實行差別化的地價管理政策
——國土資源部土地利用司有關負責人談調整工業用地出讓最低價標準實施政策

    日前，為更好地應對國際金融危機，服務保增長、擴內需、調結構、上水平的宏觀調控目標，國土資源部對全國工業用地出讓最低價標準實施政策作出調整，部分工業用地出讓底價可以適當下調。

    就此項政策的出臺背景、主要內容、管理目標等，部土地利用司有關負責人回答了本報記者的提問。

    更好地落實黨中央、國務院關於擴大內需促進經濟平穩較快發展重大決策，促進工業用地的利用方式向政府調控目標轉變

    問：國土資源部對2007年1月1日起實施的《全國工業用地出讓最低價標準》實施政策進行調整，主要是出於什麼考慮？

    答：2006年，針對土地管理特別是土地調控中出現的建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，壓低、拖欠徵地補償費損害農民土地權益，違法違規用地、濫佔耕地現象屢禁不止等新動向、新問題，國務院下發的《關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）明確規定：“國家根據土地等級、區域土地利用政策等，統一制訂並公佈各地的工業用地出讓最低價標準”、“工業用地出讓最低價標準不得低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和” 、“工業用地必須採用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低於公佈的最低價標準”。我部及時按照通知精神，在12月底公佈了《全國工業用地出讓最低價標準》（國土資發〔2006〕307號）（以下簡稱《標準》），並明確了實施要求。

    從相關調研和市場監測情況看，《標準》對政府出讓行為給予了強力約束，極大地壓縮了惡性競爭競相壓價的空間，在建立合理的工業用地出讓價格水平、保障土地所有者合法權益、抑制工業用地的低成本擴張、維護公開公平公正的市場秩序、推進區域協調發展、促進土地節約集約利用等方面發揮了重要作用。同時，工業用地招拍挂出讓制度的推進，向逐步理順工業用地價格形成機制邁出了重要一步。2008年以來，國際國內宏觀經濟形勢發生了一定變化，對土地市場産生了一定影響，市場呈下行態勢。

    結合當前宏觀經濟形勢，《國土資源部關於調整工業用地出讓最低價標準實施政策的通知》（國土資發〔2009〕56號）（以下簡稱《通知》）未對《標準》進行整體調整，而主要著眼于適當調整《標準》實施政策，解決地價政策與産業政策協調配合、地價在促進土地節約集約利用等方面的作用等，逐步建立相對靈活、差別化的地價管理政策，進一步發揮其“有保有壓、區別對待”的作用，服務於保增長、擴內需、調結構、上水平的宏觀調控目標，從而更好地落實黨中央、國務院關於擴大內需促進經濟平穩較快發展重大決策，促進工業用地的利用方式向政府調控目標的轉變。

    調整給出的是各種情況下最大減價修正幅度，各地應根據實際在此範圍內確定具體項目相應的減價修正幅度

    問：我們看到，調整範圍涉及各省（區、市）確定的優先發展産業且用地集約的工業項目；以農、林、牧、漁業産品初加工為主的工業項目，下調幅度達30%。對中西部地區使用國有未利用，下調幅度更大，高達85%，請問調整的依據是什麼？

    答：首先應該明確的是，此次調整對像是《標準》的實施政策，而非《標準》本身；其次，調整給出的是各種情況下最大減價修正幅度，各地應根據實際在此範圍內確定具體項目相應的減價修正幅度。

    2006年制定的《標準》總體上涵蓋了各項成本費用，包括“五通一平”的土地前期開發成本，目的之一就是為了推行用地“五統一”模式，推動各地熟地出讓，提高土地利用效率。通過抽樣測算發現，扣除利息利潤因素後總體上土地開發成本20％至40％，平均為29.2％。因此，在基本保證農民權益（土地取得成本）和政府應得收益（土地增值收益）的基礎上，《通知》第二、三條規定了“不低於相對應《標準》的70％”，為符合條件的工業項目用地根據其實際的土地前期開發情況（用地者自行開發、政府統一開發、政府與用地者共同開發以及通平程度等）留出了最多30％的減價修正空間。

    為推動各地充分挖掘未利用地潛力，鼓勵利用未利用地，拓展建設用地新空間，減輕對耕地及其他農用地佔用壓力，優化用地結構和佈局，國土資發〔2006〕307號文件曾規定：“對少數地區確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍外的土地，且土地前期開發由土地使用者自行完成的工業項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低於所在地土地等別相對應最低價標準的60％執行。其中，對使用未列入耕地後備資源且尚未確定土地使用權人（或承包經營權人）的國有沙地、裸土地、裸岩石礫地的工業項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低於所在地土地等別相對應最低價標準的30％執行。”

    根據工業用地出讓最低價標準實施以來的情況，結合國務院關於促進節約集約用地的通知精神，為更好地促進産業向國有未利用地上集中，根據使用國有未利用地的具體情況，即政府沒有土地取得成本，若使用者自行開發，政府也不會産生開發成本。在分析各項成本費用構成佔比基礎上，將相關各項費用扣減，並體現區域政策差異，《通知》明確了對中西部地區“50%”、“15%”的實施政策。

    問：這一調整，會不會對建立不久的工業用地招拍挂出讓市場造成衝擊？

    答：此次調整的對像是符合限定條件的工業項目用地最低價標準實施政策，目的是規範出讓底價的制定，不涉及出讓方式的改變，具體宗地的成交價格應由市場決定。因此，工業用地出讓，應嚴格按照《關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）要求和我部有關通知精神，採用招標拍賣掛牌方式出讓。因此，《通知》的下發不會對工業用地招拍挂出讓市場造成影響。

    實施政策調整是有選擇、有控制的，目的是促進産業結構升級和節約集約用地

    問：這一調整，與工業項目節約集約用地是否矛盾？如何做到既有效推進經濟較快增長，又成功避免工業項目低水平重復建設？

    答：此次《通知》調整的實施政策是有選擇、有控制的。《通知》第二條明確了適用政策必須同時具備“優先發展産業”和“用地集約”兩項條件，對用地集約的認定是容積率、建築系統、投資強度3項指標必須同時超過工業項目建設用地控制指標的一定幅度，目的是促進産業結構升級和節約集約用地。《通知》第三、四條的目的是落實黨的十七屆三中全會精神，服務於農村經濟發展，促進城鄉經濟社會一體化建設，鼓勵利用國有未利用地。因此，《通知》的下發，在促進經濟增長和節約集約用地的同時，還通過調結構、上水平促進經濟增長方式的轉換。而且，為防止各地操作中出現偏差，《通知》第五條嚴格按照國發〔2006〕31號文件“不得低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和”出讓土地的規定，對具體工業用地項目的最低價實施政策設定了底線。

    問：工業用地出讓最低價標準實施政策的調整，會延續多長時間？國土資源管理部門今後在工業用地管理上將會採取什麼樣的政策思路？

    答：《通知》下發後，我們將會跟蹤《通知》的實施效果，根據經濟形勢和土地市場運行變化，及時總結研究，適時進行調整。工業用地的管理政策，主要應體現如下思路：一是控總量。目前，我國工業用地佔用地總量比例明顯高於發達國家水平，充分挖掘存量用地潛力，節約集約用地，從而保護耕地，將是下一步的工作方向。二是調結構，促進經濟增長方式轉變和産業結構升級，淘汰落後産能。三是上水平，避免低水平重復建設。從長遠來看，十七大報告所要求的“逐步建立和完善反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的生産要素和資源價格形成機制”，將是工業用地地價管理的目標。