體現國家意志　推動找礦突破
——關於加強中央地勘基金與省級地勘基金協調發展的調研報告   

    編者按：

    自《國務院關於加強地質工作的決定》發佈以來，中央地勘基金、省級地勘基金相繼設立，目前，兩級地勘基金髮展勢頭良好，資金總規模已達到130億元。地勘基金在銜接公益性地質調查、加大地質找礦前期風險投入、拉動社會資本投資地質勘查、支持地勘單位改革等方面作用日益顯現。但與此同時，地勘基金在管理層面、操作層面，特別是在體制、機制方面也存在著一些制約發展的困難和問題。本報告介紹了中央與省級地勘基金髮展和運行現狀，分析了地勘基金運行中面臨的困難，提出了加強中央地勘基金與省級地勘基金協調發展的構想。 為了及時交流總結地勘基金管理經驗，分析解決存在的問題，實現地勘基金管理工作更好地滿足經濟社會發展的需要，中央地勘基金管理中心通過向省級地勘基金管理機構發放問卷調查以及召開座談研討會等形式，探討如何加強中央與省級地勘基金的協調聯動，充分發揮地勘基金作用，共同促進找礦突破。現將有關情況綜述如下。

    中央與省級地勘基金髮展和運行現狀

    中央地勘基金運行的基本情況

    中央地勘基金啟動運行以來，以積極促進地質找礦突破、保障國家資源安全為核心，以有效支撐國家礦産資源宏觀管理為己任，通過有效銜接公益性地質調查和商業性礦産勘查、降低勘查風險、引導和拉動社會資本投入礦産勘查，努力促進地勘投入的良性循環。中央地勘基金認真踐行了地質找礦的新機制，促進了地質找礦的科學發展，基金管理的各項工作取得到了積極的進展。

    中央地勘基金積極與地質大調查項目銜接，對中國地調局依據地質大調查成果推薦的47個礦産勘查項目組織專家進行了論證，部分項目已進入實施階段。

    目前，中央地勘基金已開展野外施工項目191項，總投入約15億元。發現煤、鈾、金、鉛鋅等重要礦種大型礦産地11處、中型礦産地24處和一批小型礦産地。通過探索建立“統一部署，整裝勘查”的地質找礦新思路，中央地勘基金創造了突出成果。

    通過合作勘查等方式，目前中央地勘基金已帶動社會投資近2億元。按照地質勘查項目3到5年的工作週期，一大批正在實施的地勘基金項目將陸續産生成果，基金退出後，將對整個社會投資地質勘查起到極大的拉動作用。

    與此同時，中央地勘基金管理中心還認真履行職責，先後組織開展了《國家出資勘查形成的礦業權價款折股股權管理研究》和《礦産資源戰略基地儲備研究》兩項課題研究，形成了研究報告並起草了《中央地勘基金持有探礦權採礦權價款折股股權管理暫行辦法》和《礦産資源戰略基地儲備管理辦法（建議稿）》，比較系統地提出了相關政策建議，為國土資源部和財政部履行相關職能提供了業務支撐，也為建立制度、開展試點並不斷豐富完善奠定了良好基礎，目前正在循序推進研究成果應用和基金管理機構職責任務的落實。

    省級地勘基金髮展和運行的基本情況

    為落實《國務院關於加強地質工作的決定》，全國主要礦業省份相繼設立了省級地勘基金或地質勘查專項資金，但發展相對不平衡。目前，已有24個省（區、市）明確設立了地質勘查基金，並出臺了相關管理辦法。

    從資金規模看，省級地勘基金從幾千萬元到數十億元不等，多數規模集中在5億元左右。投資最多的是內蒙古自治區，2004年以來已累計投入地質勘查的專項資金達到57億元。在資金注入方式上，絕大部分省區實行的是一次性注入一定規模起步資金後每年繼續滾動投入。

    省級地勘基金的投資重點不盡相同，主要是結合本省實際需要，有的明確用於銜接公益性地質調查和商業性礦産勘查，有的兼顧基礎性、公益性地質工作，還有的同時用於國外風險地質勘查，所有省級地勘基金（資金）都有一個共同的目標定位就是服務於省域經濟的發展。省級地勘基金已經陸續開始取得成果。

    目前，省級地勘基金對經濟社會的促進作用已經初步顯現。

    地勘基金運行中面臨的困難

    地勘基金的作用尚需統一

    按照《國務院關於加強地質工作的決定》的要求，國家設立地勘基金是為了通過加強重要礦産的前期勘查投入，降低勘查風險，引導和拉動商業性礦産勘查。地勘基金不以營利為目的，與社會資本是相互銜接、風險共擔的。但目前個別省區地方政府有將地勘基金作為政府對勘查市場壟斷工具的傾向，形成了對商業性礦産勘查的“擠出”效應，這與設立勘查基金的初衷相違背。因此，實現地勘基金的健康發展，需要地方政府和相關管理部門對地勘基金的作用有統一的認識。

    項目監管需要進一步加強

    隨著國家財政和社會資本投入地質勘查資金的增加，地勘單位對項目合作的選擇機會越來越多，項目多人手少已成為現實情況。由此形成的一個突出的問題是盲目追求勘查速度、簡單應付工作量、忽視找礦效果，一些地勘單位甚至存在偷工減料、數據資料造假等情況。加強勘查質量監管既是確保國家財政資金能夠有效投入的根本要求，也是實現地勘基金滾動發展的客觀需要。當前，由於缺少獨立的社會仲介監理機構，地勘單位誠信管理體系也尚未形成，如何建立有效的監管體系是擺在地勘基金面前的一個共同難題。

    缺乏切實可行的激勵機制

    《國務院關於加強地質工作的決定》明確提出，建立知識、技術、管理等要素按貢獻參與勘查開採項目收益分配的新機制。儘管當前一些省區探索提出在礦權出讓收益中劃定一定比例的獎勵資金，但由於現行的礦業權價款管理政策中沒有考慮地勘單位智力投入部分，在當前財政投資礦業權價款繳庫體系中難以兌現，因此，缺乏切實可行的操作辦法。礦産勘查成果收益沒有考慮地勘單位的智力投入，並且權益分配不明確，直接影響到礦權持有主體的申報積極性和勘查單位的找礦積極性，不利於激發地勘單位和地質工作者通過技術投入實現找礦突破的主觀能動性。

    實施整裝勘查面臨著礦權協調難題

    當前實現找礦突破的一個重要方式就是實施整裝勘查，這也是地勘基金能夠充分發揮資金投入優勢的一個重要渠道。但在現實中，由於探礦權退出機制還不夠完善，很多重點成礦區帶“礦權密布”，同一成礦區帶不同勘查投資主體“畫地為牢”、“圈而不探”和“化整為零”的現象普遍存在。如何協調各投資主體關係，實現地勘基金項目有效落地，是目前地勘基金面臨的一個重要問題。

    項目預算標準有待與市場接軌

    地勘基金項目承擔主體是多元化的，既有事業單位又有公司企業，不同於公益性地質調查項目的事業性承擔主體，但目前地勘基金項目預算標準都是按照《國土資源調查預算標準（地質調查部分）》執行的。該預算既沒有考慮公司企業所需的生産設備折舊、工資補貼等必要內容，也沒有考慮物價變化因素，同時還缺少對實際工作中必鬚髮生的用地與青苗補償等內容，在執行中標準明顯偏低。因此，當前需要儘快制定適用於地勘基金實際的預算標準，使之與市場充分接軌。

    加強中央地勘基金與省級地勘基金協調發展的構想

    進一步明確地勘基金的定位

    明確地勘基金的定位是規範基金運作、發揮基金作用的重要保障。地勘基金作為礦産資源宏觀管理的政策工具和調控手段，其核心任務就是按照國家宏觀經濟政策，緊密結合經濟社會發展需要，通過加強重要礦産的前期勘查投入，降低勘查風險，有效銜接公益性地質工作成果，引導和拉動商業性礦産勘查，全力促進地質找礦重大突破。地勘基金著力體現國家意志，堅持公開、公平、公正以及開放式運作的原則，鼓勵社會資本參與項目合作；除國家統一部署項目外，對於社會資本願意獨立承擔風險的勘查項目，地勘基金不再參與投資，避免對社會資本産生擠出效應。

    明確兩級地勘基金的投資重點

    按照各有側重的原則，中央地勘基金重點支持國家確定的重點成礦區帶的煤、鈾、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、金等重點礦種前期勘查和開展跨省資源分佈區的礦産勘查，適當兼顧國家急需的其他重要礦産。工作程度原則上做到普查，需要進行井田劃分的煤炭勘查可以做到詳查。

    目前各省地勘基金（或地勘專項資金）的投資定位主要是根據本省設立地勘基金的相關規定確定的，投資方向與支持的重點不盡相同。從協調資金投入、發揮兩級基金整體效能的原則出發，建議各省地勘基金的投資方向和重點根據本省地勘基金規模、礦種分佈特徵、總體地質工作程度、省內工業佈局等特點加以確定。力求從本省經濟社會發展需要出發，形成與中央地勘基金在投向上的互補。

    完善兩級地勘基金收益分配製度

    建立統一、規範、合理的地勘基金收益分配製度，是調動各方面積極性、保證地勘基金健康運行、促進兩級基金協調配合的重要保證。在中央和地方的分成比例方面，按照《國務院關於進一步加強地質工作的決定》精神和《財政部、國土資源部、中國人民銀行關於探礦權採礦權價款收入管理有關事項的通知》規定，不論是中央投資還是各省投資、不論是基金全額投資還是基金與社會資本合作投資，國家收益部分應統一執行中央與地方按2：8比例分成的辦法。其中，地方分成部分應進一步明確礦産地的分成比例。在礦業權處置方面，基金投資勘查形成的礦業權原則上由項目礦業權登記註冊的發證機關進行處置，由國土資源部登記發證的，建議礦業權處置委託項目所在省區國土資源管理部門具體操作。另外，在合理確定基金勘查項目中地勘單位的收益方面，也應儘快形成相對統一的政策規定。

    加強兩級地勘基金的合作聯動

    加強中央地勘基金和省級地勘基金的勘查合作，是實現協調工作部署、整合勘查投入、推動找礦突破的重要途徑。兩級基金可以借鑒部省合作的方式，根據雙方意願和當地實際情況，採取按礦種或工作區域的方式進行橫向銜接的分工合作；也可以按照地質找礦的不同工作階段進行縱向銜接的分工合作；還可以採取項目共同投資的方式，共同推進重點成礦區帶的統一部署和整裝勘查。

    在加強相互聯動方面，首先，應建立工作配合機制。中央地勘基金和省級地勘基金項目本著相互開放的原則，在規劃部署、立項論證、監督檢查、成果驗收等環節，可互派技術管理人員參加。省級地勘基金管理機構協助中央地勘基金管理機構開展項目風險評估、工作環境協調等相關工作，根據需要，向中央地勘基金推薦項目選區；其次，建立定期聯絡和會商機制。中央地勘基金管理中心每年至少組織召開一次全國性的地勘基金會議，交流、研討地勘基金管理業務工作。定期會商工作部署、項目選區及合作勘查涉及的其他具體事宜；第三是建立信息交流共享機制。建立中央和省級地勘基金信息抄送制度，及時通報地勘基金管理動態。中央地勘基金搭建網絡平臺，推進地勘基金的信息共享與交流。

    加強對地勘基金的支持和指導

    建議財政部和國土資源部加強對地勘基金從政策和管理層面的指導。及時制定出臺按智力投入等要素貢獻參與收益分配的操作辦法，利用政策引導和利益驅動，充分調動勘查過程中各方的積極性；通過加強地勘單位資質管理，積極培育仲介性質的地質勘查項目監理市場，提高項目勘查質量；嚴格規範探礦權轉讓行為，防止炒作礦權，通過推行勘查區塊退出制度，建立規範、有效的探礦權管理體系；儘快修訂出臺適應市場需要的地質勘查項目預算標準，根據物價變化水平建立動態調整機制，以解決預算標準偏低的問題。(王俊)