出了沉重的代價。這方面教訓必須注意切實吸取，引為鑒戒。因此，我們在推進城鎮化的同時，一定要把農村建設好，創造良好的人居環境。要堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為社會主義新農村建設的首要任務，加強農村基礎設施和公共服務體系建設，健全農村市場和農業服務體系，注重保持鄉村特色、民族特點、地域特徵，保護秀美的田園風光和優秀的鄉土文化，努力把現代文明引向農村，逐步實現農村現代化。
（四）積極穩步促進城鄉經濟社會發展一體化
形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是發展中國特色社會主義的重大任務，各地都要積極推進。同時也要看到，我國地域遼闊，各地自然條件、資源稟賦和經濟社會發展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同。促進城鄉經濟社會發展一體化，必然是起點有差距、進程有快慢、水平有高低、重點有不同，不可能有統一的模式。同時還要看到，我國城鄉差距是由歷史、體制等多種原因形成的，縮小城鄉差距需要有一個過程，不可能一蹴而就。必須堅持科學規劃，因地制宜，分類指導，有步驟、有重點地加以推進。最重要的是，要牢牢把握我國社會主義初級階段的基本國情和當前發展的階段性特徵，適應農村改革發展新形勢，順應億萬農民過上美好生活新期待，在統籌城鄉發展上邁出更大步伐，努力開創農村改革發展新局面，堅定不移地向全面建設小康社會的宏偉目標邁進。（本文轉自《黨的十七屆三中全會決定學習輔導讀本》，併發表于《求是》雜誌2008年第20期）
