中國是內陸文明大國，文化生成積澱了幾千年。但是今天，我們還認識到這樣的事實：中國無疑還是個發展中的海洋大國，有著18000公里的大陸岸線、14000公里的島嶼岸線，6500多個500平方米以上的島嶼和近300萬平方公里的主張管轄海域。

    海域使用管理逐步成為我國海洋管理的基本職能

    1978年，中國在改革開放之初就開始意識到海洋國土的重要性。當年的全國科學大會，明確提出了查清中國海、進軍三大洋、登上南極洲等三大海洋事業發展目標，並且從1980年開始，在全國範圍內開展了海岸帶和海涂資源綜合調查工作，取得了豐富的資料和成果。

    20世紀80年代以來，隨著我國海洋經濟的快速發展，海洋開發利用方式逐漸增多。但是，由於多頭管理、家底不清、權屬不明、缺少規劃，行業用海矛盾和糾紛日益加劇，亂佔海域、爭搶資源的現象時有發生，嚴重影響了海域資源的合理開發和可持續利用。

    上世紀90年代，隨著中國改革開放的深化，海域的綜合管理工作，成為國家海洋局的重要職責。

    1998年，國務院組建國土資源部，國家海洋局成為國土資源部管理的監督管理海域使用和海洋環境保護、依法維護海洋權益、組織海洋科技研究的行政機構。海域使用管理，成為國家海洋局重要的基本職能。

    這一時期我國海域國土使用管理在制定功能區劃、開發規劃以及監督管理海域（包括海岸帶）使用和海域勘界，強化與周邊國家海域劃界等方面做了大量的工作，取得了豐碩的成果。

    2002年1月1日《海域使用管理法》頒布實施後，各級海洋行政主管部門努力樹立和落實科學發展觀，堅持依法行政，科學管海，逐步扭轉了海域使用中長期存在的無序、無度、無償局面，有效維護了國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，有力保障了海洋經濟的持續、健康、協調發展。

    從2008年，我國海洋事業的發展進入了一個新的歷史時期。國務院批准實施了《國家海洋事業發展規劃綱要》，規劃了海洋事業發展的藍圖。同時，國務院批准實施了涉海有關部門新的“三定”方案，標誌著中國朝著實現海洋綜合管理目標邁進有了新的歷史起點。

    海域使用管理工作取得顯著成就

    ——海洋功能區劃制度日趨完善

    海洋功能區劃是一項海洋管理的基礎性工作，1989年和1998年國家海洋行政主管部門分別開展了小比例尺和大比例尺海洋功能區劃工作。1999年修訂的《海洋環境保護法》和2001年頒布的《海域使用管理法》正式確立了海洋功能區劃的法律地位。2002年8月《全國海洋功能區劃》編制完成，並由國務院發佈實施，此後，沿海地方相繼開展了省、市、縣三級海洋功能區劃的編制和報批工作。為規範海洋功能區劃工作，國家海洋行政主管部門發佈了《海洋功能區劃管理規定》，修訂了《海洋功能區劃技術導則》國家標準，制定了市縣海洋功能區劃技術規程。目前，沿海已有10個省級海洋功能區劃得到國務院批准，70%以上的市、縣級海洋功能區劃也已經編制完成，部分已批准實施，海洋功能區劃體系基本建立。

    ——海域權屬管理深入推進

    《海域使用管理法》實施以來，海域權屬管理制度得到進一步完善，國務院批准發佈了《關於沿海省、自治區、直轄市審批項目用海有關問題的通知》、《報國務院批准的項目用海審批辦法》等規範性文件，國家海洋行政主管部門制定併發布了《海域使用權管理規定》、《海域使用權登記辦法》等規範性文件。幾年來，國務院先後批准了50多個國家重大建設項目用海，如上海洋山港、杭州灣跨海大橋、曹妃甸首鋼搬遷建設用海項目等，有力保障了國家能源、交通、工業等重點行業的用海需求。

    為加強和規範養殖用海管理，國家海洋行政主管部門于2005年啟動了“海域使用管理百縣示範活動”，2007年組織開展了養殖用海普查登記和專項執法工作。沿海各地普遍加強了海域使用現狀調查，全面清理違法用海，不斷規範海域使用申請審批和招標拍賣工作，依法進行海域使用權登記，將各類項目用海納入管理。不少地方依法開展了海域使用權招標拍賣，探索進行海域使用權轉讓和抵押登記管理工作，運用市場化手段合理配置海域資源，有力促進了海域資源的集約利用。截至2007年底，全國發放海域使用權證書40220本，確權海域面積1299313.31公頃。

    ——海域有償使用制度建設取得突破

    為規範海域使用金徵收管理，國家海洋行政主管部門會同財政部開展了多次海域有償使用立法和管理調研，並組織了海域等級劃分和海域使用金標準制定工作，同時先後發佈了《海域使用金減免管理辦法》、《關於加強海域使用金徵收管理的通知》等規範性文件，出臺了全國統一的海域使用金徵收標準，全面規範了海域使用金徵收、管理和減免行為。與此同時，沿海各地積極落實養殖用海海域使用金減免等各項優惠政策，為確保漁民增收、漁業增效，促進沿海地區社會主義新農村建設提供了有力保障。

    ——海域勘界工作進展順利

    2002年2月，國務院辦公廳印發了《關於開展省縣兩級海域行政區域界限工作有關問題的通知》。據此，國家海洋行政主管部門全面啟動了省縣兩級海域行政區域界線勘定工作。全國省縣兩級海域界線共有252條，其中省際海域界線12條、縣際海域界線240條。為推進海域勘界工作，國家海洋行政主管部門印發了《關於縣際間海域勘界工作的指導意見》和《全國縣際間海域勘界工作規程》。沿海各地也成立了高規格的海域勘界領導機構和海域勘界專職辦公室。目前省界線已有6條簽訂了協議書；4條基本達成了意向，進入協議簽署階段；2條完成了界線方案的研究制定，進入方案協調階段。縣界線已勘定界線總數的90%以上，其中簽訂協議書的200多條，海南、浙江、河北已全面完成縣際間海域勘界任務，其他省市也已進入收尾階段。

    ——海島綜合管理工作邁出了新步伐

    海島綜合管理是我國海洋行政管理的重要組成部分。長期以來，黨和國家對海島管理工作十分重視，相繼發佈實施了《關於進一步開發建設海島的意見》、《關於加強無居民海島及其周圍海域管理工作若干意見》、《無居民海島保護與利用管理規定》、《無居民海島利用申請審批暫行辦法》等一系列有關海島管理的政策和法規。

    為落實中央領導關於海島工作的具體要求，國家成立了“國家海島調研規劃和政策研究工作領導小組”，全面開展海島規劃、立法、政策研究和保護區建設等工作。國家海洋行政主管部門在深入調研的基礎上，會同有關部門起草了《國務院關於促進海島地區經濟社會發展加強海島保護管理的若干意見》、《海島開發與保護管理辦法》等6個配套規定，完成了《全國海島保護與開發規劃綱要》和《全國海島特別保護區選劃建設工作方案》的編制工作。地方海島管理工作也在穩步開展。繼廈門、寧波制定了無居民海島地方法規之後，浙江省人民政府印發了《關於進一步加強無居民海島管理工作的通知》，建立了無居民海島管理聯席會議制度，明確由海洋行政主管部門對全省無居民海島實施綜合管理，在全國起到了示範和先導作用。所有這些不僅為強化對海島的管理提供了政策依據，而且也為促進海島保護法的儘快出臺創造了有利條件。

    國家海洋行政主管部門在對20世紀80年代全國海島調查檔案資料進行收集、整理及數字化的基礎上，建設完成了我國目前最為完整的海岸帶海島數字檔案和歷史調查資料基礎數據庫。1999年9月國家海洋行政主管部門印發了《關於開展海島開發保護管理試點工作的通知》，開始在遼寧長海縣、山東長島縣、浙江岱山縣和廣東萬山區等地區開展海島開發保護管理試點工作。海島試點工作為國家海島開發保護管理政策制定提供了實踐經驗，同時也為在全國範圍內開展海島開發保護工作奠定了基礎。

    1990年，在14個海島縣（區）人民政府共同倡議下，國家成立了全國海島聯席會議制度。目前，全國海島聯席會議已經連續召開了14次。聯席會議對於推動沿海經濟發展，特別是海島縣（區）社會經濟發展具有重要現實意義，這一制度已經成為各海島縣（區）加強交流、共謀發展的有效載體和重要平臺。（趙 凡）