徐紹史：深入開展農村土地整治 搭建新農村建設和城鄉統籌發展新平臺

    當前，經濟運行初步企穩，擴大內需的一攬子政策措施取得積極成效。然而，國際金融危機還在蔓延和加深，我們應當進一步加大貫徹落實一攬子政策措施的力度，同時要積極醞釀並採取更加直接、更加有力、更加有效的驅動內需的措施。我們要看到，近年來，中央作出了建設社會主義新農村和統籌城鄉發展的戰略決策，中央和地方集中投入大量涉農資金支持農村建設，以改變農村面貌、促進農業發展和農民增收。為應對國際金融危機，中央又要求“保增長、擴內需、調結構、保民生、保穩定”。各有關部門也都在分頭推進農村相關方面的建設。有一定資金實力的地方特別是村鎮和農戶也在修路、蓋房，改善農村生産生活條件。因此，抓住各地修編土地利用總體規劃的良機，以更加有力的措施大力推進農村土地整治，搭建新農村建設和城鄉統籌發展的新平臺，更加有效地驅動農村消費需求，可謂正當其時。

    多年來，通過實施土地整治和城鄉建設用地增減挂鉤，補充了大量耕地，提高了土地産能，優化了用地結構，改善了農村面貌

    國土資源部組織開展土地整治（土地整理復墾開發）工作十多年，有規劃、有資金、有經驗、有成效。2003年，國土資源部制定了《土地開發整理規劃》，並且每年下達補充耕地計劃。根據相關規定，可用於土地整治的資金有新增建設用地有償使用費、土地出讓金純收益的15％、耕地開墾費和復墾費，近幾年全國合計每年約有1000多億元。1999年至2008年，全國通過土地整治補充耕地4163.2萬畝，為堅守18億畝耕地紅線發揮了極為重要的作用。實踐證明，通過耕地整理，可新增耕地5%-8％，農田産出效力提高10％-20％。通過平整土地，治理溝渠，修築田間道、生産路，農田生態功能進一步發揮，農業生産條件明顯改善。

    城鄉建設用地增減挂鉤試點取得積極成效。2006年起，國土資源部先後在21個省（區、市）實施600多個試點項目，折舊面積將近40萬畝。截至2008年9月底，實際完成158個項目，農村居民點人均用地下降100平方米左右。一些地方還帶動耕地整理建成了集中連片的高標準農田。通過對農村散亂、廢棄、閒置的建設用地（包括宅基地）進行整理復墾，集中建設居民點，配套建設公共服務設施，約可凈增耕地13％左右，促進了農村土地節約集約利用，改善了農民生産生活條件，改變了村容村貌。

    土地整治和城鄉建設用地增減挂鉤項目的實施，惠及了項目區群眾，受到了熱烈歡迎。事實上，各地已經將其作為新農村建設和城鄉統籌發展的一個新平臺。

    將土地整治與城鄉建設用地增減挂鉤相結合，以更大的力度開展農村土地整治

    農村土地整治，就是以土地整治和城鄉建設用地增減挂鉤為平臺，田、水、路、林、村、房綜合整治。主要做法是：一是開展農田整治。對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾，在新增加耕地的同時，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農業、節水農業、循環農業和集約化農業為一體的高標準農田，為規模經營和發展現代農業創造條件。二是推進村落整治。對農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施一起規劃，一起建設，一起更新，建設現代新村。三是發展非農産業。在集體建設用地上，依法依規發展鄉鎮企業和非農産業，讓農民參與經營和開發。四是促進城鄉互補。城鄉建設用地增減挂鉤，僅僅增加建設用地流量，使農村一部分富餘的建設用地指標調劑到城鎮使用，獲得的土地增值收益反哺農村，改善農村生産生活條件。通過農村土地整治，真正實現“耕地佔補平衡有良方，土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障，城鄉統籌發展有希望”。

    農村土地整治，要注重統籌規劃、整村推進、整合資金。一是統籌規劃。有些地方打破思維定式，突破部門壁壘，優化資源配置，以編制村鎮土地利用規劃為基礎，田、水、路、林、村、房綜合考慮，統籌規劃生産、生活、居住、建設、生態用地，科學合理佈局。二是整村（鎮）推進。在規劃的基礎上，以村為單位，有條件的以鎮為單位，整體推進農村土地整治，做到整治一個，改造一片，造福一方。三是集聚集約。通過農村土地整治，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，産業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、佈局優化、要素集聚的目標。四是整合資金。目前，中央和地方的惠民資金總量不小，問題在於要通過整合發揮綜合效益。有些地方按照“資金性質不變、管理渠道不變，統籌使用、各司其職，形成合力、各記其功”的思路，把土地整治、農業綜合開發、中小水利、以工代賑、農村扶貧、退耕還林、中低産田改造等各類涉地、涉農資金整合起來集中使用，綜合發揮各項資金的疊加效益。通過農村土地整治，村容村貌全面規劃，基礎設施綜合配套，産業結構全面提升，要素佈局優化調整。

    農村土地整治，要尊重農民意願、引入社會參與、確保農民受益、保持農村特色。一是尊重農民意願。在運作模式、規模經營、舊房改造、新居建設、非農就業和社會保障等方面要提供多種選擇，讓農民提前知情和全程參與，實行“陽光操作”，做到整治前農民樂意，整治後農民滿意。二是引入社會參與。有些地方以政府涉農資金啟動土地整治，引入社會資金參與土地整治，同時注重調動農村集體經濟組織的積極性。通過開展農村土地整治，促進耕地規模化經營，推動農業産業化發展，滾動投入，發揮涉農資金“四兩撥千斤”的作用。通過市場機制形成穩定的回報，使投資有回報，農民有收益，農業有發展，農村有進步。三是確保農民受益。在各地實踐中，農民通過承包地轉包、出租、入股等多種方式獲得穩定的收入，在農業龍頭企業務工獲得工資收入，通過房屋出租、參與産業和商業經營還可獲得一份收入，同時居住條件得到改善並享有較好的公共服務，使城鄉居民平等擁有發展權益，公平享受改革發展成果。四是保持農村特色。農村土地整治，不僅整治農田，整治農宅，而且配套建設公共設施，使農村道路、水電、通信、綠化、衛生院、文化站等公共設施有根本的改觀，使公共服務落地新村，項目區的群眾享受“城裏人”的生活。通過農村土地整治，改造舊村，建設新居，要注重農村特色，保留傳統的農耕文化和民風民俗中的積極元素，建設與城鎮同樣便利但風貌有別的現代農村，而不是建設像城鎮一樣的農村。

    注重從項目實施向制度設計轉變，使農村土地整治成為推進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展的新平臺

    農村土地整治既有現實需要，也具有長遠意義。從當前來看，開展農村土地整治是擴大農村內需、促進經濟發展的重要手段。一方面，農村住房和基礎設施建設，有利於拉動農村投資和消費需求；農業規模化、産業化經營，可進一步提升和釋放農業生産力。另一方面，鼓勵農民投工投勞，有助於緩解返鄉農民工的就業壓力；當地農民獲得多個渠道的收益，實現持續增收，提升消費能力。從長遠來看，開展農村土地整治是消除城鄉二元結構、解決經濟社會發展結構性矛盾的重要平臺。一方面，可引導財政資金和社會資金投入農村，有利於城鄉土地資源、資産、資本有序流動、互補互助，實現“以城帶鄉、以工補農”，促進農業滾動發展，農民穩定增收，村容村貌更新，解決新農村建設“錢從哪來”、“人往哪去”等一系列現實的問題，實實在在地推進社會主義新農村建設。另一方面，通過增加建設用地的流量，緩解了城市建設用地的壓力，支持了城鎮化進程。從我部自身看，開展農村土地整治是創新土地管理制度、提升土地利用效率的重要抓手。一方面，要求強化綜合統籌的理念，加強職能協調，提高工作耦合度，形成工作合力。開展農村土地 整治，客觀上要求把規劃計劃、耕地保護、節約用地、確權頒證等土地管理的各個環節、各種手段銜接、貫通，要求把徵地改革、農地流轉、宅基地管理、耕地保護等農村土地管理的各項任務匯集、聚合，這樣就容易實現有組織、有引導、可控制地推進農村土地管理制度改革，提升農村土地綜合效益。另一方面，要求勇於探索創新，在宅基地管理和退出機制、集體土地流轉、徵地制度改革和維護農民土地權益等方面創新政策，形成一批新的制度成果。

    開展農村土地整治已經上升為國家層面的戰略部署，正式寫入2009年中央1號文件和溫家寶總理的政府工作報告。國土資源部2009年印發的《關於促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》也已對“萬村土地整治”工程作出了具體部署。這項工作的順利實施，必須依靠地方政府主導，統籌各部門資源，才能充分發揮綜合效益。國土資源部門要積極投身於這項工作，並通過政策引導、搭建平臺，促進這項工作在各地以更大的力度得以實施。要考慮和鼓勵多樣性的探索，我們不僅要大力推動這項工作，還要把農民群眾、社會各界的積極性充分調動起來，使各種創意、創造、創新、創舉不斷地涌現出來，群策群力推進農村土地整治工作。