深入學習實踐科學發展觀，努力做好衛生系統
基本建設和大型醫用設備管理工作
——在2008年全國衛生系統基本建設和
裝備管理工作會議上的講話
衛生部副部長 陳嘯宏
（2008年11月26日）
按照中央的統一部署，各地區、各部門正深入開展學習實踐科學發展觀活動。作為第一批開展學習實踐活動的中央國家機關，衛生部正按照中央精神和要求，結合衛生工作實際，緊緊圍繞促進醫療衛生事業科學發展的主題，努力把科學發展觀貫徹落實到醫療衛生工作的各個方面。
基本建設和裝備工作事關衛生資源配置與利用，是促進醫療衛生事業健康發展的基礎性工作，抓好基本建設和裝備管理意義重大、責任重大。因此，認真總結基本建設與裝備管理經驗、解決存在的問題和困難，是衛生系統學習實踐科學發展觀的一個重要方面。
一、關於基本建設工作
當前，世界經濟金融形勢日趨嚴峻，為抵禦國際經濟環境對我國的不利影響，黨中央、國務院果斷採取拉動內需促進經濟增長等一系列靈活審慎的宏觀經濟政策，以應對複雜多變的形勢。國務院決定四季度新增1000億元中央投資主要用於民生工程、基礎設施、生態環境建設以及自主創新和産業結構調整等。這一系列經濟措施是為了促進我國經濟繼續平穩較快增長，同時也是為了充分保障人民群眾利益，維護社會穩定，確保經濟社會全面、協調、可持續發展。中央的宏觀部署，全面考慮了當前國家經濟、政治需要以及民生需求，是學習實踐科學發展觀的重大舉措。同志們要提高認識，深刻理解中央宏觀經濟舉措的重大意義。
當前醫療衛生基本建設工作重點是響應黨中央、國務院拉動內需促進經濟增長的重大部署，研究落實衛生系統基礎設施建設實施方案。按照國務院拉動內需明確的“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實”的總體要求，衛生部及時會同發展改革委研究提出了中央緊急新增安排支持衛生系統的58億元（含地市級重點中醫院建設10億元）使用方案，決定用於拉動面廣、産業鏈長、能儘快啟動實施的地市級重點中醫院建設和農村衛生服務體系建設項目。目前，我部正會同發展改革委落實項目投資計劃下達工作。
按照拉動內需促進經濟增長的有關原則和深化醫藥衛生體制改革，健全醫療衛生服務體系要求，我們和發展改革委就明後兩年衛生系統建設的重點研究確定了初步方案，主要有兩個方面：一是以縣醫院、中心衛生院和城市社區衛生服務中心為重點的健全城鄉基層醫療衛生服務體系建設項目，二是以精神衛生和監督機構為重點的基本公共衛生服務體系建設項目。目前，我們正在加緊進行投資需求測算工作，同時進一步細化完善建設方案，有關情況待國務院審定後再及時公佈。
下面，我就如何做好當前的基礎設施建設項目工作提四點要求：
一是加快在建項目工程進度。各地衛生部門要主動溝通協調相關部門，共同督促市、縣衛生行政部門和基層建設單位加快農村衛生和麻風病院村等工程項目的土建安裝和設備購置工作進度，增加實物工作量，為切實拉動內需促進經濟增長做出努力。
二是狠抓工程建設質量和安全。各地要在建立工程質量責任制的基礎上，進一步完善管理制度，加強組織領導和監督指導，嚴格管理，採取各種有效措施確保工程建設質量。要牢記黨和人民的重托，堅持以人為本，努力將醫療衛生機構建設成為最安全、最牢固、群眾最放心的公共場所。特別是在縣醫院標準化建設工作中，要堅持合理規劃、科學設計、精心施工、嚴格監管，努力實現“佈局合理、功能完善、流程科學、規模適宜、標準合規、運行經濟”的規劃建設目標。
三是紮實做好項目前期工作。各地要根據中央確定的衛生系統基礎設施規劃建設方向，認真紮實做好項目前期工作，包括摸清底數、研究需求、科學配置衛生資源以及開展項目可行性研究、落實項目建設條件等，要建立項目庫，儲備一批具備條件、可以及時啟動實施的衛生建設項目。同時，要積極與政府和有關部門溝通協調，做好衛生基礎設施建設配套資金準備、土地規劃和環境評價等相關工作。另外，作為建設項目的配套工作，規劃財務部門的同志們還要時刻注意支持和配合有關方面做好人員培訓，管理制度建設等，促進建設項目更好地發揮作用。
四是加強投資項目和資金的監督管理。目前中央成立了擴大內需促進經濟增長政策落實檢查工作領導小組，對有關地方是否全面認真落實中央的政策措施、工程項目規劃、立項是否符合科學發展觀的要求和中央規定的投向、項目審批和建設程序是否依法合規、建設資金管理使用是否規範透明和工程建設質量是否安全合格等方面進行檢查。各地要嚴格按照確定的投資方向、安排原則、有關標準、建設程序等要求選準選好項目，用好管好建設資金，進一步細化落實各個實施環節的責任制，切實加強對資金使用和項目建設過程的監督檢查。同時，各地要牢固確立擴大投資與預防腐敗“兩手抓，兩手都要硬”的思想觀念，在進一步加大黨風廉政建設和防治腐敗制度建設方面更加積極、主動，自覺接受檢查和指導，從源頭上防範腐敗的發生，治病于未發，防患于未然，堅決杜絕在擴大內需促進經濟增長工作中出現腐敗問題，保障各項措施取得預期效果。
拉動內需促進經濟增長是當前一項十分重要的政治任務。各地要認清形勢，堅定信心，統籌兼顧，週密安排，迅速行動，紮實工作，明確責任，加強協調，加強管理，提高效益，確保中央部署落到實處。
二、關於大型醫用設備管理工作
選擇這個時期召開大型醫用設備管理工作會議，目的就是以深入學習實踐科學發展觀為契機，認真審視過去、總結經驗、規劃未來，把學習實踐活動與大型醫用設備管理工作更加緊密地結合起來，科學謀劃思路，研究提出改進工作的措施與辦法，使學習實踐科學發展觀的過程真正成為促進大型醫用設備科學配置、合理使用、有效管理的過程。
（一）近年來主要工作回顧。
大型醫用設備是一類特殊的衛生資源，具有三個特點。第一個是資金投入量大、運行成本高、檢查治療收費價格較高。如果配置不合理、管理不規範，極易造成衛生資源浪費和加重患者負擔，導致衛生費用過快增長，引起人民群眾對醫療費用不滿意。第二個是應用技術複雜，對醫務人員素質要求高。如果技術把關不嚴，使用不合理，出現誤診漏診、誤治亂治的情況，會導致人民群眾對醫療質量不滿意。第三個是大型醫用設備的適宜配置可發揮火車頭作用，對提高醫療機構臨床診療能力效果明顯。如果處理不好規劃、審批與具體配置醫療機構之間的關係，醫療衛生事業發展受限，不能及時滿足人民群眾的醫療服務需求，最終也會導致人民群眾的不滿意。
人民群眾對大型醫用設備診療服務的關注主要也表現在三個方面：一是費用，二是質量，三是能力，體現了大型醫用設備的三個特點。群眾的關注對我們做好大型醫用設備管理提出了很高的要求，群眾對大型醫用設備管理工作好壞與否也有自己的判斷標準。管理松一些，設備配置多一些，人民群眾對服務能力會滿意，但會抱怨費用高和質量差；管理緊一些，設備配置少一些，人民群眾對費用和質量會滿意，但又會抱怨服務能力低。管得好，能有效樹立政府形象；但如果管得不科學、不合理，就會出現人民群眾對費用、質量和能力都不滿意的情況，損害政府形象。所以説，大型醫用設備管理是一門科學性、政治性很強的工作。
如何加強管理？根本的出發點和落腳點必須是堅持科學發展觀，堅持以人為本，堅持把人民滿意放在第一位，統籌兼顧，既要適度、規範配置大型醫用設備，提升醫療服務能力，也要加強監管，促進大型醫用設備有效使用，遏制醫療費用過快增長，提高醫療服務質量，維護人民群眾健康權益。只有這樣，才能緩解矛盾，避免出現群眾不滿意現象。
近年來，我們按照《大型醫用設備配置與使用管理辦法》有關要求，逐步統一思想認識，理清工作思路，採取綜合措施，推進大型醫用設備管理。主要做了四個方面的工作：
1.加強大型醫用設備規劃配置工作。
按照《大型醫用設備配置與使用管理辦法》要求，我部協調發展改革委加強大型醫用設備配置規劃工作。印發了《2008-2010年全國正電子發射型斷層掃描儀（PET-CT）配置規劃》、《全國伽瑪射線頭部立體定向放射外科治療系統（頭部伽瑪刀）配置規劃》，明確了這兩類主要甲類設備的配置規劃數量和醫療機構配置基本標準。還印發了《全國乙類大型醫用設備配置規劃指導意見》，加強對全國乙類大型醫用設備配置規劃管理工作的指導。各地按照指導意見要求，結合實際情況，編制了乙類大型醫用設備配置規劃。截至目前，共審批PET-CT84台、頭部伽瑪刀36台、各類乙類大型醫用設備10454台，不斷滿足人民群眾的醫療衛生服務需求。
2.規範大型醫用設備配置審批程序。
衛生部制定了《衛生部甲類大型醫用設備配置審批工作制度（暫行）》，要求加大政務公開力度，進一步明確了審批流程和時限要求，規範審批行為，建立健全制約機制，確立了依託專家編制規劃、科學制定配置數量和準入條件、專家合議嚴格評審、審批結果公示的工作模式。大部分地區參照甲類大型醫用設備配置審批程序，按照行為規範、公正透明、廉潔高效的原則，結合當地實際，相繼細化和完善了乙類大型醫用設備配置審批工作制度。
3.加大監管和處罰力度，保障診療服務質量。
一是日常監管和專項整治相結合。2006年以來我部將大型醫用設備配置與使用管理的內容納入醫院質量管理年、大型醫療機構巡查、醫藥購銷領域商業賄賂治理、院務公開等工作中，作為規範醫院管理的一項重要考核指標。2007年下半年我部開展了全國大型醫用設備管理督查。今年上半年又部署了排查處理違規裝備與使用的專項整治。
二是查處一批違規裝備和使用的醫療機構。我部組織力量，對違規裝備伽瑪刀的溫州市第二醫院、違規裝備射波刀的天津市腫瘤醫院等4家醫院進行了查處，並通報全國。截至5月底，各地已封存、停用、強制報廢違規設備560台，其中甲類設備26台，乙類設備534台。
4.採取多種措施，抑制不合理使用和盲目引進設備的傾向。
一是合理調整價格。衛生部會同價格主管部門委託相關學會測算、公佈了PET-CT和頭部伽瑪刀診療服務平均成本，要求各地按照彌補合理成本、不盈利的原則，合理制定大型醫用設備診療服務價格，降低和消除經濟利益驅動配置因素。會同有關部門研究出臺了收費許可與配置許可聯動的政策，明確不符合配置規劃、未獲配置許可的大型醫用設備在提供診療服務時不得收取任何費用。
二是開展評估選型工作。結合不同類型設備的特性，將大型醫用設備按功能分類，依據階梯配置原則，指導醫療機構選擇配置與自身條件、功能定位、技術水平相匹配的醫療設備，努力實現衛生投資效益最大化和裝備配置最優化，改善醫療設備配置效率。
另外，衛生部還印發了《關於進一步加強醫療器械集中採購管理的通知》，探索實行集中採購，規範採購行為。明確提出大型醫用設備要按審批權限、分品目實施集中採購，甲類大型醫用設備由衛生部負責，乙類大型醫用設備由省級衛生行政部門負責，以規範採購行為，降低採購價格，促進醫療機構進一步降低醫療成本，減輕患者醫療費用負擔。
在中央和地方的積極努力下，大部分地區對大型醫用設備管理工作重要性的認識已明顯提高，無序配置的局面已初步得到扭轉，盲目裝備大型醫用設備的現象正在減少。大型醫用設備管理工作取得了一些成效，但與中央的要求和人民群眾的期望還有一定距離，仍要加大工作力度，進一步規範大型醫用設備配置與使用管理。
（二）以科學發展觀統領大型醫用設備管理工作。
以科學發展觀統領大型醫用設備管理工作，關鍵是要明確一個指導思想，遵循兩個原則，協調三個關係，把握四個重點。
1.要明確指導思想。
要從保障人民群眾健康權益的高度思考和認識大型醫用設備管理的定位和作用，把握醫學技術發展規律，改進管理方式，提高管理水平，著力解決影響和制約大型醫用設備合理配置與有效使用的突出問題，努力構建符合衛生科學發展要求、符合深化醫藥衛生體制改革方向的大型醫用設備管理制度，滿足患者的醫療服務需求，抑制設備檢查治療費用的不合理增長。
2.要遵循兩個原則。
一是堅持以病人切實利益為本。既要著眼于促進醫學進步，滿足人民群眾日益增長的醫療服務需求；又要確保大型醫用設備安全、有效、價格適宜，提供群眾滿意的診療服務；更要加強對違規裝備、質量不合格、檢查治療不規範等損害群眾健康權益行為的查處，把維護人民健康權益放在工作的中心位置。
二是統籌協調發展。大型醫用設備配置與使用涉及幾個方面的關係，必須統籌兼顧，協調處理。既要立足於基本國情，配置數量和區域分佈要與國民經濟和社會發展相協調、與人民群眾健康需求和承受能力相適應，還要考慮醫療科技進步、學科發展、醫院合理補償等因素，因此要因地制宜、分類指導，建立符合我國國情的大型醫用設備管理制度。
3.要協調好三個關係。
首先，要協調好醫療機構單位利益與人民群眾整體利益的關係。大型醫用設備不應是醫療機構“賺錢”的利器，在配置、使用和收費上要符合衛生事業公益性質的定位；在管理上要尋求推動醫學技術進步與合理配置的有機結合；在發展目的上要始終服從於人民群眾的根本利益，要把保障人民群眾獲得適宜的醫療衛生服務、提高服務質量和技術水平，作為管理大型醫用設備的根本目的。
其次，要協調好醫療機構眼前利益與醫藥衛生體制改革長遠利益的關係。加強大型醫用設備規劃配置和監管，短時期內可能造成個別醫療機構的發展受限，影響眼前利益。但從長遠看，加強管理，有效控制衛生費用過快增長，保障設備安全和質量，有利於醫藥衛生體制改革整體平穩推進，改革的成果最終將惠及醫療機構本身。醫院發展不能走高投入、高收入的規模擴張之路，不能依靠增加大型設備、提供昂貴檢查來吸引病人和發展醫院。
第三，要協調好發展高精尖技術與保障基本醫療裝備的關係。引進大型設備，運用高精尖技術是現代醫學發展的一個趨勢。但在衛生資源總量既定的情況下，如果過於追求高精尖技術和裝備大型醫用設備，容易形成重設備、輕醫療的衛生資源不合理流向。對高精尖技術和設備的過度使用和依賴，也可能促使醫護人員忽視基本知識、基本技能和基本操作，造成臨床實踐水平下降，削弱基本醫療。
4.要把握四個重點。
一是要堅持依法管理。要認真履行各項管理職責，解決好“越位”與“缺位”問題。防止“越位”，就是要牢固樹立法治觀念，在國務院有關規定和《大型醫用設備配置與使用管理辦法》的約束下依法管理，不得隨意擴大自由裁量權，要增強程序意識，嚴格程序，提高行政效率，高效便民，保證大型醫用設備管理目標實現。避免“缺位”，就是要嚴格按照職能履行規劃、審批和監管職責，落實各項管理措施，保證管理取得實效。
二是要堅持科學決策。大型醫用設備管理涉及規劃、配置、論證、使用等多個環節，必須堅持民主決策，堅持用制度保證科學決策。
堅持民主決策，就是要深入調查研究，掌握有關社會經濟、群眾健康需求、疾病譜等第一手材料，廣泛聽取各級衛生部門、醫療機構、企業、患者等多方意見，因地、因時科學制定配置規劃，合理確定配置數量，最後在充分論證的基礎上，由集體討論決定。大型醫用設備的配置論證要嚴格按照配置審批程序，制定科學論證方案和評審標準，組織權威專家認真論證。未經集體討論，任何個人不得做出決策，要堅決杜絕一個人説了算的現象。
堅持用制度保證科學決策，就是要建立健全專家諮詢制度和社會公示制度，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，提高大型醫用設備管理決策的科學性和合理性。
三是要堅持政務公開。政務公開是提高科學執政、民主執政和依法執政能力的重要原則，也是建設行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政體制的重要內容。大型醫用設備管理工作堅持政務公開原則，不但是貫徹國務院有關政府信息公開工作精神，落實部黨組對政務公開工作統一部署的必然要求，也是確保審批工作程序公正、環節透明、高效便民的基本條件。
四是要堅持嚴格監管。大型醫用設備配置管理，離不開有效、有力的監管工作。監管是否到位、措施是否有力、責任是否落實直接影響大型醫用設備管理工作的效果。
要以病人為中心，把維護廣大患者的合法權益作為大型醫用設備監管工作的出發點和落腳點。對違規裝備、裝備質量不合格設備、聘用不具備資質人員操作和使用大型醫用設備，損害群眾利益的，要堅決查處，維護患者權益。
要採取綜合治理，把建立健全多部門全過程聯合監管機製作為加強監管的著力點。各級衛生部門要綜合運用法律、經濟手段，輔以必要的行政手段進行監管；要主動協調發展改革、財政、藥監等部門，建立起齊抓共管、各司其職的聯合監管工作機制，對大型醫用設備實行從準入、規劃、採購、配置到應用的全過程監督管理。
要推行行政問責，把建立責任追究制度作為加強監管的重要手段。各地要強化內部監督，加強對行政部門和醫療衛生單位的監管。要特別注意從制度上防止權力濫用和行政不作為，切實提高政府對大型醫用設備監管的執行力和公信力。
（三）當前加強大型醫用設備管理的重點工作。
合理配置與有效使用大型醫用設備，是實施區域衛生規劃，合理配置衛生資源，控制衛生費用過快增長，維護患者合法權益, 促進醫療衛生事業持續、協調、健康發展的一項重要工作，也是深化醫藥衛生體制改革的重要內容。各地要加強組織領導，實行專人負責，採取更加有效有力的措施，進一步強化大型醫用設備管理。當前要著力做好以下工作：
1.全面完成違規裝備大型醫用設備的清理工作，妥善處理歷史遺留問題。
針對個別醫療機構頂風違紀，擅自採購和裝備射波刀、PET-CT等大型醫用設備現象，今年上半年我們部署了大型醫用設備違規採購和裝備的排查工作，堅決遏止違規採購和裝備設備現象。
大部分地區高度重視，組織專門力量進行排查，認真採取措施處理存在問題。通過清理排查，各地基本摸清了裝備底數，對存在的問題做到了心中有數。下一步各地要按照區別情況、保障質量、嚴格管理、重在規範的工作思路，儘快完成違規裝備的處理，妥善解決歷史遺留問題。
對違規裝備設備，可分四種情況採取不同的處理辦法：設備性能和影像質量均合格且相關技術人員具有上崗資質的，按規定發放臨時配置證，逐步納入大型醫用設備配置規劃，嚴格管理；設備質量不合格的,要堅決淘汰；設備質量雖然合格但技術人員不具備上崗資質、應用質量沒有保證的，封存設備、暫停使用，待相關人員參加培訓取得上崗資質後再按要求納入配置規劃管理；2008年我部《關於浙江省溫州市第二人民醫院違反規定配置伽瑪刀有關問題的通報》印發後，仍然頂風違規裝備的，要按通報要求，一律查封，停止使用。
2.抓緊編制2009-2011年乙類大型醫用設備配置規劃。
我部會同發展改革委制訂了《2009-2011年全國乙類大型醫用設備配置規劃指導意見》，即將下發各地作為編制下一週期配置規劃依據。各地要組織由大型醫用設備相關專業專家、衛生經濟和行政管理人員等組成的專門班子，認真分析本地區上一週期規劃執行情況，按照總量控制、佈局調整、嚴格準入、有效使用的原則，本著繼續調整、優化區域佈局，控制衛生費用不合理增長的指導思想，統籌考慮當前主要矛盾和規劃目標，科學地、實事求是地做好規劃編制工作。
3.繼續落實綜合治理措施，務求實效。
要按照標本兼治、綜合治理的思路，繼續落實配置、價格、質控、監管和宣傳等方面的措施，力求取得實效。要按照階梯配置的原則，引導醫療機構選擇適宜機型，控制盲目、過度配置高端設備；加快推進大型醫用設備集中採購工作，規範採購行為，降低採購價格。要貫徹執行配置許可與診療收費聯動政策，沒有配置許可的設備堅決不允許收費；要繼續調整不合理的診療服務收費價格，減少配置與使用中經濟利益驅動因素。要實行強制報廢淘汰制度，加強設備應用質量綜合評測，維護患者合法權益。要加強經常性監督檢查力度，對違規裝備的醫療機構要堅決查處，對管理不嚴的地區，要實行區域限批制度。要廣泛宣傳管理政策和審批情況，確保群眾的知情權，不斷提高管理水平和效果。
4.繼續完善管理制度。
（1）加快推進政務公開，建立審批監督制約機制。近年來我部在大型醫用設備管理政務公開以及監督制約機制建設方面做了不少工作，取得了一定成績。我們要求各地也要儘快完善各自的審批工作制度，主動向社會公佈相關情況，接受社會監督，做到所有配置規劃和審批結果及時通過公告、網站、報紙等新聞媒體向社會公佈。
（2）健全專家諮詢制度，建立專家監督評價機制。各地要在現行大型醫用設備配置審批實行專家論證評審的基礎上，建立專家全過程參與的諮詢制度，在配置規劃制訂、階梯配置機型選擇、配置審批、應用質量控制和新設備準入等方面充分發揮專家作用，促進科學決策，提高管理水平。要明確專家的權利、義務和責任，規範專家行為。要對專家履行職責情況進行經常性監督評價，不能客觀、公正、廉潔履行職責的，取消資格、清除專家隊伍。違反法律法規的，要追究責任。
（3）積極研究完善《大型醫用設備配置與使用管理辦法》。要認真總結幾年來大型醫用設備管理工作的經驗教訓，進一步完善和理順從規劃、採購、配置、應用、質控到監督的大型醫用設備全程管理，更好地適應新形勢需要，逐步實現大型醫用設備配置工作科學化、規範化和制度化。
加強大型醫用設備管理，涉及醫療機構管理體制、投資體制和運行機制改革等方方面面，涉及各方利益的調整，困難很大，任務很重。各級衛生行政部門要高度重視，堅持以科學發展觀指導我們事業的發展，指導大型醫用設備管理工作，著力解決影響和制約衛生科學發展的突出問題，著力構建有利於醫藥衛生體制改革、有利於衛生事業科學發展的大型醫用設備管理體系，突出重點，開拓進取，穩步前進，讓大型醫用設備更好地為廣大人民群眾服務！
