總結經驗 深化認識
加快推進北方地區集體林權制度改革
——在北方地區集體林權制度改革現場會上的講話
賈治邦
（2009年11月12日）
在集體林權制度改革全面展開的關鍵時期，國家林業局決定召開這次北方地區集體林權制度改革現場會，主要任務是：深入貫徹中央林業工作會議和中央10號文件精神，總結推廣甘肅省平涼市涇川縣集體林權制度改革經驗，進一步提高認識，統一思想，部署推進北方地區集體林權制度改革工作。
剛才，甘肅省委副書記劉偉平同志發表了重要講話，生動總結了甘肅省集體林權制度改革的做法和經驗，對推進全國集體林權制度改革有重要指導作用。甘肅省林業廳、內蒙古自治區林業廳、青海省林業局、甘肅省涇川縣和合水縣、陜西省寧陜縣、遼寧省清原縣等7個單位作了很好的發言，講了他們如何統一思想、提高認識，如何將中央精神和當地實際有機結合，如何發動群眾等好的做法，聽了以後很受啟發，希望大家認真學習，深刻領會，切實把集體林權制度改革工作搞好。下面，我講三點意見：
一、認真總結學習甘肅省涇川縣集體林權制度改革的重要經驗
劉偉平同志剛才講了甘肅省集體林權制度改革的五條經驗，這是甘肅省委省政府以及全省人民的改革經驗，充分説明他們對集體林權制度改革的認識更為深刻，領導更為重視，工作更為紮實，群眾發動更為充分。我們這次現場會之所以選擇在甘肅省涇川縣召開，就是因為涇川集中體現了這些經驗，用改革的生動實踐回答了“改不改”、“靠誰改”、“怎麼改”這三個問題，為北方地區集體林權制度改革樹立了樣板。涇川縣推進集體林權制度改革的成功做法，概括起來主要有以下三條：
（一）堅持通過實踐發動群眾，解決了“改不改”的問題。涇川縣“一川四垣五分山”，全縣森林覆蓋率由新中國成立初期的不足1%提高到37.13%，集體林地有117.86萬畝，其中公益林104.6萬畝。涇川縣是一個老典型，取得了許許多多的榮譽。2008年9月，涇川縣被甘肅省確定為集體林權制度改革試點縣以後，也産生了很多顧慮，縣裏領導擔憂的是，林子一旦分到戶，60年的營造林成果如果遭受破壞，自己就會成為歷史的罪人；一些鄉村幹部擔心的是，把集體林地分到戶，集體收入減少了，公益事業就沒法辦了；一些群眾擔憂的是，公益林分到戶，無利可圖，還增加了管護責任。針對“要不要改”的問題，涇川縣委書記、縣長多次召開會議，深刻領會中央和省委精神，統一幹部群眾的思想，消除幹部群眾的疑慮，堅定推進改革的決心。他們主要是通過實踐而不是説教來宣傳黨的方針政策，解決幹部群眾的思想疑慮。他們選擇了13個村開展試點，通過抓典型，深入細緻地宣傳林改政策，宣傳林改後拿到林權證可以抵押貸款，宣傳林改後公益林中央和各級政府要予以補償，宣傳林改後可以發展林下經濟，讓群眾更為全面深入地了解了林改政策。他們還組織幹部群眾到林改試點村現場參觀，用事實説話，有效地消除了幹部群眾的思想疑慮，讓群眾深刻認識到“林改是好事，一定要改”，從而解決了“要不要改”的問題。
（二）堅持依靠群眾、尊重群眾，解決了“靠誰改”的問題。“靠誰來改”，就是要堅持依靠群眾來改，充分地發動群眾、尊重群眾。用他們自己的話講，就是堅持“四知道”要求：一是林改的要求要讓農民知道，二是林改的政策要讓農民知道，三是林改的進度要讓農民知道，四是林改的前景和效果要讓農民知道。他們按照這一要求抓點帶面開展工作，在工作中還做到了“三個拓展、三個提高”，就是“通過拓展宣傳載體，提高群眾知曉率；通過拓展民主決策範圍，提高群眾參與率；通過拓展民主監督內容，提高林改透明度”。在工作進程中，他們還要求做到“三不、兩自主”，即“讓群眾自主討論改革方案辦法，自主確定分配方案；群眾對情況不清楚不實施，意見不一致不票決，公示有異議不分配”，從而確保了群眾的參與權、決策權和監督權。他們還探索出了因地劃分、因樹作價、優劣搭配、數量平衡、現金找補、隨機抓鬮等劃分辦法，群眾都認為這個辦法好。同時，他們做到了“三個堅持、三個滿意”：一是堅持嚴格執行黨的改革政策，讓群眾對貫徹執行政策滿意；二是堅持嚴格林改方案程序，讓群眾對分配的方案滿意；三是堅持嚴格林改操作程序，讓群眾對分配結果滿意。農民滿意了，群眾就發動起來了，林改的辦法就有了，林改的效果也出來了，很好地解決了“靠誰來改”的問題。
（三）堅持把握重點、規範操作，解決了“怎麼改”的問題。在林改過程中，涇川縣堅持了“三個注重、三個機制”。一是注重産權到戶，落實承包經營機制。這是中央林改政策的核心，做到山定權、人定心、樹定根。二是注重生態保護，落實管護機制。集體林權制度改革的目的之一，就是要生態受保護。生態出了問題，改革就不成功。三是注重歷史遺留問題，落實糾紛調處機制。他們因地制宜，分類指導，制定的“十步流程”、“五會定案”、“四榜公示”等都很嚴格。這些辦法都是從群眾中來，從實踐中來，從一線上來的。這是群眾智慧的結晶。對甘肅省特別是涇川縣的林改經驗，我們一定要認真學習，認真總結，認真借鑒。其他北方省區也有一些好的做法和經驗，但南北不一樣，各個省份也不一樣，各地必須因地制宜，分類指導，把中央的精神與當地的實際結合起來，不能照抄照搬。
二、進一步認識全面推進集體林權制度改革的重要意義
全面推進集體林權制度改革，關鍵要解決好認識問題。要認真學習中央關於集體林權制度改革的一系列文件精神，把這些精神宣傳落實到群眾中去，使我們上下統一思想，提高認識，更進一步地掌握好改革的方向和要求，這是當前最重要的工作。關於這一點，我感覺我們的幹部，特別是林業的一些幹部，認識還不夠深刻，工作還不夠深入，甚至有極個別的單位和幹部認為改革在北方地區行不通，對中央的一些政策理解不全面，把握不準確，落實不到位，從而影響了集體林權制度改革的順利推進。當前，我們很有必要認真解決這一問題，要通過反復學習，深刻領會中央精神，切實統一思想，提高認識，切實增強責任感、使命感，更加自覺、主動地推進集體林權制度改革。
我多次講過，黨中央、國務院對集體林權制度改革高度重視，今年召開了新中國成立以來的首次中央林業工作會議，這説明中央對這項工作十分重視，同時中央也認為這項工作的難度很大，中央希望我們積極穩妥地開展工作，確保改革取得成效。在召開中央林業工作會議之前，中央要求國家林業局根據各地的試點經驗，制定一個指導全國集體林權制度改革的文件。這個文件就是2008年頒發的中央10號文件，我們也把它叫做集體林權制度改革21條。這個文件是經過三個非常重要的會議來制定的，第一個是國務院常務會議，經過討論把原來的22條改成21條，然後又上了中央政治局常委會，聽完彙報後各位常委都認為這個文件非常好，非常重要，不僅是林業的事，而且將影響整個中國的經濟社會發展，有中央領導同志建議專門召開中央林業工作會議進行部署，胡錦濤總書記要求我們在給中央政治局會議彙報時把召開會議的事明確提出來。之後，在中央政治局會議上，就確定要召開中央林業工作會議，對全國集體林權制度改革進行全面部署。這個會議本來準備去年開，因為發生了汶川地震和要舉辦奧運會，所以延遲到了今年。在中央林業工作會議上，溫家寶總理對新時期林業的地位作了精闢概括，明確提出了林業的“四個地位”，回良玉副總理對新時期林業承擔的使命進行了科學分析，明確提出了林業的“四大使命”。中央之所以這麼重視這場改革，我認為主要基於以下三點：
（一）集體林權制度改革是農村經營制度的又一重大變革，是農村生産力的又一次大解放。胡錦濤總書記特別強調，集體林權制度改革是我國農村經營制度的又一重大變革，意義確實很重大。溫家寶總理指出，林業正在進行一場史無前例的集體林權制度改革，它同土地家庭承包經營一樣，具有重要而深遠的歷史意義。30年前的“包田包産”到戶，真正實現了“田有其主”，極大地解放和發展了農村社會生産力，不僅解決了全國人民的溫飽問題，而且帶動了整個社會的變革，深刻影響到整個生産關係和上層建築，使我國經濟社會發展發生了翻天覆地的歷史巨變，使我國的綜合國力大為增強，國際地位大幅提高。30年後的集體林權制度改革，就是要“包山包林”到戶，真正實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，從根本上解決過去長期存在的産權歸屬不清晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題。必將再次激發億萬農民的創業熱情，實現農村社會生産力的又一次大解放，進一步帶動整個經濟社會的大發展，進一步帶動我們整個民族的振興和繁榮。當然，林地的效益不會像耕地那麼快，但是經過三年五年、十年八年的努力，一定會産生巨大的效益。只要把林地交給農民，農民就會彈奏出最美妙的樂章。
（二）集體林權制度改革是農村經營制度的豐富和發展，具有新的時代內涵。集體林權制度改革是在堅持集體林地所有權和用途不變的前提下，把集體林地的經營權和林木的所有權，通過家庭承包經營落實到農戶，確立農民對林地的經營主體地位。這次林地承包經營與當年土地承包有四個明顯特點：一是具有物權性。物權法明確規定，林地承包經營權是完全的用益物權，具有獨立性。林地的原始承包經營權只能由本集體經濟組織的農戶依法享有，任何組織和個人不得侵犯。在承包期內，集體經濟組織不得收回或調整農民承包的林地，賦予農民的經營權、處置權、收益權都要依法保護和落實。二是具有長期性。2008年中央10號文件明確規定，林地承包期為70年，承包期屆滿還可繼續承包。溫家寶總理指出，農村土地承包經營權30年不變就是長期不變，70年不變更是長久不變。70年就是二三代人，群眾可以通過繼承來繼續承包經營。這讓農民吃下了長效“定心丸”，他們就會合理地安排種植和採伐，樹長不成材、賣不到好價錢，農民絕對不會隨意進行砍伐。三是具有流轉性。中央文件規定集體林地承包到戶後可以抵押，在不改變林地用途和依法自願有償的前提下，林地承包經營權人對林地經營權和林木所有權可採取多種方式流轉，依法進行轉包、出租。林木生長週期長，要使林地資源轉化為資本，就需要流轉，包括林地的流轉。在農民承包經營一段時間後，我們可以積極引導幫助農民開展抵押、流轉等，實現對集體林地的規模化經營。實際上，南方省區已經開始流轉，而且通過流轉吸引了大量的資本和技術進入林業。四是具有資本性或資産性。當年土地承包時，耕地上沒有資産，而現在27億畝集體林地上，有幾十億立方米木材蓄積量，林地承包到戶後，這些林木的所有權就歸農民所有，使農民擁有了一筆可觀的、可依法合理利用的個人資産。同時，林地經營權和林木所有權還具有資本的功能，可以作為入股、抵押或出資、合作的條件。這是農村土地經營的重大突破，也是農村金融的重大突破，破解了農村發展融資難等問題，帶動了金融資本向農村流動。著名經濟學家厲以寧教授説，集體林權制度改革超越了農村聯産承包責任制，是更深入、更徹底的土地制度改革。
（三）集體林權制度改革是貫徹落實科學發展觀的生動實踐，是應對金融危機的有效舉措。這場改革的出發點和落腳點是生態受保護、農民得實惠，這充分體現了發展這個第一要義，體現了以人為本，體現了全面協調可持續發展的基本要求。集體林權制度改革的重點在山區，我國發展最薄弱的地方也是山區。全國山區面積佔國土面積的69%，山區擁有全國90%以上的森林資源，山區人口占全國人口的56%，山區農民還沒有完全脫貧致富，山區發展潛力在山，希望在林。隨著改革的深入、政策的落實，林業産業很快就會發展壯大起來，林地的潛力就會釋放出來，從而把山區的資源優勢變為經濟優勢，這必然會促進山區農民脫貧致富，推動山區發展，縮小山區與農區、山區與城鎮的差距，促進城鄉全面協調發展。目前，一些省區山區的農民，林改後依靠發展林下經濟，收入成倍增加，比平原地區的農民還要富裕。南方有些山區的農民一畝林地一年收入可達一二萬元。溫家寶總理在遼寧省調研林改時，就看到當年分到林地的一些農民養林蛙，一隻賣10元，一年收入好幾萬元。同時，集體林權制度改革還為返鄉農民工提供了大量就業崗位。據不完全統計，已經全面推進集體林權制度改革的13個省份，林改開展以來為農民和返鄉農民工提供了3689.3萬個就業崗位。此外，農民通過林改增加收入的同時也刺激了消費，為應對金融危機發揮了積極作用。我多次講過，應對金融危機最有效的措施是擴大內需。而擴大內需在山區有兩個辦法：一個是擴大投資，這樣固然能夠儘快地促進經濟復蘇，但在擴大投入的同時必須調整經濟結構，如果經濟結構調整不到位，投資過快形成的産能就釋放不出來，這就好像吃進去消化不了、拉不出來，就有危險。另一個也是永久的辦法，就是擴大消費。我們國家消費的潛力在農村，在廣大農民和部分城市低收入者中，這些群體消費意願強，消費傾向高，但口袋裏沒有錢，購買力低，而高收入者雖然購買力強，但消費傾向低，這就出現了購買能力和消費意願的錯位。解決的辦法，就是要把“三農”問題解決好，把農村、農民的工作做好，促進農民增收致富，提高農民的消費能力，而林改恰恰是解決問題的方法之一。如果我們把集體林權制度改革堅持搞下去，不僅可以使農民獲得一筆可觀的資産，從長遠看，還將會大幅度增加農民收入。這對於全面釋放農村林地和勞動力資源的潛力，加快林業産業發展、繁榮農村經濟、增加農民收入、破解“三農”問題、拉動國內消費，都具有長遠的歷史意義。
認識到位後，我們還必須把握好“生態受保護、農民得實惠”這兩個基本目標，這是改革的出發點和落腳點，是檢驗林改搞的好不好、成功不成功的試金石。我在北方一些地區看到，有的地方大力發展野兔養殖業，不但野兔肉很好賣，皮經過加工也很值錢；有的地方在林下養雞，有的在林下養磨菇，林下經濟搞得非常好。如果把林子分到戶了，生態破壞了，農民的收入也沒有增加，改革就是失敗的，因此我們一定要把握好這兩個基本目標。
三、紮實有效地推進北方地區集體林權制度改革
北方地區集體林權制度改革，起步較晚、情況複雜，是全國集體林權制度改革的難點。我們必須認真貫徹落實中央林業工作會議和中央10號文件精神，站在黨和國家事業全局的戰略高度，採取更加紮實有效的措施，把握好關鍵環節，確保改革質量，切實把這場惠及億萬農民的好事辦好。
（一）堅持以分為主，切實明晰産權。給予農民平等的集體林地承包經營權是這場改革的核心內容。要在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包經營方式落實到本集體經濟組織的農戶，真正確立農民的經營主體地位。在改革中必須堅持以分為主，明晰産權，真正確立農民的經營主體地位。凡適宜家庭承包經營的林地，都要把承包經營權落實到本集體經濟組織的農戶，把“我們的”變成“我的”。對不宜實行家庭承包經營的林地，也要通過均股、均利等方式明晰産權。要切實把握好四個關鍵環節：一是做好宣傳發動，統一思想認識，把中央政策交給農民。二是制定好改革方案。改革方案必須經過農民充分醞釀、充分討論，真正體現農民的意願，真正落實農民的參與權、決策權和監督權。三是細緻做好勘界確權。各級地方政府要做好骨幹培訓、保障資金等工作，保證林地調查摸底、勘界確權、檔案建立等工作的順利開展。林地勘界要由專業技術人員協助，明確四至，準確登記，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，並建立健全檔案，確保經得起歷史檢驗。四是妥善處理歷史遺留問題，積極調處林權糾紛，做到“組際糾紛不出村，村際糾紛不出鄉，鄉際糾紛不出縣”，把矛盾化解在萌芽狀態，確保農村和諧穩定。宣傳發動、制定方案、勘界確權、處理糾紛這四個環節都要嚴格按照流程，一步一步扎紮實實地搞好。在明晰産權、分林到戶的同時，要放活經營權、落實處置權、保障收益權，確保四權同落實。
（二）加強政策扶持，鞏固改革成果。把林地承包經營權交給農民後，要從金融、保險和財政上加大支持力度，讓農民方便、放心地經營林業，這樣才能鞏固擴大改革成果，讓農民獲得更多的經濟收益。當前，要認真學習領會中央文件精神，把國家要求建立健全林業的公共財政制度、林業金融支撐制度、林木採伐管理制度、林權流轉制度和林業社會化服務體系等四項制度和一個體系的內容原原本本地告訴群眾。各級地方政府要儘快將林業部門行政事業經費納入同級財政預算，徹底解決“收費養人”問題。要認真落實《育林基金徵收使用管理辦法》和林木良種補貼政策，堅決制止和取消各種亂收費、亂攤派，切實減輕農民負擔。要建立健全金融保險等支撐制度，讓農民放心經營林業。要對林木採伐管理制度進行改革，建立健全林權流轉制度和林業社會化服務體系，方便於農民，讓農民有收益。對於2010年國家重點公益林補償標準提高到每畝10元的政策，要研究怎樣把承包到戶的公益林補償資金兌現到農民手中，進一步調動公益林管護的積極性。這些政策包括四項制度和一個體系，不僅基層的同志要認真學習落實，各部門的同志也要認真學習落實。
（三）大力發展林業産業，儘快增加農民收入。要鞏固擴大改革成果，讓農民獲得更多的經濟收益，關鍵在於要培養和引導農民大力發展林業主導産業。11月初，我們在江蘇邳州市召開了全國林業産業大會，明確提出要大力發展木材加工、森林旅遊、油茶等木本糧油、竹藤、花卉、野生動植物繁育利用、木漿造紙、林業生物質能源、林産化工、沙産業這十大林業支柱産業，努力把我國建設成為林業産業強國。南方目前的主導産業是搞商品林、搞油茶。北方也要依託豐富的山地資源優勢，因地制宜發展特色主導産業。陜西省集體林權制度改革後，正在著手規劃發展1000萬畝核桃、500萬畝紅棗和300萬畝花椒。甘肅平涼的蘋果産業搞的也很好。但是，也要注意解決好生態林與商品林的關係，要按科學合理的比例發展，同時要把握好兩個原則：要保證林地的用途不改變，林地的質量不下降。産業發展是一個長期過程，一定要堅持穩步推進，不能急於求成，要逐步提高農民的素質，逐步把林業産業發展起來。
（四）加大科技投入，提高服務水平。目前，林業科技投入比較少，服務水平還不到位。林改明晰産權、分林到戶後，林業部門的工作還沒完，還要管。例如，林改後生態林和商品林怎麼發展，原來三北工程建設中林分質量不高的林木怎麼間伐撫育，林木有害生物怎麼防治，這些都需要加大科技投入。要因地制宜地研究經營不同類型的生態樹種、商品樹種，包括經濟林樹種。要積極組織引導農民成立農協和專業合作社，有效提高服務水平，進一步推進規模經營。
（五）精心培育典型，搞好骨幹培訓。“點亮燈一盞，照亮一大片。”培育和宣傳好典型，是推進集體林權制度改革的重要經驗。北方地區13省區在改革實踐中已涌現出了一大批先進典型，各地要精心培育，大力宣傳，以點帶面，推動全局。各地要高度重視培訓工作，特別要加強對縣鄉領導、村組幹部和林改骨幹的培訓，形成一支熟悉政策、掌握方法、明白規範的高素質的骨幹隊伍，確保改革順利推進，確保改革取得實效。
（六）加強組織領導，狠抓工作落實。集體林權制度改革離不開各級黨委政府的支持，凡是各級黨委政府重視的，當地的林改工作就進展快；凡是沒有爭取到黨委政府重視的，當地的林改工作就滯後。各級林業部門的一把手，要以強烈的政治責任感和使命感，切實履行好職責，千方百計爭取黨委政府的重視，千方百計爭取各部門的支持，千方百計落實好各項林業政策，千方百計搞好各種對林農的服務。
集體林權制度改革是一項利在當代、惠及子孫、事關全局的大事。讓我們緊密地團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，深入學習貫徹中央十七屆四中全會和中央林業工作會議精神，以科學發展觀為指導，進一步解放思想，開拓進取，紮實工作，全面推進北方地區集體林權制度改革，為發展現代林業、建設生態文明、推動科學發展作出新的更大貢獻。
