預防與查處並重 充分發揮審計保障國家經濟社會健康運行的免疫系統功能——審計工作報告

    2008年是我國發展進程中很不尋常、很不平凡的一年。面對歷史罕見的重大挑戰和嚴峻考驗，黨中央、國務院團結帶領全國各族人民同心同德、頑強拼搏，戰勝了一個又一個困難，保持了經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。審計機關按照黨中央、國務院的部署和要求，堅持深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立科學審計理念，緊緊圍繞保持經濟平穩較快發展這條主線，切實履行審計監督職責，著力促進中央宏觀經濟政策的貫徹落實，著力維護國家經濟安全，著力促進依法行政和規範管理，著力促進反腐倡廉建設，著力促進制度建設和創新發展，較好地發揮了審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。劉家義審計長受國務院委託于6月24日作的《關於2008年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《審計工作報告》）充分體現和反映了這些特點。

    一、始終貫穿促進保持經濟平穩較快發展這條主線

    2008年，根據國內外經濟形勢發展變化，黨中央、國務院對宏觀調控導向進行了重大調整。把宏觀調控的首要任務從防止經濟過熱、防止明顯通脹，調整為保持經濟平穩較快發展，實施了積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策。為貫徹落實中央的戰略部署，2008年以來，審計機關把促進經濟平穩較快發展作為審計工作的重中之重，加大了對中央政策措施貫徹落實情況的審計監督力度。在中央預算執行和其他財政收支審計中，把檢查有關部門和地方落實中央政策措施情況作為重要內容，從政策實施效果和資金使用效益等諸多方面揭示問題、分析原因。上述審計情況和審計結果均寫入了今年的《審計工作報告》。可以説，加強審計監督，促進經濟平穩較快發展既是最近一段時期審計工作的重要指導思想，也是今年《審計工作報告》的一條主線，是今年報告的一個突出特點。

    二、更加注重反映問題的宏觀性，突出整改情況

    今年的《審計工作報告》沒有把濃墨重筆放在個性案例上，而是注重在進行歸納分析的基礎上，全面評價政策執行情況和效果，總體反映整個行業或同類資金管理中存在的一些帶有共性的問題。在反映審計情況的1至10部分中，有6個部分是在整合和歸納多項審計和調查結果的基礎上綜合而成的。表面看，這種寫法可能給人平淡的感覺，不會産生直接點名批評的轟動效應。但理性、客觀的看，這種寫法一方面更便於報告的閱讀者能從整個經濟社會發展的大背景下審視一些帶有普遍性和傾向性的問題，另一方面更有利於從宏觀著眼完善制度、加強管理，保證中央方針政策的貫徹落實。

    另外，今年的《審計工作報告》更加注重全面客觀地反映情況和問題。在充分揭示審計問題的同時，對每一審計項目的資金管理和項目管理情況以及取得的成效都有一個總體評價，對審計發現問題後，有關部門單位和地方各級人民政府所採取的措施和初步整改情況也有一個比較詳細的介紹。與往年相比，今年的《審計工作報告》對整改情況的反映更加全面、具體，力求做到對每一個問題的處理和整改都有交待。

    三、更加注重從體制機制層面提出、揭示和反映問題

    從近幾年審計情況看，財經領域違法違規問題産生的原因，有個別部門、單位或者是個別領導幹部和工作人員財經法紀觀念淡薄的情況，但很多問題帶有普遍性，究其根源還是體制轉軌時期，管理不規範、制度不健全、體制機制不完善造成的。因此，今年的審計工作在嚴肅查處嚴重違法違紀問題的同時，更加注重揭示體制機制方面的問題，如今年的《審計工作報告》專門反映了現行財政體制存在的問題。在以往對地方財政或專項資金審計時，審計人員可能更多地是關注擠佔挪用中央專款、地方配套資金不到位等問題，對問題産生的原因尤其是體制方面的原因缺乏分析，今年重點突出了這個方面，重點揭示了體制運行中的三個主要問題：一是“基層政府自主調控財力較少，事權與財力不完全匹配”；二是“地區間財力不夠均衡，基本公共服務供給水平差距較大”；三是“部分地方收支管理不夠規範”。這三個問題能否妥善地解決，事關地區間經濟的協調發展，事關調動地方的積極性和妥善處理中央與地方、地方上下級之間的財政關係。

    同時，今年的《審計工作報告》加強了分析的力度，力求能使人既了解存在的問題，更明白問題産生的原因及解決辦法。如在揭示部分部門預算年初難以細化到具體項目和單位”的問題時，著重指出其原因是部門工作任務確定時間晚于部門預算編報時間，部門工作安排與部門預算安排不能很好地銜接，最後對這一問題有針對性的提出了建議“逐步建立起部門預算編制與業務工作計劃安排的協調和銜接機制”。同樣的還有：針對企業通過關聯交易規避消費稅的問題，揭示其原因是“消費稅制度不夠完善”；針對城市基礎教育經費管理使用、招生和收費政策執行等方面存在的一些問題，指出其根源在於“教育資源尤其是優質教育資源相對有限且分佈不均衡，一些地區或部門經費投入保障管理責任未完全落實到位”；針對種糧農民補貼資金分配上存在一些與國家政策要求不相符合的問題，分析其根源是“由於按政策要求確定實際種糧面積難度較大，各地普遍按計稅土地面積等相對穩定的依據來分配補貼”。這樣反映問題比較客觀、恰當，有利於促進從根本上解決問題。

    四、更加注重對民生工程和民生資金的審計

    今年的《審計工作報告》充分反映出審計工作對民生工程和民生資金的重視。

    如，2008年，審計署緊緊圍繞關係人民群眾切身利益的重點事項，開展了對城市基礎教育經費、財政支農資金和種糧農民補貼資金的審計調查。通過審計揭示了很多影響中央惠民政策落實的問題，對有關部門和地方完善制度、加強管理、確保中央政策落到實處起到了促進作用。

    再如，環境保護事關國家的長遠發展，2008年，審計署在這一新的審計領域進行了積極探索，對“三河三湖”和環渤海地區水污染防治以及41戶中央企業節能減排情況進行了審計調查，反映了水污染防治措施未落實到位、監管不到位和資金管理不夠嚴格等問題。

    另外，為充分發揮審計的時效，對汶川地震抗震救災資金和物資、金沙江溪洛渡水電站建設和中央新增投資項目進行了跟蹤審計。這不僅彌補了過去事後審計存在的不能及時發現問題或者發現了問題得不到及時解決的缺陷，而且審計提前介入，使審計機關與被審計單位及有關方面的協作配合更加緊密，堅持邊審計、邊整改、邊規範、邊提高，保證了國家重大政策措施的貫徹落實。

    五、緊緊圍繞反腐倡廉建設，嚴肅查處重大違法違規問題和經濟犯罪案件

    《審計工作報告》的第10部分，專門反映了審計發現的重大違法違規問題的揭露和查處情況，並對審計發現的經濟犯罪案件進行了剖析，以4個典型案例為例，歸納分析了目前經濟案件的特徵及四種表現形式：一是濫用職權、違規決策以牟取小團體或個人利益；二是相互串通轉移侵佔國有資産；三是虛構交易、虛假擔保、違規操作甚至內外勾結騙取銀行貸款；四是利用專業優勢或內幕信息操縱股價從中牟利。

    六、緊緊圍繞促進民主法治建設和制度建設提出建議

    今年的《審計工作報告》共提出了五條建議：一是儘快修訂預算法，推進財政管理的統一完整和公開透明；二是進一步加強改進預算管理，切實推進預算公開，增強預算的約束力和嚴肅性；三是進一步加強協調、指導和監督，確保中央關於保持經濟平穩較快發展各項政策措施落實到位；四是加強金融監管協作，防範和化解系統性風險；五是積極推進政務公開，健全責任追究和問責機制。上述建議切中體制性障礙、制度性缺陷，有較強的針對性。如建議提出的預算完整和公開的問題，預算完整是預算管理應當遵循的最基本原則，不僅關係規範預算管理的具體工作，而且也是政府加強財政管理，人大依法加強預算監督的重要保障；同樣，預算公開也是預算管理應當遵循的基本原則，對公共財政而言，廣泛的群眾參與和充分的討論是保證預算符合廣大人民意願和要求的前提，要做到這一點，預算公開是一個必要的條件。同時，預算公開也是保證財政資源配置權力在陽光下運行的關鍵所在。再如，審計揭示的預算編制不夠細化、轉移支付資金在地方政府預算中編列不全的問題，與目前預算編制辦法不完善，尤其是部門預算編制的時間和要求與部門工作計劃安排不相銜接、全國人大審查批准預算的時間晚于地方人大有直接的關係，針對這一問題，建議提出進一步加強和改進預算管理，增強預算的約束力和嚴肅性。總之，五條建議均是針對審計發現的問題提出的，著眼于健全制度、完善體制機制、規範管理，有很強的針對性。