提 要

    當前，土地利用總體規劃中的指標分解和土地利用分區，城鎮體系規劃中的城鎮化道路和空間等級結構，主體功能區規劃中的主體功能分區劃分等均需要國土規劃的指導。探索符合中國國情的國土規劃模式，對推進國土規劃的編制工作具有重要作用。

    以優化國土空間結構、提高國土空間的效率、改善國土空間環境、促進城鄉統籌發展和區域協調發展為主要任務，構建富有活力、安全、可持續、協調的國土空間格局。

    編制和實施國土規劃（與國際上的空間規劃、綜合規劃、城鄉規劃等在內容上相對應），規範國土空間秩序，促進經濟社會可持續發展，是主要工業化國家國家政府加強宏觀管理的重要舉措。國土資源部從2002年起開展國土規劃的試點探索，取得了有益的成果，但真正的國土規劃編制工作尚未開展。當前，土地利用總體規劃中的指標分解和土地利用分區，城鎮體系規劃中的城鎮化道路和空間等級結構，主體功能區規劃中的主體功能分區劃分等均需要國土規劃的指導。國務院先後批復的多個區域規劃的實施同樣需要國土規劃進行綜合協調。李克強副總理在聽取國土資源部工作彙報時的講話中明確提出需要開展國土規劃編制工作，並要求國土規劃、主體功能區規劃和城鄉建設規劃銜接一致。在這一形勢下，探索符合中國國情的國土規劃模式，對推進國土規劃的編制工作具有重要作用。

    借鑒發達國家經驗，創新國土規劃模式

    國土規劃是社會經濟發展到一定階段的産物。自20世紀30年代起，主要工業化國家先後開展了適應本國國情的國土規劃。德國統一後，兩次編制《空間規劃政策指導框架》以及《空間規劃報告》，分析空間發展趨勢，制定空間發展政策包括財政轉移支付、經濟促進政策、交通政策、科研政策、城市規劃政策、住房政策和農業政策等。英國2004年開始，在傳統土地利用規劃基礎上編制《規劃政策陳述》，為部門和地方規劃提供指導，內容包括綠帶、住房、鄉村、通信、自然保護、可更新資源等。日本自1961年至今，前後編制六次國土規劃，涉及産業、交通、環境、防災、資源利用等不同領域和不同地區，為國土利用計劃、城市規劃、特別地區規劃等相關規劃提供基礎。美國國土規劃以市縣綜合規劃為主，內容包括人口與經濟、土地利用、環境保護等。各國空間規劃名稱不同，內容不同，但都是從本國特點出發，適應本國的政治和經濟體制、地域面積、自然背景、經濟發展特點的需要，形成了多樣化的國土規劃模式。同樣，我國上世紀80年代開展的國土規劃提出，確定本地區主要自然資源開發規模、佈局和步驟，確定人口、生産、城鎮的合理佈局，明確主要城鎮的性質、規模及其相互關係，合理安排交通、通信、動力和水源等區域性重大基礎設施以及提出環境治理和保護的目標與對策的具體任務，這是符合當時的經濟發展階段特點的。

    當前，受國際金融危機影響，全球經濟進入中低速增長時期。我國面臨著切實推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變，促進城鄉經濟一體化發展，保護生態環境，完善社會主義市場經濟體制和深化行政管理體制改革等新形勢。從我國國情出發進行國土規劃，與當前的經濟發展階段相適應，借鑒發達國家國土規劃經驗，發展中國的國土規劃模式。

    明確規劃編制內容，統籌各類規劃空間

    以現行各類空間規劃為基礎，統籌國土開發、利用、保護和整治，統籌産業發展、資源開發、基礎設施建設、生態保護等多層次的國土空間，統籌國家、省、市和縣等不同層級的國土空間，統籌加強政府宏觀管理和發揮市場在空間配置中基礎性作用的關係。以優化國土空間結構、提高國土空間的效率、改善國土空間環境、促進城鄉統籌發展和區域協調發展為主要任務，構建富有活力、安全、可持續、協調的國土空間格局。

    構建城鄉統籌的産業空間。産業空間的優化配置是提高社會經濟發展競爭力的重要方面。依據區域自然、社會經濟條件和發展定位，確定不同類型、不同規模的城市産業發展集聚區和鄉村産業發展集聚區，形成統籌城鄉和區域，第一、第二和第三産業協調發展的産業空間格局。制定城鄉産業空間政策，引導産業空間的合理佈局，提高産業空間利用綜合效率。

    構建規範有序的資源開發空間。合理的資源開發與利用格局是國家資源安全的基礎，主要涉及土地資源、礦産資源、能源資源和水資源等。以資源開發和評價為基礎，建立不同類型、不同規模的資源綜合開發體系，形成資源開發、利用、保護和整治相協調，不同類型資源相協調的資源綜合開發空間格局。制定資源開發與利用的空間政策，推進資源的集約、高效和綜合利用，保障資源安全。

    構建綜合協調的基礎設施空間。基礎設施建設對國土開發格局起基礎支撐作用和重要的引導作用。以基礎設施綜合供需評價為基礎，構建統籌城鄉和區域，綜合鐵路、公路、機場、通信等各類基礎設施的體系，形成綜合協調的基礎設施空間格局。制定綜合基礎設施空間政策，提高基礎設施空間利用效率。

    構建保護與整治結合的生態空間。生態安全是國家安全的重要內容。以生態調查、生態敏感性評價和災害評價為基礎，建立涵養水源、防沙固沙、保持水土、維護生物多樣性、保護自然文化資源、防治自然災害等不同功能的生態空間，形成統籌各類生態功能、生態保護與整治相結合生態空間格局。制定生態安全的空間政策，保持城鄉生態系統的穩定性，防止自然災害，保障生態安全，促進可持續發展。

    構建相互協調的多樣化國土空間格局。從我國多樣性的自然、經濟發展和文化特點出發，以國土資源潛力和綜合承載能力評價為基礎，綜合考慮産業空間、資源開發空間、基礎設施空間和生態空間，構建多樣化的國土空間。統籌協調不同區域和類型的政策，形成差別化的國土空間政策。　

    建立規劃實施措施，指導各類空間規劃

    建立國土空間規劃體系，落實國土空間政策。綜合協調主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃的關係，區分各規劃的主要職能，逐步建立規範有序的國土空間規劃體系。從發揮國土規劃的宏觀指導功能出發，將相關規劃如土地利用總體規劃、城鄉規劃、生態保護與建設規劃等作為國土規劃德政策工具，具體落實相應的國土空間政策。

    注重運用經濟手段，發揮市場在國土空間配置中的基礎作用。適應不斷完善的社會主義市場經濟體制的要求，在加強國土規劃實施行政措施的同時，注重規劃中經濟實施手段的運用，發揮市場的基礎配置作用。加強公共財政對不同國土空間實行支付、補償、援助等的安排，落實基本公共服務均等化。加強公共投資政策，引導社會投在在國土空間開發、利用、保護和整治安排中的作用。重視運用稅收等其他經濟手段，改善國土空間秩序。

    逐步開展國土規劃法制建設，提高國土規劃的權威性。以國務院發佈《關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》、《關於編制全國主體功能區規劃的意見》為基礎，與《土地管理法》、《城鄉規劃法》相銜接，逐步建立《國土規劃法》，明確國土規劃定位，確立國土規劃的主要內容和任務，明晰各部門和各級政府在國土規劃編制與實施中的職責，提出保障國土規劃實施的政策要求。

    不斷加強科技研究和隊伍建設，培養國土規劃基礎支撐能力。整合深化已有各類調查與評價如全國第二次土地資源調查、生態環境調查與評價、水資源調查、礦産資源調查等成果，為國土規劃提供科學基礎。加強國土空間結構體系、空間要素及相互關係、空間政策等方面的應用基礎研究，為國土規劃提供方法基礎。逐步建立多學科的隊伍，尤其增加社會科學包括社會學、經濟學、法律學和管理學等學科的比重，為國土規劃提供人才基礎。不斷提高國土規劃的基礎支撐能力。