2009年是實施《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》（簡稱《綱要》）的關鍵一年，國家實行新的扶貧標準，扶貧工作進入一個新階段。面對國際金融危機衝擊，全國扶貧系統在中央、地方政府及有關方面的大力支持下，強化措施，突出重點，完善機制，扶貧開發工作取得了新的進展。2009年中央財政扶貧資金投入197.3億元，比上年增加30億元，增幅和增量均為1998年以來的最高水平。地方各級政府財政扶貧投入也有較大幅度增長，達到90億元；2009年預計完成18800個村整村推進，其中“三個確保”貧困村9000個；國務院扶貧辦和民政部、財政部、統計局、殘疾人聯合會在11個省（區、市）的20個縣，開展了農村最低生活保障制度和扶貧開發政策（簡稱“兩項制度”）有效銜接試點。全國有20個縣共有335個鄉（鎮）、5860個行政村開展了試點。受國際金融危機影響，2009年全球貧困人口預計增加1億，而我國減貧形勢卻比較平穩。2009年前三季度全國重點縣農民人均現金收入實際增長9.6%，高於全國平均水平0.4個百分點。

新階段扶貧工作的特徵和挑戰

    目前，我國經濟社會發展正處在新的歷史起點上。新階段扶貧開發工作背景發生巨大變化，面臨著新的形勢和任務。

    黨的十七大提出確保到2020年實現全面建成小康社會的奮鬥目標，絕對貧困現象基本消除是一項重要指標。讓貧困人口共享改革發展成果，賦予扶貧開發新的定位。確立統籌城鄉發展的方略，貫徹“以工促農、以城帶鄉”的方針，使我國的扶貧事業呈現出專項計劃扶貧與惠農政策扶貧、社會各界扶貧等多方力量、多種舉措有機結合、互為支撐的“大扶貧”新局面。國家工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化加快推進，既為貧困地區和貧困人口發展提供了新的機遇，也面臨新的風險和挑戰。

    由於環境和背景的變化，新階段扶貧工作呈現出三個明顯特徵：一是在扶貧對象瞄準上，過去主要瞄準絕對貧困人口，同時關注低收入人口，現在要對低收入人口全面實施扶貧政策。二是在制度安排上，過去主要是開髮式扶貧，現在全面建立農村最低生活保障制度，不斷完善以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會救助體系，進入了開發扶貧和生活救助“兩輪驅動”的新階段。三是在主要任務上，過去扶貧開發的任務比較寬泛，現在行業扶貧力度不斷加大，專項扶貧的重點是提高貧困人口綜合素質和發展能力，更要強調進村入戶。

    在新形勢和任務面前，必須清醒看到，我國仍處在社會主義初級階段，經濟社會發展的總體水平還不高，人均收入水平較低，制約貧困地區和貧困人口發展的深層次矛盾依然存在。

    一是貧困人口在持續減少，但致貧因素較多且複雜、返貧壓力增大。按照新的扶貧標準（每人年收入1196元），我國農村扶貧對象4007萬人，佔農村總人口的4.2%，絕對量依然龐大。按國際標準（每人每日1美元），貧困人口數量更多。同時返貧問題更加突出，短期貧困人口約佔貧困人口比例的三分之二。

    二是貧困地區農民收入增長較快，但收入差距擴大。城鄉居民收入絕對差距已經超過萬元。東中西部農民收入差距在擴大，各區域內部收入差距也在擴大。在貧困地區，一些縣縣級財政收入的高增長掩蓋了農民收入低增長，城鎮繁榮掩蓋了農村落後，少數富裕大戶掩蓋了多數人收入不高，相對貧困現象日益凸顯。

    三是貧困地區落後面貌總體改善，但發展不平衡問題十分突出。少數扶貧重點縣超常規發展，但邊遠地區的交通、飲水、上學、就醫、住房等問題依然困擾群眾生活。公共服務均等化的薄弱環節基本在貧困地區，重點生態環境保護區農戶的生計問題沒有穩定解決。

    四是部分地區已經實現整體脫貧，但是特殊類型地區和特殊群體的貧困問題仍積重難返。西部地區主要問題集中在民族地區和邊境地區，中部集中在革命老區和山區。2008年五個民族自治區和雲南、貴州、青海三省的貧困人口，佔全國農村貧困人口的比重為39.6%，且呈上升趨勢；貧困發生率11.0%，比全國平均水平高6.8個百分點。農村殘疾人貧困面比較大，實現脫貧致富受到多重制約。

    五是貧困地區生態環境惡化趨勢總體得到初步遏制，但生態環境保護區的農民生計問題還沒有穩定解決。面對新形勢、新任務，扶貧開發工作需要改善和加強。扶貧對象瞄準和標準調整機制需要完善，重點工作區域需要適當調整，資金投入和管理需要強化。開發扶貧和救助扶貧有效銜接，行業扶貧和專項扶貧有機結合，經濟社會政策與人口政策相互協調，生態、資源、社會等方面補償政策全面落實，需要各方面積極配合。總之，對於全面建設小康社會過程中的扶貧開發，對於大扶貧格局中的專項扶貧工作，還需要更深入的研究和探索。

新十年扶貧開發的總體思路

    改善和加強新階段扶貧開發工作，要深入貫徹落實科學發展觀，全面貫徹落實黨的十七大和十七屆三中、四中全會精神，將扶貧開發作為長期歷史任務，納入國民經濟社會發展中長期規劃。編制新十年扶貧開發綱要和“十二五”相關規劃，要把握好以下總體思路和重大原則：

    一是把基本消除絕對貧困現象和緩解發展差距作為奮鬥目標。著力轉變發展方式，促進貧困地區經濟加快增長，有效提高公共服務均等化水平，明顯改善集中連片和特殊類型貧困地區的發展環境和條件。努力緩解發展差距擴大趨勢，確保重點縣農民人均純收入年均增長幅度高於全國平均水平，逐步提高貧困人口健康生活水平和穩定發展能力。

    二是把堅持開髮式扶貧方針作為根本保證。堅持國家扶持和自力更生相結合；發揮中央和地方兩個積極性；實現開發扶貧與救助扶貧有效銜接，專項扶貧和行業扶貧有機結合，資源利用和生態環境保護相互協調，扶貧開發與計劃生育相互促進；堅持政府主導，擴大社會參與；繼續增加財政投入，促進財政與金融資源有機結合。

    三是把儘快解決扶貧對象溫飽並實現脫貧致富作為首要任務。將扶貧標準以下有勞動能力的人口作為扶貧開發對象，對低收入人口全面實施扶貧政策，進一步完善國家扶貧標準調整機制，適當擴大扶貧覆蓋面，鞏固扶貧效果，有效遏制返貧。鼓勵有條件的省區市自定扶貧標準。對少數民族、婦女、殘疾人等特殊貧困群體加大扶持力度。

    四是把革命老區、民族地區、邊疆地區作為優先地帶。在中西部地區繼續確定國家扶貧開發工作重點縣，並實現動態管理。實施有差別的區域扶貧政策。“十二五”期間，國家選擇部分貧困程度深、有代表性的集中連片地區，制定專項規劃，加強資源整合，開展扶貧攻堅；各省亦可結合本地實際，確定集中連片貧困地區開展攻堅。繼續對邊境地區和少數民族聚居區的貧困鄉、貧困村給予重點扶持。

    五是把提高農村貧困人口自我發展能力作為工作重點。把特殊類型和集中連片貧困地區綜合治理放在突出重要位置。依託扶貧規劃，大力整合資源，推進連片開發、整村推進，因地制宜開展移民扶貧。支持貧困地區減災避災特色優勢産業發展，開展勞動力技能培訓，提高貧困農民收入水平和就業能力。發揮科技扶貧作用，完善信息化、社會化農村科技服務體系，加快推廣農業先進實用技術。

    六是把政策支持和部門協作作為重要保障。中央財政繼續提升扶貧開發的投入水平，增加對中西部地區公益性項目投入。地方政府也要根據財力狀況逐步加大投入力度。逐步建立財政扶貧資金穩定增長機制。加大金融扶貧工作力度，深化扶貧貼息貸款管理體制改革，大力扶持和發展貧困地區微型金融機構。逐步加大中央財政對貧困地區一般性轉移支付力度，探索建立有利於貧困地區發展的資源開發補償政策。進一步明確行業部門的扶貧責任。根據扶貧開發的總體目標，分解和明確部門任務。有關部門在安排農業基本生産條件、基礎設施、社會事業、産業發展、土地整治、人口發展、生態和社區環境等投資和項目時，應優先照顧貧困地區，並採取切實措施，進一步加大支持力度，促進當地經濟社會加快發展。

2010年的扶貧工作重點

    2010年是我國扶貧開發承上啟下的關鍵一年，既要確保《綱要》目標任務的實現，又要制定新十年扶貧綱要和“十二五”扶貧相關規劃。中央農村工作會議已對2010年農村工作做出具體安排，對扶貧開發提出明確要求。國務院扶貧開發領導小組全體會議對確保完成《綱要》目標任務、謀劃新十年扶貧綱要也做出了全面部署。我們要認真學習，深刻領會這兩次會議的精神，在具體工作中貫徹落實。

    （一）組織編制2011－2020年國家扶貧開發綱要和“十二五”扶貧相關規劃

    在深入調研和總結的基礎上，加強理論和政策研究，制定2011－2020年扶貧開發綱要，把扶貧開發納入國民經濟和社會發展規劃。各省區市也要編制本地新十年扶貧綱要。

    同時，要組織編制“十二五”專項扶貧規劃。國務院扶貧辦已與發改委、財政部商定，共同編制整村推進、扶貧易地搬遷兩個規劃，研究跨省的典型集中連片貧困地區試點規劃。各省區市扶貧辦要認真組織並切實抓好本省“十二五”相關規劃的編制工作，同時力爭與發改委、財政部門聯合製定其它扶貧專項規劃。“十二五”期間，每個省區市都應對1-2片貧困程度最深的集中連片地區制定綜合治理規劃。

    （二）全力抓好專項扶貧重點措施

    一是加大整村推進力度。2009年全國要完成2萬個村整村推進任務，其中“三個確保”村8650個。山西、湖北、陜西、河南、貴州、河北、江西、安徽等“三個確保”任務比較重的省，要繼續加大力度，採取有效措施，堅決完成“三個確保”任務。

    二是繼續開展貧困地區勞動力培訓。2010年“雨露計劃”應適當調整，重點支持“兩後生”農業適用技術培訓和職業技能培訓。要研究提出農村貧困家庭子女接受職業、技能教育再補貼的具體辦法。各省區市扶貧辦也要繼續推進這方面的工作，要根據貧困地區勞動力培訓需求和企業用工結構，實事求是地制定培訓計劃。

    三是大力培育和發展特色優勢産業。在整村推進基礎上以縣為單位，資源整合，連片開發，加快縣域經濟發展，輻射、帶動貧困農戶增收。在産業選擇上，要充分考慮防災避災因素，因地制宜發展設施農業。採取有效措施扶持貧困地區的龍頭企業，發揮龍頭企業帶動作用。繼續開展貧困村互助資金試點，解決産業化過程中貧困農戶貸款難問題。發展多種形式的農民專業合作組織，促進貧困農戶在産業化過程中受益。

    四是積極穩妥推進移民扶貧。據統計，目前全國還有1000萬左右貧困人口需要移民。各省區市要研究制定移民扶貧規劃，千方百計整合資源，提高補助標準，使需要搬遷的扶貧對象搬得出、穩得住、逐步能致富。同時，配合住房和城鄉建設部，做好農村貧困戶危房改造工作。

    五是加大對集中連片和特殊類型貧困地區的扶持力度。繼續推進四川阿壩州扶貧開發與綜合防治大骨節病、新疆阿合奇邊境扶貧、貴州威寧晴隆石漠化綜合治理、西藏溜索改造、雲南富寧縣山瑤扶貧、甘肅慶陽絨山羊産業等試點工作。加快汶川地震災區貧困村恢復重建步伐。

    六是繼續加大東部地區扶貧工作力度。儘管東部發展較快，但也還有少量連片貧困區域，部分地區和人口的相對貧困問題還相當突出，發展差距在繼續擴大。要在現有基礎上，加大扶貧投入力度，提高工作水平，並繼續為全國扶貧開發探索新路子。

    （三）進一步完善扶貧工作機制

    一是擴大“兩項制度”有效銜接試點。2010年力爭將試點範圍擴大到所有國家重點縣，東部省根據實際情況自行確定。各省區市要提前做好準備，儘快成立試點工作領導小組，明確負責這項工作的領導和處室。扶貧辦要主動與有關部門協調，抓緊制定擴大試點的工作計劃和具體方案。要認真研究本地情況，分析擴大試點中可能出現的困難和問題，提出應對措施。對試點工作總結會大家有什麼想法和意見，可隨時與我辦政策法規司聯絡。

    二是對低收入人口全面實施扶貧政策。扶貧辦正在起草《關於對農村低收入人口全面實施扶貧政策，進一步做好扶貧工作的意見》，待報經同意後，各地要全面貫徹落實。逐步提高財政扶貧資金用於支持優勢特色産業發展和提高農民素質的比例，重點支持連片開發和整村推進、貧困家庭勞動力轉移培訓、産業化扶貧、扶貧易地搬遷、貧困村互助資金試點等項目，要安排更多資金直接扶持到貧困戶。緊緊瞄準貧困人口，加大支持力度。

    三是加強對貧困人口的監測。國務院扶貧開發領導小組全體會議原則同意，為更合理地確定新階段的扶貧標準，在按現行標準開展工作的基礎上進行探索，對農民人均純收入四分之一以下農村人口進行監測，為完善扶貧標準調整機制提供基礎和依據，並適時進行系統測算與評估。各省區市要配合做好相關工作。

    （四）進一步推進社會扶貧和國際交流合作

    一是制定並落實《中央國家機關和軍隊等單位定點扶貧工作制度》，確保定點扶貧工作的持續性。二是推動東西扶貧協作向規範化、制度化方向發展，協作雙方要加大幫扶協作力度。三是大力推動企業參與扶貧工作，特別要引導民營企業發揮作用，促進貧困地區産業開發，實現互利共贏。四是加強與軍隊和武警部隊的溝通，促進他們參與扶貧工作。五是積極搭建對接平臺，鼓勵和支持社會團體、民間組織參與扶貧開發。六是配合我國總體外交工作，繼續採取培訓、交流等形式，促進與國際社會減貧和社會發展經驗的分享。

切實加強扶貧隊伍建設

    完成今年及新階段的扶貧工作各項任務，必須加強扶貧隊伍建設。全國扶貧系統幹部職工要認真貫徹黨的十七屆四中全會精神，結合深入學習實踐科學發展觀活動，把黨和政府、社會各界對貧困地區、貧困群眾的支持和關心轉化為具體行動，堅定信心、銳意進取，扎紮實實做好各項工作。

    （一）統一思想認識，務求工作實效。首先要統一認識。扶貧系統的幹部要把思想認識統一到中央對明年經濟工作的總體要求上來，統一到國務院扶貧開發領導小組全體會議精神上來，深刻認識做好扶貧開發工作的重大意義和現實緊迫性，準確把握工作重點，不斷強化政策措施，團結一心，共同努力，務必取得新的成效。二是要執政為民。要把千方百計對低收入人口全面實施扶貧政策作為扶貧系統執政為民的出發點和落腳點。大力弘揚理論聯絡實際、密切聯絡群眾、求真務實、艱苦奮鬥的作風。樹立正確的政績觀、利益觀，努力克服形式主義、官僚主義。要通過開展廣泛的調查研究，切實提高思想認識水平、政策水平和工作水平。要進一步增強群眾觀念,盡可能設身處地，多從貧困群眾的角度考慮問題，堅持真誠傾聽他們的呼聲，真實反映他們的意見，真情關心他們的疾苦，真心實意地為他們解難題，辦實事。要努力防止國家扶貧政策的流失，讓貧困群眾多得實惠。三是要增強責任意識。要以高度的責任心、紮實的作風、無私奉獻的精神，恪盡職守，努力工作。要以對黨和人民事業高度負責的態度，積極主動，勇挑工作重擔，在問題面前不回避,壓力面前不躲閃,困難面前不推拖,挑戰面前不畏懼，扎紮實實地做好每一項具體工作。要在全國扶貧系統大力倡導踏實、紮實、求實、務實的良好作風。

    （二）加強廉政建設，增強自律意識。從全國扶貧系統的情況看，廉政建設工作總體是好的，但也存在一些問題。個別幹部因貪污受賄、虛報冒領違法違紀，個別地方因違規使用扶貧資金被媒體暴光，造成不良影響。搞形象工程、擠佔挪用、逆向整合、侵蝕貧困群體的合法權益等問題都要引起高度關注和警覺。要加強扶貧系統反腐倡廉建設，督促廣大黨員、幹部特別是領導幹部嚴格遵守廉潔自律的各項規定。對群眾反映比較集中的問題及事件，必須高度重視，認真對待，嚴肅查處。要切實汲取教訓，引以為戒，自覺加強個人修養，提高自我約束能力。要帶著對貧困群眾的感情，正確使用手中的權力，真正做到“權為民所用，情為民所繫，利為民所謀”。

    （三）強化業務基礎，提高工作效率。扶貧開發是一項專業性、綜合性很強的工作。因此，需要有一支吃苦耐勞，業務精湛，愛崗敬業的幹部隊伍。要加強學習，對於中央新的精神、國務院各部門的相關政策、上級機關的指示，要認真領會，吃準吃透。要努力加強各項業務基礎建設，積極開展多種形式培訓，不斷提高幹部業務素質。