關於建立和完善縣級基本財力保障機制的意見

財預[2010]443號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

    為適應社會主義市場經濟發展的需要，進一步推進完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務的能力，現就建立和完善縣級基本財力保障機制提出如下意見。

    一、政策目標

    縣級基本財力保障機制以縣鄉政府實現“保工資、保運轉、保民生”為目標，保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務以及落實黨中央、國務院各項民生政策的基本財力需要。

    二、基本原則

    一是明確責任。地方財政是建立縣級基本財力保障機制的責任主體。省級財政要加強財政科學化精細化管理，完善省以下財政體制，加大對基層的財力傾斜和支持力度。市級財政要強化統籌所轄縣區協調發展的責任，幫助困難縣鄉提高財政保障能力。縣級財政要強化自我約束，科學統籌財力，規範預算管理，切實保障相關部門、鄉鎮基本運轉支出和民生政策支出。中央財政加大對地方財政的指導和幫助。

    二是以獎代補。建立健全激勵約束機制，根據地方工作實績實施獎勵，體現政策正確導向，形成合理預期。中央財政對縣級基本財力保障較好的地區，給予激勵性獎勵，體現正向激勵。對消化縣級基本財力缺口取得成效的地區，給予保障性獎勵，支持地方財政彌補財力缺口。

    三是動態調整。根據有關政策和因素的變化，動態調整縣級財力保障水平，建立保障範圍逐步擴大、保障標準逐步提高的動態保障機制。在保障範圍和標準的制定、獎勵資金安排等方面，既要保障基層政府的基本支出需要，又要切合實際，具有可操作性。

    三、主要內容

    （一）制定縣級基本財力保障範圍和標準

    中央財政制定縣級基本財力保障範圍和保障標準。保障範圍主要包括人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經費包括國家統一齣臺的基本工資、獎金和津貼補貼，離退休人員離退休費，工資性附加支出，地方津補貼等項目；公用經費包括辦公費等商品和服務支出，辦公設備購置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央統一制定政策，涉及農業、教育、文化、社會保障、醫療衛生、科學技術、計劃生育、環境保護、保障性住房和村級組織運轉經費等項目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設支出以及其他社會事業發展支出。保障標準根據基本保障範圍內各項目的籌資責任和支出標準，以及與財政支出相關的保障對象和支出成本差異，綜合考慮各地區財力狀況後分縣測算。中央財政根據相關政策和因素變化情況，適時調整和核定縣級基本財力保障範圍和標準。

    （二）地方財政採取措施彌補縣級基本財力缺口

    縣級財政要強化科學發展觀念，努力發展縣域經濟，加強收入徵管，增加財政收入，努力提高財政保障能力。同時要繼續深化財政管理改革，嚴格控制和精簡財政供養人員，優化支出結構，確保縣級有關部門和鄉鎮運轉的基本支出需要和民生政策的有效落實。對於採取上述措施仍不能滿足基本財力保障的縣（市、區），省、市級財政要根據縣級基本支出需求，統籌考慮財力狀況，通過完善省以下財政體制、加大轉移支付力度等措施充實縣級財力，幫助其彌補基本財力缺口。同時，省級財政要制定必要的約束機制，加強對縣級財政預算安排和預算執行的監督管理，幫助縣級財政合理安排預算，努力提高預算編制的科學性、完整性以及預算執行的嚴肅性。對縣級基本財力存在缺口的地方，省級財政要制定保障缺口彌補方案和工作計劃，報財政部備案後組織實施。

    （三）中央財政根據工作實績實施獎勵

    1、對縣級財力保障較好的地區給予激勵性獎勵。根據各地縣級基本財力保障情況，核定各地縣級財力缺口額、實際缺口率和全國地方平均缺口率。將各地實際缺口率與全國地方平均缺口率相比較，實際缺口率低於平均缺口率的地區納入獎勵範圍。獎勵額根據各地區縣級財力保障努力程度，結合財政困難程度和獎勵調整系數核定。

    2、對地方消化縣級基本財力缺口給予保障性獎勵。根據各地消化縣級基本財力缺口數額，結合地方財力水平和獎勵調整系數，對地方彌補財力缺口工作實績給予保障性獎勵。考慮到消化缺口情況需要根據當年決算數據測算確定，保障性獎勵採取撥付清算制度，當年參考各地消化缺口工作計劃撥付，第二年根據工作實績進行清算，同時測算撥付下年度獎勵資金。

    3、對地方工作績效給予考核獎勵。根據地方上年度縣級重點支出保障、上級財力下移等方面工作的努力程度和實際效果，對做得好的地區給予適當獎勵。逐步將各地建立縣級基本財力保障機制工作情況和鄉鎮財政管理情況納入考核範圍。對於未採取有效措施提高縣級財力保障水平，財力缺口縣缺口額繼續擴大的地區，中央財政扣回獎補資金。

    （四）具體工作步驟

    為了保證獎補資金及早發揮效益，切實增強縣級財政保障能力，縣級基本財力保障實行當年核定，當年下達，事後清算的辦法。具體工作步驟為：一是每年10月底前，中央財政根據相關政策和因素變化，調整確定下年度縣級基本財力保障範圍和標準。二是11月底前，地方在中央確定標準的基礎上，確定本地區下年度縣級基本財力保障標準，制定財力缺口彌補方案和工作計劃，上報中央財政備案。三是次年2月底前，地方向中央財政報送上年工作總結，包括本地區縣級基本財力保障機制工作進展情況、財力缺口彌補情況、年度工作計劃落實情況等內容。四是原則上次年6月底前，中央財政考核各地上年縣級基本財力保障狀況，對財力保障較好的地區給予激勵性獎勵；根據各地彌補財力缺口工作計劃，按一定比例撥付本年度保障性獎勵資金，同時清算上年度地方消化財力缺口的保障性獎勵。五是中央財政動態跟蹤缺口縣財力保障情況，包括缺口縣增加財政收入，上級增加對縣級轉移支付、缺口縣支出結構變化等。對3年後，即2013年仍存在縣級基本財力缺口的地區，中央財政相應扣減該地方的均衡性轉移支付或稅收返還，直接用於補助財力缺口縣。

    （五）建立健全監督約束機制

    1、探索建立地方財政運行監控和支出績效評價體系，準確、全面地掌握財政運行情況，科學、客觀地評價地方基本財力保障的能力、努力程度和工作實績。

    2、地方各級財政部門要向本級人民代表大會或人大常委會報告中央獎勵資金的使用情況，以及落實基本財力保障政策的措施與成效。省級財政部門要將有關情況匯總後報送財政部。

    3、中央財政對地方上報數據資料、獎勵資金分配和使用情況進行專項檢查。各地不得通過編報虛假信息等方式騙取中央獎勵資金，不得截留、挪用中央獎勵資金，不得違規購買、更新小汽車、新建辦公樓、培訓中心，不得搞“政績工程”、“形象工程”等。否則，一經查實，中央財政將扣減獎勵資金，情節嚴重的，取消享受獎勵政策的資格。

    四、完善配套措施

    在建立和完善縣級基本財力保障機制的過程中，各地要進一步理順省以下政府間分配關係，加大省對下轉移支付力度，均衡省以下財力分配。結合深化行政管理體制改革和當地實際，積極推進“省直管縣”改革，不斷完善充實改革的內容和方式。強化鄉鎮財政管理，充分發揮鄉鎮財政職能作用。

    以上意見，請遵照執行。

財政部

二〇一〇年九月二十一日