依法開展規劃環評促進區域流域全面協調可持續發展
——環境保護部副部長吳曉青就《規劃環境影響評價條例》答記者問
8月17日，國務院以第559號令頒布了《規劃環境影響評價條例》(以下簡稱《條例》)，自2009年10月1日起施行。《條例》的頒布實施將對我國環境保護工作産生怎樣的影響，今後環境保護部將如何進一步推進規劃環境影響評價工作。帶著這些問題，記者日前專訪了環境保護部副部長吳曉青。
記者:我國已有一部《環境影響評價法》，為何國家還要再專門制定《規劃環境影響評價條例》？請簡要介紹一下《條例》制定的背景和意義。
吳曉青:我國自2003年9月1日起實施的《環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)在我國環境立法上具有標誌性意義，它不僅進一步完善了建設項目環境影響評價制度，還初步確立了我國的規劃環境影響評價制度。
但是，在實踐中我們感到，《環評法》關於規劃環評的規定審查主體還不夠明確，審查程序還不夠具體，規劃編制機關、審批機關、環保部門、社會公眾等各方的權利義務還不夠清晰，規劃編制、審批與規劃環評之間的強制性制約機制還不夠有力，這些都制約了規劃環評的實施效果，需要通過制定行政法規做出具體規定。
2009年8月17日，國務院公佈了《規劃環境影響評價條例》，將從10月1日起正式實施。《條例》的發佈是我國環境立法的重大進展，標誌著環境保護參與綜合決策進入了新的階段。《條例》要求將區域、流域生態系統整體影響作為規劃環評的著力點，有利於從決策源頭防止生産力佈局、資源配置不合理造成的環境問題，是“預防為主”環境保護方針的重要抓手；《條例》將經濟效益、社會效益與環境效益的統籌作為推進規劃環評的關鍵點，有利於在機制體制層面促進經濟、社會與環境的全面協調可持續發展，是推進生態文明建設和探索中國特色環保新道路的重要舉措；《條例》將人群健康和長遠環境影響作為推進規劃環評的出發點，有利於更好地從源頭解決關係民生的環境問題，維護人民群眾的環境權益，是堅持以人為本、構建社會主義和諧社會的重要平臺。
記者:與《環評法》相比，《規劃環境影響評價條例》在哪些方面做出了進一步的細化和深化？
吳曉青:《條例》在《環評法》原則規定的基礎上，進一步明確了規劃環評的實施細則，取得了一系列重要突破。如明確了規劃環評“客觀、公開、公正”的三原則；規定了評價的三方面內容，即對相關區域、流域生態系統産生的整體影響，對環境和人群健康産生的長遠影響，經濟效益、社會效益與環境效益之間以及當前利益與長遠利益之間的關係；細化了規劃環評的責任主體、環評文件的編制主體及編制方式、公眾參與、實施程序等；明確了專項規劃環評的審查主體、程序和效力；確立了“區域限批”等責任追究和約束性制度等等。因此，《條例》進一步明確了要求，規範了程序，落實了相關方的責任、權利和義務，增強了規劃環評制度的可操作性和實用性，有利於促進規劃環評制度的落實，發揮規劃環評從決策源頭預防和控制不良環境影響的重要作用，從而促進資源節約型、環境友好型社會的建設。
記者:請談一談規劃環境影響評價工作面臨怎樣的新形勢和新任務？
吳曉青:環境影響評價是與經濟社會發展聯絡最為緊密的環境管理制度之一，其中，尤以規劃環評體現的最為明顯。為此，我們要深入分析、準確把握當前經濟、社會、環保三方面形勢對規劃環評的挑戰，明確規劃環評的主要任務。從經濟形勢看，我們面臨的結構性問題依然突出，體現發展綠色經濟、低碳經濟的需要，“調結構、促減排”是推進規劃環評的著力點。要加大産業和區域開發建設規劃環評的力度，以環境和資源為“硬約束”，推動結構調整和發展方式的轉變，促使國民經濟向“綠色”、“低碳”轉型。一方面使規劃確定的區域、行業發展整體規模、佈局等與環境承載能力要求相適應，遏制重復建設、盲目投資；另一方面使規劃明確淘汰落後産能的具體途徑和禁止、限制建設的項目類型，迫使污染嚴重、能耗物耗高的項目和企業退出市場，把有限的環境容量優先配置給環境友好的産業門類。同時，通過各類開發區(工業園區)的規劃環評，推動生態化改造，促進循環經濟發展。從社會形勢看，由環境問題引發的大量矛盾和糾紛已經成為影響社會穩定的重要因素，體現以人為本的需要，更好地維護人民群眾的環境權益是推進規劃環評的出發點。要大力開展規劃環評，增強各種規劃之間的環境協調性，減少由於規劃不當導致的環境問題，努力維護社會和諧穩定。從環保形勢看，推進環境與發展綜合決策依然任重道遠，體現科學謀劃“十二五”藍圖的需要，促進環境保護和重大發展戰略規劃的結合是推進規劃環評的關鍵點。要通過規劃環評，促進環境保護的基本國策與區域發展、産業振興等“十二五”重大戰略規劃結合起來，為環境與發展綜合決策提供強有力的制度化保障，推動建立與我國基本國情相適應的環境保護宏觀戰略體系；要按照《條例》要求，在規劃環評中將規劃實施可能對人群健康産生的長遠影響作為環評分析、預測和評估的基本內容之一。在規劃環評文件的編制過程中，嚴格執行公眾參與的有關要求，使規劃環評成為保障公眾環境權益的重要平臺。同時，對社會公眾就違反《條例》規定的行為或者對規劃實施過程中産生的重大不良環境影響的舉報，要認真進行調查處理。
記者:近年來，環境保護部開展了哪些主要工作來推進規劃環評？《規劃環境影響評價條例》頒布實施後，環境保護部將如何進一步推進規劃環境影響評價工作？
吳曉青:《環評法》實施以來，為了推進規劃環評，環境保護部主要開展了以下幾項工作:
一是穩步推進制度體系建設。先後制定了《編制環境影響報告書的規劃的具體範圍(試行)》、《編制環境影響篇章或説明的規劃的具體範圍(試行)》和《專項規劃環境影響報告書審查辦法》等規範性文件。上海、河北、內蒙古、江蘇、四川等14個省(區、市)及大連、深圳、杭州、武漢、青島、南京等多個城市發佈了地方規章和專門文件。
二是積極服務國家重大宏觀決策。對汶川地震災區《災後恢復重建總體規劃》、《生産力佈局和産業調整專項規劃》等7項災後重建規劃，《全國新增1000億斤糧食生産能力規劃》、《遼寧省沿海經濟帶發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》、《橫琴發展總體規劃》等帶有全局意義、戰略意義的規劃組織開展了環評工作，為國家審批規劃提供了重要的決策參考依據。
三是全面深入推開試點工作。在全國範圍內開展了典型行政區、重點行業和重要專項規劃等三種類型的23個規劃環評試點，在探索機制、培養隊伍、完善方法等方面取得了明顯成效，通過“典型引路”，有力地推動了全國的規劃環評工作。
四是不斷加強重點領域管理。城市軌道交通、高速公路、煤炭、港口、流域梯級水電開發等領域的規劃環評工作呈現出整體有序推進的態勢。
《規劃環境影響評價條例》頒布實施後，我們將著重做好以下幾方面工作:
一是集中抓好《條例》的宣傳貫徹。將組織各方面力量廣泛宣傳《條例》及規劃環評制度，並分層次、分行業、分部門舉辦規劃環評人員培訓班，提升隊伍管理能力。加強與發改、建設、水利、交通等部門的溝通，儘快聯合製定不同領域規劃環境影響報告書的審查辦法，切實增強《條例》的可操作性。
二是突出抓好重點行業和區域規劃環評。開展重點行業規劃環評，適時出臺相關規範性文件。加強對鋼鐵、水泥等産能過剩行業規劃的環境影響評價管理，深入論證行業規劃確定的發展規模、佈局等的合理性，作為受理審批區域內高耗能項目環評文件的前提；按照“讓江河湖泊休養生息”的要求，推動造紙、化工等對水環境影響較大的産業規劃環評，嚴格控制有毒有害物質排放；不斷強化礦産資源開發規劃環評的實效性，防止規劃實施對區域自然保護區、風景名勝區等重要生態功能區産生不良影響，維護好重要生態系統的服務功能；認真做好交通基礎設施規劃環評。重點關注路網、港口佈局與區域生態安全格局、生態功能區劃以及景觀生態格局之間的協調性；努力提高城市規劃環評質量。把規劃環評早期介入城市總體規劃及有關建設規劃編制，實現與規劃編制的全過程互動作為切入點，從城市建設佈局上保障人居環境質量、優化城市生態安全格局、引導城市全面健康發展；嚴格規範開發區及工業園區規劃環評，明確開發區環境保護措施和入區項目環境準入標準。推進關係經濟社會發展全局的重點區域開發建設規劃環評，促進重大生産力合理佈局和區域産業合理銜接，推動建立維護國家生態環境安全的産業空間佈局體系。
三是切實強化規劃環評的執行效力。聯合有關部門加強《條例》實施的監督檢查，使規劃編制、審批機關和環保部門都履行好各自職責；發揮規劃環評的指導作用，完善規劃環評和項目環評的聯動制約機制，對於未依法組織開展規劃環評的部分重點行業，暫停受理和審批規劃所包含的建設項目環評文件；組織開展規劃環境影響跟蹤評價試點，促使規劃環評提出的對策措施落到實處。
四是著力推進五大區域戰略環評工作。繼續做好環渤海、海峽西岸、北部灣、成渝和黃河中上遊等五大區域重點産業發展戰略環評工作，統籌協調15個相關省(區、市)的工作，在年底前提交階段性成果，為相關區域“十二五”發展戰略制定及規劃編制做好服務。
五是不斷拓展規劃環評的內涵。著眼于“後金融危機時代”的發展要求，順應世界範圍內的低碳經濟發展趨勢，在規劃環評中對溫室氣體減排、低碳生産等問題開展前瞻性的研究。在生物多樣性敏感區域的開發建設規劃環評中，探索引入生物多樣性評價，重點關注規劃實施對生物多樣性的累積性影響。(周文穎)
