國務院國有資産監督管理委員會文件

國資發紀檢[2010]171號

    關於中央企業工程建設領域突出問題專項治理整改工作的指導意見

各中央企業：

    為切實做好中央企業工程建設領域突出問題專項治理（以下簡稱工程治理）整改工作，正確把握政策界限，抓好問題的分類處理，根據國務院辦公廳和中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室關於認真做好工程建設領域有關工作的要求，結合中央企業實際，現就中央企業工程治理整改工作提出如下指導意見：

    一、整改工作的原則

    開展工程治理整改工作，是中央企業工程治理工作的重要步驟。搞好整改工作，對於規範企業管理，促進企業深化改革、結構調整、構建懲防體系，從源頭上最大限度地減少違規違紀違法問題的發生具有重要意義。各中央企業要注意把握以下原則，切實搞好整改工作。

    （一）立足當前，著眼長遠。解決工程建設領域當前的突出問題與企業管理體制、機制和制度等長遠建設相結合。一要對影響實施項目進度、安全、質量和造成損失的問題迅速糾正，立即整改。對於沒有完工的項目，要堅持動態監管、全程監督；對於新開工項目，要滾動摸排、跟蹤督查。二要著眼長遠健全制度，注意與同行業中工程建設項目管理比較好的企業對標、找差距，高起點抓整改，標本兼治、綜合治理，促進企業項目管理體制、機制、制度的完善和管理方式的改進，整體提升項目管理水平。

    （二）突出重點，整體推進。在整體推進整改工作的同時，要抓好重點，合理安排。一要著重針對項目決策、質量安全管理、招投標、物資採購和資金使用等問題多發易發環節，制訂整改措施。二要根據項目進展程度把握重點，對於已竣工的項目，以認真總結經驗教訓，完善管理制度和方式為主，確保既有效提高管理水平又避免類似問題再次發生；對於在建工程以立即整改、及時糾偏為重點，該報批的報批、該補辦的補辦、該規範的規範；對於發生問題並産生不良後果的要堅決整改，根據相關規定嚴肅處理。三要統籌兼顧，系統治理，整體推進，確保整改工作不留死角。

    （三）區別對待，分類處理。對相關責任人的處理要實事求是，講究政策。一是對程序性違規的，要區別處理。對一般性違規的，以批評教育、吸取教訓、督促整改為主；對嚴重違規並造成嚴重後果的，必須調查處理、追究責任。二是對造成資産損失的，要認定責任，給責任單位和責任人以相應的責任追究。三是對違法違紀、以權謀私的，由相應管理部門給予黨政紀處分；對於涉嫌違法犯罪的責任人，一經核實，依法處理。四是對主動認識和糾正問題的，可以按照有關規定從輕、減輕或免於處罰；對掩蓋問題或弄虛作假、拒不整改的，要嚴肅處理；對邊查邊犯、頂風違紀的，要從嚴處理，絕不姑息。

    二、突出問題的整改

    各中央企業要從人員素質、管理模式、內部控制、業務流程、制度建設、監督檢查等方面深入分析産生問題的原因，確定整改重點，制訂整改計劃，有針對性地搞好整改工作。

    （一）糾正違規決策及審批行為。一要進一步完善投資決策體系，嚴格決策程序，建立和完善投資管理機制，糾正違反非主業投資管理規定、計劃外投資管理無序、違規使用銀行信貸資金、過度負債投資等問題。二要抓緊補辦項目土地使用證、環境影響評價證、施工許可證等基建相關審批手續，糾正項目審批程序不合規的問題。三要建立並嚴格執行項目論證程序，建立和完善項目儲備制度，切實做好項目勘察、設計、論證分析等前期工作，確保投資計劃和項目預算下達後即可完成開工準備，及時開工建設，糾正項目立項論證不充分、可行性研究不深、預算不實、實施方案不細的問題。四要規範變更設計管理，堅持“先批准、後變更”原則，嚴格控制重大設計變更，完善變更報批手續，糾正不按規定申報變更設計內容、調整項目實施內容的問題，嚴禁邊審批、邊設計、邊施工現象。

    （二）糾正違規招標行為。一要著重糾正不按招標項目批復內容招標、擅自改變招標方式、隨意使用邀請招標、公開招標比例不高，甚至不招標的問題。二要取消違反公開、公正、公平原則，擅自設立的行業或企業系統保護性招標條款。三要糾正不按法定要求的內容、時間和媒體發佈招標信息的問題。四要著重糾正投標資質預審不嚴格、不按規定確定評標委員會組成人員、不按規定確定中標單位的問題。五要糾正評標不嚴格、走過場，甚至“違規分包”等違規問題。

    （三）糾正質量安全管理方面的違規行為。一要辭退沒有監理資質或監理資質等級不夠的單位和沒有監理資格的人員；明確監理責任，按照規定要求，糾正監理工作流程不規範、項目監理資料不齊全不完整的問題；加強對主體結構工程使用的鋼材、水泥、商品混凝土等主要材料和主要設備的質量監理，加強對工程施工技術標準的監理。二要立即按規定配備安全管理人員，糾正違章指揮、違章操作和違反勞動紀律等不安全行為。三要嚴格合同會簽和審批手續，糾正合同管理不規範，條款約定不明確、不嚴謹，合同實質性內容與招標文件及投標承諾不一致，甚至先開工後簽合同的現象；加強對合同履行的跟蹤監督，按合同支付款項、結算和索賠處理。

    （四）糾正違反資金安排使用管理的違規行為。對於資金管理不規範的問題，要及時調整賬戶、明確責任，嚴格落實資金專賬（戶）、專人管理，單獨核算制度。項目單位要做到項目分賬核算，資金專款專用，成本規範歸集，及時編制竣工財務決算，按照規定妥善處理項目結余資金。加強對建設資金預算管理，定期考核資金預算的編制和執行情況，及時發現糾正擴大支出範圍的行為。嚴格項目合同管理，規範價款結算。對未經批准擅自改變資金用途的問題，如同意調整的項目，按規定辦理追加或追減預算，其中調減預算的，調減部分收回投資方，屬於中央投資的，上繳中央國庫；對不同意調整的項目，除可按原已下達預算執行外，不宜執行的部分收回投資方，屬於中央投資的，上繳中央國庫。對項目整體竣工驗收和決算工作滯後的問題，要抓緊搞好竣工驗收和決算工作。對造成經濟損失的按照《中央企業資産損失責任追究暫行辦法》（國資委令第20號）和有關規定處理。

    （五）糾正物資採購中的違規行為。一要重點糾正大宗物資不按規定招投標或比質比價的行為。二要糾正和處理物資採購質量偽劣、數量虛假等問題。三要糾正和處理違反《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，在物資採購過程中搞關聯交易的行為。

    （六）暢通群眾監督渠道，加大案件查辦力度。要拓寬舉報渠道並向社會公佈，切實發揮群眾監督的作用。對群眾舉報的反映工程建設領域存在的突出問題，要及時組織查處。要堅決查處領導人員利用職權違反相關規定干預和插手建設工程招投標活動的問題；堅決查處圍標、串標和虛假招標的問題；堅決查處在工程發包、物資採購過程中的商業賄賂等問題。

    三、長效機制的建設

    （一）完善企業項目決策管理。以貫徹落實《關於進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（中辦發〔2010〕17號）為契機，建立健全企業法人治理結構，完善企業內部決策制衡機制，抓緊制定企業的實施辦法，健全完善企業內部各項議事規則，進一步明確項目建議、可行性研究、工程設計等環節決策主體的決策事項和權限，完善專家諮詢、科學論證與集體決策相結合的決策程序，建立決策回避制度和項目後評估制度，形成決策失誤糾錯改正和責任追究機制，有效提升建設項目科學決策水平。

    （二）健全企業項目管理制度體系。一要對企業制度進行系統梳理，尤其要做好招標投標、物資採購、資金使用管理、質量安全和項目決策管理制度的梳理完善工作。特別是改制、重組後的企業，一定要抓緊制度的清理，確保制度與企業體制相適應。二要檢查制度的合法性。對企業項目管理制度與有關法規相抵觸、不體現法規要求、不明確表述法規內容的要堅決糾正，確保制度與相關法律法規不抵觸、不缺失、不違反。三要檢查制度的配套性。對於有權利無義務、有決策無執行、有激勵無約束、有監督無追究等制度不配套的，要建立和完善項目管理責任追究等項目管理制度體系，確保項目管理制度與管理機制相適應，做到制度體系基本完整、總體配套、沒有重大缺失。四要檢查制度的可控性。按照權利、義務和責任相統一的原則，明確規定各有關部門和業務單位、崗位、人員應負的責任和獎懲制度；對授權不清楚、職責不明確、權限不明確、程序不明確、監督不明確的要及時建立健全，確保制度與內控制度相一致，具有控制力。五要檢查制度的實用性。對於不適用、操作性不強的要修改完善，確保制度與實際情況相符合，保證項目管理制度可操作、有效、管用。

    （三）加強企業風險管理。一要開展全面風險管理工作。建立健全風險管理組織體系，包括規範的公司法人治理結構，風險管理職能部門、內部審計部門和法律事務部門以及其他有關職能部門、業務單位的組織領導機構及其職責。具備條件的企業應全面推進，儘快建立全面風險管理體系。二要建立項目投資、招標、資金管理等重要崗位權力制衡制度，明確規定授權批准、業務經辦、會計記錄、財産保管和稽核檢查等不相容職責的分離。對內控所涉及的重要崗位可設置一崗雙人、雙職、雙責，相互制約。所有項目參建單位工作人員，以及工程監測、檢測、諮詢評估及施工圖審查等單位工作人員，按各自職責對經手的工程質量負終身責任。三要明確該崗位的上級部門或人員對其應採取的監督措施和應負的監督責任；具備條件的企業應把各業務單位風險管理執行情況與績效薪酬挂鉤。四要重點圍繞投資決策、財務管理、物資設備採購、招投標、質量安全管理、勞務管理以及用人管理等，查找辨識風險點，制訂切實有效的防範應對措施，抓好工程建設領域風險防範工作。

    （四）提高項目管理科學化水平。一要改進管理方式，提高集團管控力。要推行資金集中管理、招投標集中管理、物資採購集中管理等管理模式，通過集團化運作，減少風險環節，有效避免腐敗行為的發生。二要加強工程項目管理信息化建設，推進項目管理業務網上公開、網上運行、網上監督，用信息技術的穩定性保證項目管理公開透明、規範操作，提高項目管理網絡化、智慧化和科學化水平。三要加強誠信體系建設，嚴格資格、資質預審，加強對供貨商、承包商、承建方和專家庫信用評估管理，實行“黑名單”管理制度，搞好誠信信息發佈通報，建立和實行項目後評價制度，增強項目管理的科學性。

    （五）建立健全監督和考核機制。一要把企業內部各種單項檢查協調統籌好，建立經常性的綜合檢查制度，規範監督檢查工作。二要積極開展項目管理效能監察，加強對項目管理行為的過程監督，提高項目管理制度的執行力，保證項目實施從決策到執行過程的合法、合規，操作過程正確、有效，項目管理秩序正常、有序，促進企業實現項目管理效能。三要加強內部審計，保證建設資金高效、安全運行，增強內控機制的有效性。四要把工程建設中執行《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》的情況作為黨風廉政建設責任制考核的重要內容，作為民主生活會、企業領導人員述職述廉的重要內容，作為廠務公開的重要內容，加強考核，形成“誰建設、誰負責，誰主管、誰負責”的責任約束機制。

    四、有關工作要求

    （一）高度重視，加強領導。各中央企業要從深化改革、加強管理、構建懲防體系、加強黨風廉政建設、全面提升企業抗風險力和競爭力的高度，深刻認識工程治理整改工作的重要性、必要性。各級工程治理工作領導小組要認真履行職責，定期召開會議，研究部署工作，協調解決重要問題，在企業內部形成黨政統一領導、紀檢監察機構組織協調、有關業務部門配合，分工協作、分級負責、上下聯動的領導體制和工作機制，有效地將整改工作引向深入。

    （二）加強協調，整合資源。各中央企業工程治理工作領導小組及其辦公室要進一步發揮發動、組織、協調功能，認真制訂整改方案、細化工作計劃；要加強與業務部門之間的聯絡，整合企業內部各種資源，建立企業內部業務部門與審計、紀檢等部門信息共享的工作協調機制，暢通信息渠道，形成監督合力，保持併發展齊抓共管的工作格局。

    （三）明確責任，抓好落實。各中央企業要明確各部門及所屬企業在工程治理整改階段的任務和責任，細化責任分工，明確工作任務、整改要求和完成期限；要按照一級抓一級、層層抓落實、責任到人、工作到位的要求，加強督導檢查，注意發現和解決影響工作落實的深層次問題，及時發現新情況，並提出有針對性的治理辦法；要認真總結推廣項目管理和工程治理工作的有效做法和經驗，廣泛宣傳，擴大影響，不斷提高整改工作的質量和水平。

    國務院國有資産監督管理委員會

    二○一○年十一月五日