2008年12月12日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史致信各省（區、市）主要負責同志，通報了當前土地執法監管的嚴峻形式，強調在“兩碰頭、一憂慮”形勢下，要積極有效服務，嚴格規範管理，落實共同責任，嚴守耕地紅線。徐部長的信在各地引起強烈反響，本報將關注來信反饋情況，並予報道。
“……當前，國土資源管理工作面臨‘兩碰頭、一憂慮’的嚴峻考驗。一方面，黨的十七屆三中全會作出的《決定》，激發了地方的改革熱情，土地流轉在加快，各種探索十分踴躍，積極穩妥和規範推進改革的任務十分緊迫。另一方面，為應對國際金融危機的影響，中央和地方採取積極措施擴大內需，投資力度之大、涉及範圍之廣、建設時間之集中，都非同尋常，對國土資源特別是土地的需求勢必大幅上漲，違法用地可能反彈，遏制違規違法用地壓力很大。……明年要依據15號令對地方政府問責，若違規違法用地不能有效遏制，大量問責的局面令人憂慮……”
2008年12月12日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史致信全國各省（區、市）人民政府和新疆生産建設兵團分管國土資源工作的副省長以及15個副省級城市人民政府主要負責同志，通報了當前土地執法監管的嚴峻形勢，並提請各地政府領導在當前推進農村土地管理制度改革以及落實擴大內需保增長的過程中，在15號令將對地方政府問責之際，全面有效地發揮共同責任機制的作用，堅決遏制違規違法用地，確保各級幹部不碰耕地紅線，避免因此被問責。
徐部長的信在吉林省得到了迅速反饋。收到信後，王守臣副省長親筆批示：“紹史部長的信對我們做好當前和今後一個時期的土地管理和服務工作具有重要指導意義。我們一定要認真學習和貫徹落實。”按照他的批示精神，徐紹史部長的信以及副省長批示件很快轉發到吉林省各市（州）、縣（市、區）分管領導手中，引起全省上下各級領導幹部的強烈反響。
在國土資源管理面臨嚴峻考驗的形勢下，吉林省將如何思考“兩碰頭”，化解“一憂慮”？近日，國家土地總督辦和《中國國土資源報》記者組成聯合調研小組，赴吉林實地考察，聽到了地方官員對問責制的真實想法。
“徐部長的信，體現了對基層幹部負責的態度，體現了對經濟發展負責的態度，是關心和愛護，也是提醒和告誡。良苦用心，令我們發自內心地感動。”
調研在吉林省市、縣緊張的人代會期間插空進行。在對長春、吉林、四平、遼源、松原等市政府主管土地工作副市長的分別約訪中，談及徐紹史部長的這封信，大家的反應不約而同：深受感動，由衷感謝！
“15號令是鐵令，對我們基層政府而言，壓力非常大。從信的字裏行間，我們感受到了部長的憂慮。他不是舉著大棒，看誰有問題，就一棒子打死；而是真心為基層幹部著想。這一點，我們看了心裏感到很溫暖。”吉林市副市長朱淳説。
“看了徐部長寫給各地一把手的信，深有感觸。”長春市副市長王學戰説，“感觸有兩點。第一是共同責任。也就是部長信裏寫到的，積極主動擴大內需保增長是我們的共同責任，嚴格規範管理，守住18億畝耕地紅線同樣是我們的共同責任。第二是關心和保護幹部。一把手負責制，提前給你敲響警鐘，要你重視這件事。形勢的嚴峻確實令人憂慮。隨著新一輪建設高潮的來臨，用地量肯定大幅度增加，多年來治理整頓和百日行動取得的成果，能不能鞏固住？違法用地要控制住很難，一旦形成了氣候和規模，糾正都來不及。一旦出現大量問責，壓力比什麼都大。部長的憂慮發自內心，是對地方幹部的最大愛護，同時也是告誡、警示，要求地方政府認真履行職責。在大家感到困惑，急於拉動投資的情況下，國土資源部的這一提醒非常及時。”
調研中，市長們對國土資源部提出的既積極主動服務，又嚴格規範管理的24條措施給予了高度評價。“這24條，證明國土資源部在當前特殊形勢下，落實國家擴大內需保增長的要求和部署，非常地積極主動。這些措施，對於落實中央的4萬億資金，非常有針對性、可操作性。尤其是針對北方季節性較強的特點，給予了特殊優惠政策，取得了政策上的重大突破。這一點令人欣喜，令人感動。”
“請部長放心，貫徹落實國務院和國土資源部指示精神，我們有信心。關鍵一點是，各地政府已經普遍樹立了依法守法、節約用地的意識。”
第八次衛片執法檢查的結果顯示，吉林省兩大中心城市——長春市和吉林市違法用地比例均遠遠高出15%。長春市高於30%，吉林市則高達70%多。
形勢似乎並不樂觀。採訪中，長春市國土資源局局長徐洪山卻胸有成竹地向記者表示，“貫徹徐部長的講話精神，我們非常有信心。化解‘兩碰頭、一憂慮’的困擾，在我們這裡，問題不大。下次衛片檢查，我們敢叫這個數——不超過15%！”
信心來自哪？徐洪山告訴記者，首要一條是執法長效機制的建立。從今年初開始，長春市國土資源局與公安、司法部門聯合執法的工作機制，顯示出了強大震懾力。結合一週兩次的動態巡查，結合各司其職的共同責任機制和執法網絡體系建設，長春市對土地違法提出三個“100%”的要求：發現率100%，查處率100%，移交移送率100%。同時，建立了一整套相對完善的管理辦法，對知情不報，發現不及時、不到位的，該免職的免職，該撤職的撤職。“這是目前看來最進步、最管用的一種管理手段。”
信心還來源於各級政府領導對土地管理的深刻認識。“從治理整頓，到‘百日行動’，再到‘大辦班兒’（即在全國開展的縣鄉村幹部國土資源法律知識宣傳教育培訓活動），各級領導幹部的守法意識已經提高上來了。過去市縣長會説，項目沒批先幹著吧。現在他們懂法了，先問項目合不合規劃，是不是基本農田，土地手續辦沒辦。”徐洪山告訴記者，“這裡很關鍵的一點，現在領導幹部從前些年的教訓中得出了結論：這個項目不上，我不會受處分；發展得慢，也不會受處分；但項目要是上錯了，用錯了地，就得受處分了。利弊一權衡，就知道要合法合規用地了。”
2008年一年，長春市政府沒有出現一宗違規用地。只有一宗地，為趕施工期，採取了特事特辦，報國土資源部備案先行用地，並已經部同意。“借這個良好的開端，2009年我們繼續努力。拉動內需項目國家有特殊政策，允許報件同時先行用地，部裏的先行備案制度如果再能鑿實，我們絕大部分用地就能確保合法合規。”朱淳表示。
松源市是吉林省多年土地管理的“老先進”。副市長吳興宏對土地管理情有獨鍾。“分管了這麼多年國土資源工作，我心裏有數。第一，要保證松源基本農田不能動，一分也不能少，這是國家賦予我的責任，也是我的底線。第二，要保證松源土地不能亂用、瞎用，要按照國家政策和規劃用地，絕不能想在哪兒用在哪兒用，想用多少用多少。”
有件事足以證明松源管地之嚴。市政府在松花江流域造了300多公頃土地，全部實行招拍挂出讓。“為什麼要這麼嚴格管地？想一想，你松源憑什麼和人家競爭？跟發達地區比，不就是松源有地、有水嗎？如果把這點土地優勢都給得瑟沒了，松源今後還怎麼發展？你把好地都佔了，再來好項目，你還往哪放？而且項目肯定是越來越好的。”吳興宏的話令人感慨。
為貫徹落實國土資源部12月1日電視電話會議精神和徐部長的來信，2008年底，長春市委、市政府打破了往年人代會期間只召開計劃生育會議的慣例，將國土資源和計生會議合在一起。會上，市委書記當著各縣（市、區）黨政一把手的面，傳達了徐部長的講話精神，強調各級政府領導幹部要保住耕地紅線、保證發展用地、保住（廉政）底線，特別強調了15號令。“其實，部長的憂慮，早已在我們心中了。”王學戰説。
“特殊時期，更應嚴格管理。我們歡迎問責，因為實施問責是最有效的辦法。但科學問責應謹記六個字：實際、管用、有效。”
對於問責，朱淳有著刻骨銘心的記憶。前幾年他親歷的一場環保問責風暴，300多名幹部被問責了90多個，其中辭職、免職的就有42個，一夜之間，3個局長、2個市委書記，全部被免職，他的一位至交好友更是走上了上吊自殺的絕路。由此，他得出了基層幹部的“五死”結論：“沒有好膽子得嚇死，沒有好身板得累死，沒有好酒量得喝死，沒有好性格得急死，沒有好胸懷得氣死。”
一切並不是問責惹的禍。儘管心有餘悸，但對於即將來臨的土地問責風暴，朱淳明確表示：問責的做法是對的，必要的。不這麼做，不足以引起基層幹部重視。事實也證明，問責確實能起到效果，對基層幹部有警示、教育和震懾作用。特別在土地管理方面，大家都想大幹快上，要守住耕地紅線，沒有一點招法肯定不行。而問責就是最有效的招法。
“15號令的問責風險，對我們的確存在。”吳興宏表示，“我們不會回避這個問題。事實上，我們非常贊同問責制。地方政府對國務院負責，天經地義。實施了15號令，我們的工作才會更好幹。”
如何確保科學、有效問責，是市長們最關注的話題。朱淳總結了科學問責的“六字原則”——實際、管用、有效，他認為脫離了這六個字，任何政策都會成為紙上談兵。“問責要有科學性，就好像學生考試，如果所有學生都不及格，就説明老師有問題了。”
東北建設週期短，相對於南方一整年的施工期，東北滿打滿算不過半年。分析吉林省土地違法的主要類型發現，其中比例過半的是未批先建，即項目通過了預審，但報件仍在程序辦理中，沒有最終批復，在此情況下，受工期限制，先行動工，即被認定為違法。研討中，大家普遍認為這種認定的做法有待商榷，“手續不完備和違法，這是兩種截然不同的性質”。
四平市副市長王延吉表示：“在拉動內需期間，嚴管這一塊，我們完全有信心。但在提供土地服務方面，如何更快、更優，確保項目及時落地，是我們基層操作起來有壓力的地方。最大障礙就是建設週期短，而審批程序繁瑣。現在國家投資的項目，可以享受到一些政策的優惠。我們建議，地方投資的項目，也相應加快審批、報批、建設的進程，實現邊報批、邊建設。這對緩解15號令問責的行政風險，也將起到決定性的作用。”
“通過了預審不辦手續的擔心，沒有必要。有土地管理部門的提前介入，有責任追究，有批後監管，還有一點，項目落不下來，錢就不給你，政府怎麼會不著急？怎麼會不辦手續？有了這麼多約束，用地亂不起來。”吉林省國土資源廳副廳長田玉山説。
“要實施問責，相應的管理必須細化，應針對不同用地類型、性質，區別對待。”吉林省國土資源廳執法監察局局長黃元國認為，公益性用地和經營性用地，在違法認定和處理上就該區別對待。如果是拿著國有土地送人情，那沒的説，堅決收拾，絕不留情；可如果是為老百姓修路，政府沒錢，也不是惡意置國家規定於不顧，這種情況就有必要適度放寬政策。問責要有效。如果越問責越消極，甚至問責打擊了一大片，這是大家都不願意看到的。”
“問責的終極目標是不被問責。化解土地問責風險的最佳路徑，就是建立在科學發展觀引領下的長效機制。在共同責任機制下，國土資源部門自身的能力建設亟待加強。”
“問責不是目的。問責的真正目的是不被問責。”遼源市副市長張新興説。
在與幾位市長的交談中，記者發現，就化解15號令的行政問責風險問題，市長們的認識達成了一致：一是要建立長效機制，二是要把管理的觸角伸入基層。
“國土資源管理不建立長效機制不行。有了這套制度，我們就能保證長春市違法用地不至於太嚴重。”王學戰特別指出，在當前這種形勢下，落實共同責任機制的同時，國土資源部門更要下大力氣加強執法能力建設。他認為，國土資源執法能力建設要像環境保護部學習，從執法隊伍到裝備、到技術手段建設，“武裝到牙齒”。長春市只有9個國土資源執法監察人員，顯然力量不足。從現狀看，國土資源部門執法的體制、機制都有待創新。督察政府，更主要的是重心下移，要強化基層執法監察能力，把觸角伸入基層，伸入到每一個地塊，確保一動土就能發現，把違法消滅在萌芽狀態。（記者 張晏 特約記者 秦曉燕）
