新中國60年，中國耕地保護事業取得了舉世矚目的成就，成為強國富民安天下的牢固基石。

    堅守18億畝耕地紅線，以不到世界10%的耕地，養活了世界22%的人口；實行最嚴格的耕地保護制度，使我國9億農民有了賴以生存和發展的根本；嚴控“地根”，耕地保護作為土地調控的重中之重；堅持十分珍惜和合理利用土地、切實保護耕地的基本用策，土地管理取得巨大成就。

    永恒的“生命線”

    民以食為天，食以地為本。

    吃飯問題，今天看似不成問題的問題卻是新中國成立之初面臨的天大難題。1949年，我國糧食總産量為1.13億噸，人均僅209公斤原糧。中央政府一方面通過農民（包括部分退伍軍人）對戰後廢棄的農地進行恢復和開墾；另一方面，1950年在全國範圍內開展土地改革，3億多農民 “耕者有其田”。生産積極性高漲的農民墾荒闢地，農業生産得到迅速恢復和發展。

    1958年，我國開始實行人民公社制度，為了緩解人口對土地的沉重壓力，大舉開荒造田以增加耕地面積。1958年～1970年，我國耕地增加了1．8億畝，大約相當於1970年全國耕地面積的11%。

    20世紀70年代末，我國農村建立家庭聯産承包責任制，土地由此釋放巨大産能。1982年到1991年的10年間，中國糧食産量每年增長8%，成為世界上最大的糧食生産國，化解了困擾已久的吃飯問題。

    耕地保護的弦並不能放鬆。改革開放以後，我國經濟社會發展駛入快車道，不可避免地佔用了大量耕地，1985年，我國耕地減少高達1500萬畝。我國開始採取了一系列措施遏制耕地急劇減少的趨勢，並取得了明顯成效。然而，在高速工業化、城市化浪潮席捲之下，形勢仍不樂觀，全國耕地面積從1995年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地只有1.39畝。對此，國務院總理溫家寶莊嚴地宣佈，堅決守住18億畝耕地紅線！

    在實踐中不斷推進

    新中國成立60年來，耕地保護制度在實踐中不斷健全和完善。

    1986年2月，直屬國務院領導的統管全國土地和城鄉地政的國家機構——國家土地管理局宣佈成立。同年6月25日，《土地管理法》審議通過。由此，我國長期以來主要依靠行政手段和多部門分散管理土地的局面結束了，城鄉土地開始進入依法、統一運用綜合手段全面、科學管理的軌道。

    國家土地管理局成立後，以保護耕地為核心，建立了土地利用規劃管理制度，改變了以往因無計劃管理造成的混亂局面；建立了建設用地計劃管理制度，以計劃指標控制非農建設佔用耕地；建立了建設用地審批制度，控制佔用耕地；以補充耕地為目標，建立了土地開發復墾制度；建立基本農田保護制度；提出實現耕地總量動態平衡。統一管理後，亂佔濫用耕地的勢頭在一定程度上得到有效遏制，耕地保護成效顯著。

    1998年4月8日，由國家土地管理局、地質礦産部、國家海洋局、國家測繪局共同組建的國土資源部正式掛牌成立，設立了耕地保護和土地利用等職能部門，集中了農地轉用、建設用地審批、土地徵用和基本農田保護、土地開發整理復墾等相關職能，耕地保護問題開始得到統一和協調管理，進一步強化了土地管理體制。同年頒布新修訂《土地管理法》，首次以立法形式確認了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”，確立了耕地總量動態平衡、用途管制、集中統一管理和加強執法監察等原則，並以專門章節規定對耕地實行特殊保護，如實行佔用耕地補償制度、基本農田保護制度，禁止閒置、荒蕪耕地，以及提高耕地質量和增加耕地數量等。與此同時，耕地保護政策實施手段日趨多樣化，如巧用經濟杠桿，提出對閒置土地徵收閒置費、新增建設用地的土地有償使用費要專項用於耕地開發等。

    近年來，耕地保護政策的科學內涵不斷深化，實施手段不斷完善、強化。2004年，中央1號文件《中央關於促進農民增加收入若干政策的意見》明確提出要“不斷提高耕地質量”和“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度”，並且要求確定一定比例的國有土地出讓金用於農業土地開發和建設高標準基本農田。同年，國務院28號文《關於深化改革嚴格土地管理的決定》發佈，在嚴格土地執法、加強規劃管理、保障農民利益、促進集約用地、健全責任制度等方面作出了有益於耕地保護的規定與措施。2005年，《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》頒布，要求省級人民政府對規劃確定的本行政區耕地保有量和基本農田保護面積負責。2006年的國務院31號文《關於加強土地調控有關問題的通知》，將加強耕地保護作為土地調控的重中之重。

    2008年，黨的十七屆三中全會審議通過《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護機制，確保基本農田總量不減少，用途不改變，質量有提高。”

    回顧60年，我們可以看到，我國的耕地保護事業，正是不斷從實踐中汲取了改革創新力量，不斷向前邁進。

    守住“口糧田”

    基本農田是耕地中的精華，是糧食生産能力的重要保證，是我們的“口糧田”。對這些高産穩産農田如何加以特殊的保護，進而確保我國糧食安全，是耕地保護工作中的一件大事。

    “劃定永久基本農田保護區，先把15億~16億畝‘保命田’圈起來。”原國家土地管理局第一任局長王先進回憶説，1986年底，國家土地管理局成立不久後，提出了建立基本農田保護區的設想，並在一些地區部署試點。1988年，針對全市耕地銳減、農業大市將面臨農地短缺甚至農民無地可種局面的情況，湖北省荊州市在全國率先劃定基本農田保護區，利用一年時間即劃定了面積1182萬畝的基本農田保護區，佔當時耕地面積的85.15%。1989年6月，國家土地管理局和農業部在湖北省荊州市召開了第一次全國基本農田保護會議，推動全國建立和落實基本農田保護制度。

    1994年，國務院頒布了《全國基本農田保護條例》，標誌著我國基本農田保護進入法制管理的軌道。1998年新修訂的《土地管理法》實施後，基本農田保護區被重新調整劃定，總的原則是，確保基本農田數量不減少、質量不降低、用途不改變。

    儘管受到特殊保護，基本農田保護的形勢仍不容樂觀。2004年開展的全國基本農田保護檢查結果顯示，我國現有基本農田面積15.89億畝，比全國土地利用總體規劃確定的16.28億畝基本農田保護量，減少了3900多萬畝。2005年2月，國土資源部29號文《關於加強和改進土地開發整理工作的通知》明確提出：“當前和今後一個時期內，土地開發整理工作要以提高農業綜合生産能力為出發點，大力開展基本農田整理。”同年9月，國土資源部、農業部、發展改革委、財政部、建設部、水利部、國家林業局等七部門聯合下發《關於進一步做好基本農田保護有關工作的意見》，要求各地切實做好基本農田保護工作。

    2005年10月，全國基本農田保護工作會議在河北省石家莊市召開，明確提出以建設促保護的新思路，逐步實現“基本農田標準化、基礎工作規範化、保護責任社會化、監督管理信息化”的要求。

    與此同時，各地也在積極探索，通過開展土地整治，建設高産穩産農田，提高産能。目前，全國已劃定17.2億畝基本農田保護區，其中基本農田16.3億畝，佔全國耕地面積的83.6%，實行永久保護。全國建設116個基本農田保護示範區，確立了重點保護區域。

    開闢新的土地資源

    新中國成立以來，我國採用多種方式補充耕地。近10年來，通過土地整治，全國補充耕地4163萬畝。

    十年前，土地整理在我國作為一項全新的事業應運而生。1997年中央11號文件即《中共中央國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出，“積極從事土地整理，搞好土地建設”，“大力總結和推廣土地整理經驗，按照土地利用總體規劃的要求，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生産條件和環境。”1998年，土地整理被寫入于1999年1月1日起實施的新《土地管理法》，從而明確和鞏固了土地整理的法律地位，確立了資金渠道，土地整理成為各級國土資源管理部門的一項重要職能。

    隨著土地整理的法制、體制、機制不斷健全，其影響不斷擴大，作用不斷顯現。1999年至2008年，中央財政累計投入資金450多億元，在全國30個省（區、市）和新疆生産建設兵團大規模整理農田240多萬公頃，預計新增耕地40多萬公頃。在中央投資項目的帶動下，各地充分利用新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和用於農業土地開發的土地出讓收入的15%資金，加大土地整理投入力度，近幾年全國合計每年投入資金在千億元左右。通過土地整理復墾開發共補充耕地4163萬畝，整治後農地利用率提高5%～10%，農業生産成本下降了10%，産能提高了10%～15%。土地整理復墾開發改善了農業生産條件和農民生活環境，促進了農業增産、農民增收和農村發展。通過開展城鄉建設用地增減挂鉤試點，以土地整理復墾開發科學調整建設用地佈局，有效緩解了城鎮建設用地需求壓力，促進了人地關係和諧發展。

    土地整治，作為土地管理事業的一個重要組成部分，在補充耕地、實現耕地動態平衡、支持經濟發展方面所發揮的作用越來越大。當前，國際金融危機對我國經濟社會發展提出了嚴峻挑戰，我國土地整理的內涵和外延須進一步拓展。大力開展農村土地整治，應當成為各地積極應對危機、貫徹落實中央“擴內需、保穩定、保民生”政策部署的一項重要手段。

    堅守18億畝耕地紅線的責任，沉重而緊迫。當前我國城市化、工業化的加速和建設用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達到城市化率60%、工業化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設用地，對18億畝耕地紅線構成很大衝擊。受後備資源的數量、質量、經濟條件以及環境效應的影響，未來耕地補充的能力有限，我國耕地後備資源開發潛力不到5000萬畝。

    改革仍在繼續。一些地方探索建立耕地保護基金，補貼給擔負耕地保護任務的農民，調動其積極性。有的地方建立了基本農田補助專項資金，補貼給有基本農田任務的村，用於基礎設施建設。

    但存方寸地，留與子孫耕。站在新的歷史起點上，回顧過去，展望未來，我國耕地保護工作任重道遠。(記者 呂苑鵑)